区域政策内涵与外延

2　区域政策与经济增长的关系

区域政策是用来干预解决一国或地区空间经济活动失衡问题的。政府为了促进落后地区经济增长或缩小区域之间的差异，出台一系列文件、制定一系列措施，通过各种政策工具实现区域之间的均衡发展。在西方发达国家中，区域政策普遍被政府所采用，但形式各不相同。英国是最早实施区域政策干预经济在空间失衡的国家。

20世纪20年代，英国采用工业迁移的区域政策解决传统工业集中的地区出现相对较高的失业率的区域就业差异问题^[1]。而美国是一个信奉自由市场经济的国家，直接干预经济活动的区域政策与其传统市场调节经济活动的发展模式相违背，美国主要采用间接的财政、税收、政府购买、公共投资及人员培训等手段干预区域经济活动^[2]。德国是一个较为成熟的市场化国家，一贯采用均衡化发展区域政策，其形成了独特的以财政平衡政策为中心的区域政策体系^[3]。前苏联实行的是传统的计划经济模式，在区域政策上表现为政治、经济、社会高度统一，行政力量直接干预经济活动，用各种计划实现资源及产业的空间配置^[4]。可见，区域政策广泛地被各个国家政府所采用，它不但能解决区域之间发展失衡的问题，而且能促进区域经济增长。

2．1　区域政策内涵、分类和特征

区域政策主要针对区域问题而设计，而区域问题纷繁复杂。国家不同，体制不同，解决区域问题所采取的政策也相异。同一国家内部由于区域之间发展环境不同，所采取的政策措施各异。同一区域发展阶段不同，制定的政策也不一样。区域政策涉及了空间和时间两个维度，其内涵丰富，外延广博。

2．1．1　区域政策内涵与外延

1．区域政策本质内涵

区域政策的本质是解决区域发展过程中出现的经济活动失衡问题。一国政府或地区政府为了解决本国区域之间发展不平衡或区域发展过程中出现较为严重失衡问题时，由国家成立相应行政机构或委托国家相关部门，根据问题区域的实际情况，制定一系列具有针对性的法律、规则、措施等，同时，要求地方政府制定相应的配套实施意见或具体措施。

区域政策关键是解决区域发展问题，而区域发展问题呈现出阶段性特点，不同的发展阶段制约区域发展问题不一样，制定出解决区域发展问题的政策也不同，所以，在制定区域政策时要考虑时效性。

区域发展过程中存在的问题有时比较具体或特殊，制定区域政策时不能脱离区域本身的实际发展情况，要针对性地制定出与区域发展过程中所出现的具体问题相匹配的区域政策，而不是放之四海而皆准的“大路货”。区域发展问题不一定是暂时性的，有时会因为一个问题解决后又出现另一个问题，所以应从可持续发展角度出发考虑制定区域政策。区域本身是由自然、生态、环境、人文等构成的一个复杂系统，在解决区域问题时，应用系统论思维制定区域政策。所以，区域政策包含了时效性、针对性、可持续、系统性等性质。

图2－1　区域内涵的四个本质维度

2．区域政策研究范畴

区域政策解决问题所涉及的范围，主要包括广义和狭义两个方面，在广义层面上看，由于自然、历史及经济本身等诸多原因导致国民经济活动的空间差异问题。地区间差异不仅体现在居民收入水平上，更主要的是在工业化水平，产业结构和基础设施等发展水平方面的差距迅速拉大，在所有制结构、市场化进程等方面，差距也十分明显。在狭义层面上看，区域政策不仅体现在特区政策、扶贫政策、开发区政策上，还体现在金融政策、税收政策、财政等政策工具上。

1934年和1937年，英国制定和实施了“特别地区法”，对包括南威尔士、东北部和苏格兰中部等高失业地区实行支持性政策，促进地区经济发展，创造就业机会，减少失业率。1961年，美国实施了《地区再开发法》，将落后地区的经济发展纳入国家计划，对其进行中长期计划指导。阿巴拉契亚地区和密西西比河中下游一带的开发治理之所以富有成效，与政府的计划指导是分不开的^[5]。第二次世界大战后，日本政府高度重视区域政策，前后进行了多次全国性区域规划。日本通过区域政策实施，建起了雄厚的交通、通讯、电力等基础设施，打通了阻碍区域人流、物流交通要道，促进了区域经济发展。同时，日本政府通过财政政策，以贷款方式支持大型开发项目，提高地方经济的造血功能。

不仅如此，区域政策在促进民族地区经济发展上也取得了显著成就。1961年3月，肯尼迪总统为解决当时社会中存在的严重的种族歧视问题，成立了“平等就业机会委员会”，监督全国范围内与联邦政府有经济往来的机构，要求这些机构在就业方面保证平等，消除肤色和种族歧视，后来发展成为“平权法案”。同时，美国的少数民族地区政策，不是一个孤立的政策，其与国家区域政策连在一起，在民族地区经济不断发展过程中，民族区域政策与区域政策互相推动民族地区经济的发展^[6]。中国与发达国家相比，没有西方发达市场经济国家那样种类繁多、细致分类、工具明确的区域政策，但中国近年对西部大开发、老工业基地振兴、新农村建设等，也出台了比较明确的政策^[7]。

区域政策解决的区域问题很多，区域政策的外延边界很广。在国外区域政策不仅用来解决区域就业、收入等问题，而且更加强调各区域公共服务的均等化和控制居民收入水平差距；更加强调经济社会发展与人口资源环境在空间上的协调；更加强调按照市场规律，促进人口和生产要素向优势地区集中，以城市群为主体形态推进城市化^[8]。在中国目前一些区域产业发展超过了资源环境承载能力，导致生态环境恶化；人口转移滞后于经济的空间集聚，区域间收入差距扩大；对社会事业平衡发展重视不够，公共服务水平区际差距扩大；沿海地区对外贸易中加工贸易比重高，技术创新能力薄弱；这些区域问题都是区域政策所涉及的范畴。

2．1．2　区域政策类型与特点

区域问题涉及面比较广，按照不同的划分标准，区域政策划分类型也不同。根据区域政策解决问题的机制、问题所涉及的空间尺度、解决问题工具、干预区域问题的路径等，区域政策可以大致分为以下几类：

1．按照解决区域问题机制划分

经济活动遵循的机制不外乎两大类，一是市场机制，用一只无形的手调节资源配置；二是行政干预机制，用行政干预方式对资源进行配置。而在解决区域问题上，区域政策也包括两种，第一种是政府主导型，政府制定区域发展战略、区域相关规划、出台各种扶持区域发展的政策法规，政府投资预算基础设施及其他建设项目；第二种是市场主导型，政府出台相关政策法规、营造有利于市场发展的外部环境，引导社会资金投入，靠市场的力量建设项目，带动区域经济发展。

英国早期区域政策主要以政府主导为主，其主要特点：第一，强调社会公平、稳定。英国区域政策把减少失业率的空间差异作为首要目标，其主要目的是为了维护社会安定，缩小失业率的空间差异；第二，强调政府直接干预。英国政府制定了调整工业布局的区域政策，通过行政干预手段，比如像许可证等制度，限制工业在失业率相对较低的大伦敦地区布局，鼓励工业企业向失业率较高的传统工业集中地区迁移或开设新工厂。这种政府主导型区域政策忽视了市场在工业企业布局中的基础作用，在兼顾公平的同时损失了效率。同时，忽视了落后地区自我发展能力的培养，一味地输血，而忽视造血机能的恢复，导致了落后地区出现扶贫———暂时繁荣———再落后———再扶贫———再暂时繁荣的恶性循环。

美国在田纳西河流域、阿巴拉契亚区域开发中，采取了以市场主导为主的区域政策，其主要特点为：第一，强调促进落后地区的自我发展为目的。美国地域辽阔、自然资源丰富、自然条件多样，每个地区都具有独特的优势，因此，美国政府制定区域政策时，就以充分发挥落后地区的优势，促其自我发展为主要目的。第二，强调政府间接干预。美国的区域政策以间接的财政手段为主。在税收上，美国实行的累进税制，能够对高收入与低收入地区的差距起到自动调节作用。在财政支出上，联邦政府将其财政收入的10%左右用于补助州和地方，但大部分拨给落后地区，这种通过二次财政支出方式间接扶持地方经济发展，在联邦政府支出中还通过购买落后地区产品优先的政策措施，间接地扶持落后地区自我发展能力、自我造血能力，从而到达促进落后地区经济发展的目的。

图2－2　按照区域问题机制划分的两种区域政策类型

政府主导型为主和市场主导型为主的两种区域政策相比各有利弊，但总体上市场主导型为主的区域政策对区域经济的发展效果较为明显。

2．按照解决区域问题的空间尺度划分

区域政策是落实到具体空间上的一种制度安排。根据解决区域问题的空间尺度的不同，区域政策可以分为以国家为空间单元的区域政策、以大区域为空间单元的区域政策和以省市为空间单元的区域政策。以国家为空间单元的区域政策主要从国家整体利益出发考虑国家内部区域之间的协调发展问题，充分发挥各个区域之间的比较优势，按照地域劳动分工理论组织生产，增强整个国家的竞争力。

国家为空间单元的区域政策，以日本全国性综合开发计划最为典型。日本连续进行了多次全国性综合开发计划（简称全综规划），每一次全综规划都以日本整个国土开发为背景，进行全国性的开发计划。日本的区域政策取得了良好的效果，通过多次全综规划，日本建成了世界一流的、最为发达便利的交通网络，把整个日本紧紧地联系在一起。区域一体化经济的发展，明显缩小了日本经济发展的区域差异，使日本走上了区域均衡发展的良性轨道，为日本经济的持续稳定发展奠定了坚实的基础。日本战后三十多年的经济高速增长，以及人均收入进入世界最发达国家行列无不与日本多次全综规划相关。

大区域为空间单元的区域政策主要解决国家内部区域之间发展不平衡问题，也就是通过区域政策解决落后地区经济发展问题。中国的西部大开发、中部崛起战略、振兴东北老工业基地战略都是以大区域为空间单元的区域政策。西部大开发10年来，西部基础设施建设获得了天翻地覆的变化，西部经济发展速度超过了全国平均水平，西部与东部地区之间的差距不断缩小。中部崛起战略实施以来，中部加快了接受东部地区产业转移的步伐，以武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群为代表的中原地区正在构建以城市群为空间载体的区域一体化经济，区域内部之间的差距逐渐在缩小。

省市层面上的空间单元规划主要是以省或市行政区作为空间相对封闭的一个区域，突出省市的独特发展资源、先进的发展理念及示范作用。一个先进的发展理念或一个创新性的发展模式，需要一个完整的单元省或市进行先行先试，在取得成功经验后，在其他区域实施。2008年，国家发展改革委在深圳市启动创建国家创新型城市试点工作，2010年在深圳试点成功基础上，国家再次部署了大连、青岛、厦门、沈阳、西安、广州、成都、南京、杭州、济南、合肥、郑州、长沙、苏州、无锡、烟台等16个试点城市开展创建国家创新型城市试点^[9]。

图2－3　按照空间尺度划分的三种区域政策类型

3．按照解决区域问题政策工具划分

区域政策工具是解决区域问题的主要方法之一。从国外发达国家所采取的政策工具看，主要分为财政政策工具、金融政策工具、行政工具（许可证制度）、制定法案等几种类型。

财政工具主要用财政转移支付手段扶持落后地区基础设施建设，美国田纳西河流域管理局注重基础设施及基础工程建设，在对落后区域开发时首要任务是建设防洪基础设施、综合开发水资源基础工程，以此来支持本流域的工农业发展。阿巴拉契亚管理局关注本区域内交通运输网路系统建设，为后来复兴本地区煤炭工业打下了基础。

日本在财政政策方面，中央财政占总财政收入的70%，其中大部分拨付给地方政府，对落后地区减免税收、价格补贴等也是日本促进落后地区发展的工具。德国采用直接补贴、投资补贴、特定补贴、低息贷款等财政工具促进落后地区经济发展。投资补贴主要是对落后地区跨地区销售其产品的企业给予的补贴；特定补贴用来资助工业部门结构转变较大的地区；低息贷款为工商企业及原东德地区的自由职业者提供。同时，德国政府还采取间接补贴方式为落后地区提供低息贷款，用于改善本地区基础设施条件，包括修路、供电、供水、垃圾处理及工业用地开发等。

金融工具主要是由政府所属的金融机构以优惠贷款方式促进落后地区的经济发展。日本政府金融体系由日本开发银行、日本进出口银行以及10个公库组成，其中，“北海道东北开发公库”和“冲绳振兴开发公库”直接服务于落后地区。中国国家开发银行是支持区域发展的主要金融机构，截至2010年底，国家开发银行在西部12个省区市累计发放人民币贷款1．7万亿元；人民币贷款余额逾1万亿元，占全行的28．2%，比2000年底增长一倍^[10]。

图2－4　按照政策工具划分四种区域政策类型

德国在行政手段上采取制定法律条文的方式保证支持落后地区发展的有效性，德国的《联邦改善区域结构共同任务法》规定：联邦和州各出资50%，对落后及结构薄弱地区的开发给予补贴。美国为了支持落后地区开发制定了一系列的法案，1961年的《地区再开发法案》、1962年的《人力发展和训练法案》和《加速公共工程法案》、1964年的《经济机会法案》、1965年的《公共工程与经济开发法案》、《阿巴拉契亚区域开发法案》等。

4．按照解决区域问题路径划分

区域政策制定路径可以分为两种，一种是自上而下的国家区域发展战略，从国家宏观层面上制定出区域发展政策用于指导区域经济的发展，国家以贷款优惠、财政补贴、税收优惠、直接投资等方式支持区域经济发展。另一种是自下而上的区域发展战略，即地方党委、政府主导进行区域发展规划，再上报中央政府批复，使之上升为国家战略。

美国的田纳西河流域和阿巴拉契亚地区开发、日本的多次全综规划以及英国的区域开发都是国家自上而下的一种区域政策，从国家层面制定了相应的政策措施支持落后地区的经济发展。中国的东部开发开放、西部大开发、中部崛起战略都是中央从国家宏观层面上规划了区域发展战略，出台了扶持区域发展的相关配套政策，从而促进区域经济发展。

在欧盟一体化战略上，采取了自下而上的发展原则。欧洲各国认为地方政府部门有能力解决所面临的问题，任何中央政府都不需要去插手地方事务。即使该地方政府部门无法有效地解决问题，也应该由其上一级部门协助解决。只有各级地方政府和组织确定无法有效地解决问题，中央政府才可以介入。因此欧盟成员国采用分权制，使地方政府和部门居民委员会、村委会、社区以及普通公民具有自助和自我解决问题的能力^[11]。而欧洲一体化进程中基本采取的是自下而上的区域发展政策。

同时，在中国区域发展现阶段，国家区域政策基本以自下而上为主，每个省市几乎全都根据自身发展优势，制定了各自区域发展战略与规划，上报中央政府审批。截止2012年底，全国每一个省几乎都以自下而上申报国家审批的路径取得了国家政策支持，即所谓国家战略。

区域政策划分标准，目前学术界还没有一个统一的答案，根据研究的问题和所涉及内容需要，各自有自己一套划分标准，这里只是把几种划分标准较为系统地归纳在一起，以供研究区域政策的学者参考。

2．2　区域政策对经济增长的影响

区域政策是促进一个地区经济发展的主要政策工具，其通过政策影响区域经济活动的方方面面，从而达到区域经济增长的目的。Sylvie Démurger等经济学家以1996年到1999年为期限，研究了地理环境和政策对我国各个区域经济发展的影响。John Whalley等经济学家采用了数学模型来揭示我国区域间工资和收入差距的主要原因，他们认为，通过制定区域发展政策可以有效地改善劳动力在乡村与城镇之间、地区与城市之间不能自由流动的状况，从而增强地区经济发展^[12]。从这些学者的研究不难看出，区域政策对经济增长有一定的影响。我们通过区域政策重构经济活动空间、区域政策引导产业发展空间重组、区域政策均衡经济发展空间差异性、区域政策集聚经济活动的各种要素等四个方面揭示区域政策是对经济增长如何产生影响的。

2．2．1　区域政策重构经济活动空间

经济活动表现在空间布局上呈现出集中和分散态势。当经济活动过分集中在空间某一区域时，会导致产业布局过密效应发生，这时需要分散产业布局。区域政策可以通过各种手段或工具，引导企业从过密地区向外转移。

20世界60年代，韩国政府为了解决产业在首尔过密集中，造成首尔环境污染、交通拥堵等问题，通过三种分散产业区域政策，政府鼓励产业配置在首尔以外地区。第一，对产业转移的企业进行再安置，主要采取金融激励，政府直接行政干预和建立工业园区等三种方式引导企业外迁；第二，采取分权自治的区域政策，扩大地方政府权限。中央政府与地方政府权利重新划分，加大地方政府管理权限，恢复地方政府自治，使地方政府在确定税额和收税上更加灵活、更加具有主动权；第三，政府投资建设首尔、釜山之外的通信基础设施和道路，通过改善这些地区的投资环境，加快了首尔地区企业向外转移的步伐。通过实施平衡发展的区域政策，解决了首尔地区产业过密布局的问题，重构了经济活动的空间分布。

1970年，韩国3／4的制造业就业在首都汉城，但到1993年，这个比例下降到1／3。20世纪80年代中期，工业开始向韩国主要的都市地区———汉城、釜山、大丘及其卫星城之外转移。从1983年到1993年，其他城市和农村地区在全国制造业就业中所占比例从26%提高到42%。从韩国首尔分散产业的区域政策实施效果看，区域政策对经济活动空间有着较为深刻的影响。

2．2．2　区域政策引导产业发展空间重组

从一些国家和地区的产业空间重组模式来看，政府在产业重组中扮演了重要的角色。政府通过区域产业政策的有形之手，引导产业向某个区域集中。美国政府为了重组军事工业的发展空间，采取向某个区域军事工业大量投资的政策，引导军事工业向圣路易斯、达拉斯等西部内地城市迁移。

二次世界大战以来，美国政府每年把相当于5%—7%的国民生产总值投入军事装备，军事工业的发展刺激和培育了航空、通讯、计算机、电子等产业。美国政府通过研究和开发投入、长期采购合同、投资担保和对衰退公司的援助金等方式支持军事工业发展。在20世纪50年代后期，航空和通讯设备部门50%以上的销售依靠公共部门，计算机和半导体部门依靠联邦资金进行研究与开发，销售给政府部门的比例占了它们收入的70%以上。美国政府巨额的军事投入显著地促进了美国产业的空间重组^[13]。

20世纪60年代，日本政府为了建设太平洋工业带，引导重化工业向这一地区集中，先后出台了很多区域政策。为了吸引重化工企业前往太平洋沿海工业地带内投资设厂，日本政府制定了优先投资这些地区的公共设施的区域政策，在这些地区规划了大量基础设施建设项目，并投入了大量资金建设高速公路和新干线以及大批世界一流的大型港湾和码头，形成了四通八达的交通运输网和交通联络网络，据1968—1972年4个年份的统计，在这些地区行政投资的比重一般占投资总额的65%—70%，其中集中在东京等8个都府县，约占全国行政投资总额的40%—46%^[14]。美国、日本等发达国家通过制定相应区域政策引导产业发展空间重组的成功案例，进一步印证了区域政策对经济增长的影响。

2．2．3　区域政策均衡经济发展空间差异性

区位要素、自然条件、自然资源具有空间差异性，受其影响经济发展在空间上也呈现出不均衡性。改革开放以来，东部沿海依托区位优势明显、经济基础雄厚、基础设施较为完善等条件，率先在全国实行了对外开放，外向型经济获得了前所未有的成功，经济潜力获得了新生，经济实力跃上新台阶。

在东部地区如火如荼地经济发展下，东中西部之间差距逐渐拉大，1999年，西部人均地区生产总值不足东部地区的一半（41．3%），东、西部人均地区生产总值相对差距比1978年扩大12．8个百分点。1999年，国家实施西部大开发战略，标志着我国区域经济政策从非均衡发展战略逐步向缩小地区间发展差距的均衡战略转变。实施西部大开发以来，西部地区生产总值（GRP）增长速度连续8年逐年加快，自1999年的7．3%迅速提高到2007年的14．5%。2008年，受金融危机的影响，西部增速有所回落，但仍高达12．4%，分别比全国和东部平均水平高0．5和1．1个百分点。从1999到2008年，西部地区GRP年均增长达到11．4%，其中2003—2008年平均增速达13．2%，在全国四大区域中增长速度最快。

从西部各省区市的情况看，内蒙古、新疆、陕西、广西等省区经济发展速度已居全国前列，其中，内蒙古2002年以来连续七年增速居全国第一，四川省经济总量也于2007年突破万亿元大关^[15]。西部大开发获得的巨大成功，说明了国家的区域发展政策对缩小区域之间经济发展差距起到了至关重要的作用。

2．2．4　区域政策集聚经济活动的各种要素

经济活动所需要的要素资源主要包括土地、劳动力、资本等，除土地资源不可以流动外，劳动力、资本可以在空间上自由流动。知识经济时代，知识作为经济发展的外生动力被引入到经济增长理论中，知识主要依附于人，所以，人力资本成为影响经济增长的一个重要变量引入到经济增长模型中。而区域政策可以给予一个地区特殊的产业政策、财政政策、税收政策以及大量基础设施投资项目，这样就能营造一个良好的投资环境，促使大量资本向本地区集聚，同时，随着产业规模的扩大，大量外来劳动力也不断向本地区集中，形成资本和劳动力双集中的态势。

改革开放后，东部地区通过国家东部沿海开发开放政策的实施，吸引了大量的外资企业进入，外资企业给东部地区带来了大量的资金、技术，同时，大量外来劳动力也不断向东部沿海地区流动。东部地区在国家政策支持下，通过大量外资的引入，加快了区域经济发展。Gregorio使用面板数据分析方法，对拉美12个国家在1950—1985年的外商直接投资与经济增长进行研究，发现两者之间存在显著的正相关关系。Balasubramanyam等人使用了包含46个发展中国家样本的横截面数据，检验了外商直接投资对发展中国家经济增长所产生的作用，研究结果表明，外商直接投资可以促使东道国经济增长^[16]。从国内外区域政策实践和理论研究成果看，区域政策通过改变要素资源的空间分布来影响一个地区的经济增长。

2．3　区域政策在经济增长中的作用

区域政策对经济活动有一定的影响，其主要通过凸显地域比较优势、培育经济增长极、加快产业转型升级、提升中心城市地位四个方面来促进一个地区的经济增长。

2．3．1　区域政策凸显地域比较优势

比较优势理论最初起源于国际贸易领域，后来成为被一国或地区政府用来作为制定发展本国或本地区具有比较优势的产业的政策理论基础。任何一个国家或一个区域经济体中，内部各个地区都不可避免地存在自然条件、要素禀赋、社会文化环境以及历史发展基础等方面的差异。地区之间的这种差异会导致一个地区在某些方面具有比较优势，而在另些方面处于劣势；相反另一个地区在某些方面可能处于劣势，而在其他方面具有比较优势。政府相关部门根据比较优势理论，通过对各地区的比较优势和劣势进行深入客观地分析和论证后，出台区域经济发展相关政策，以此促进社会资源合理配置，实现整个区域经济高效运行^[17]。

克鲁格曼也指出比较优势是可以通过政府适当的产业政策和贸易政策影响来培养的，适当的政策能够使比较优势向着有利于本国的方向发展^[18]。日本在第二次世界大战以前已经走向工业化，具有比较雄厚的工业基础优势。经过20世纪50年代的经济恢复，日本的资本积累也达到一定的水平。在资金和工业基础雄厚的比较优势下，日本政府通过优先采购、减免税收、低息贷款、提供信息等措施给予支持和培育，使日本轿车产业发展成为具有比较优势的产业。

韩国是一个政府主导色彩比较浓郁的国家，其经济发展战略是通过产业政策来实施的。依托韩国政府的产业政策结合出口导向的战略，韩国将本国的社会资源集中在经济发展最为有利的、能够提高国际竞争力的产业上。不仅如此，韩国还按照动态比较优势的原则主动培育比较优势产业。所谓动态比较优势就是除了经济部门以外，政府部门可以通过制定政策来促进比较优势的变化，集中熟练劳动力、技术和资本来创造一个产业的比较优势，这个过程被称为动态比较优势。韩国政府采用制定资金、技术、税收、信息等优惠政策，主动地和先行地引导产业结构的变化，甚至将某些比较劣势的产业扶植为比较优势的产业^[19]。从韩国案例可以看出，在比较优势基础上通过制定相应的政策可以促进一国或一个地区的经济发展，在韩国甚至通过政策的制定主动把比较劣势扶持成为比较优势的产业。

2．3．2　区域政策有助于经济增长极的培育

增长极思想最早于20世纪50年代诞生在法国。它最初由法国著名经济学家佩鲁提出，初衷是想通过选择和培育较为适合区域发展的产业作为经济增长点，以此来刺激带动区域经济增长，后来被区域规划者推广应用于地理空间或区域规划中^[20]。主导区域规划的政府以增长极理论为基础，采用制定区域发展政策的方式培育增长极，其主要思想是政府集中力量在某一区域内寻找一个合适的区位，将其作为潜在的增长中心，并对在这一区位布局的工业企业给予特殊的政策优惠，比如政府补贴、税收减免、基础设施建设等^[21]。在政府政策扶持下，通过一个经济增长点的培育逐步放大这种优势，从而带动一个地区的经济发展。

在20世纪60年代，为了促进区域经济的平衡发展，韩国积极采取以增长极战略促进区域平衡发展的政策，韩国政府把工业重新布局和人口分散作为韩国区域发展政策的重要内容，并在推动国土均衡开发利用上强调区域规划主导产业培育和人口合理分散，并注重根据实践进行相应调整^[22]。巴西政府专门设立了培育和发展地方经济增长极的规划和管理机构：地区开发管理局、专项开发工程处、开发公司、经济特区管理局等，其主要职责负责调查落后地区的社会、经济和自然资源状况，并选择适当的地方作为增长极。同时，政府还出台扶持地方增长极发展的相关配套政策，比如财政政策、金融政策及税收政策等，对增长极中具有示范带头作用的产业实行优惠贷款、减免税收、低地租、价格和关税保护等政策扶持，诱导领头产业飞速发展，充分发挥其强大的辐射作用。

为了培育地区增长极的发展，印度、泰国政府通过区域发展规划和相关配套政策的实施，对落后地区的交通、通信等基础设施进行大规模的投资建设，改善那里的经济发展环境。从区域政策对培育地区增长极发展的作用看，韩国政府通过区域发展政策的制定，以培育地区增长极的方式均衡了区域经济发展。巴西政府通过对落后地区增长极扶持培育，促进了落后地区的经济发展。印度、泰国通过对落后地区经济发展环境的改善，达到培育地区增长极的目的。从上述几个国家的做法看，区域政策对培育和发展一个地区经济发展增长极有一定的促进作用。

2．3．3　区域政策有助于产业转型升级的加快

产业转型升级包括两个方面的内容，一方面区域内淘汰落后的产业要向外转移，给新产业留出发展空间，即所谓的腾笼换鸟；另一方面要加快培育区域内的新产业，否则由于落后产业转移出去后，新产业没能及时培育起来，就会出现区域产业发展的暂时性真空期，即产业空洞化现象。从理论上讲，由于市场本身的特征及其区域之间差异的存在，现实中仅仅依靠市场难以实现落后产业的向外转移或新产业的培育。由于落后产业已经形成了一定规模，并且形成了稳定的市场，如果让企业自身向外搬迁转移，企业会因为搬迁成本太高的问题而不愿意向外转移，这时就要依靠政府行政干预的作用，通过出台相关的配套优惠政策，降低企业的搬迁成本，协助企业顺利向外搬迁转移。

在发展培育新兴产业上，市场也会失灵。新兴产业一般都具有战略性意义，其是一个国家或地区为了考虑更长远的经济发展，超前或预期性地培育新兴产业。由于新兴产业处于刚发展或起步阶段，未来充满了很多不确定因素，如果这时让企业来承担发展新兴产业的风险，企业是不会冒险进入该领域的。在新兴产业市场主体的企业没有发展壮大之前，政府成为推动新兴产业发展的市场的主体。政府通过制定区域发展政策和出台一系列配套优惠政策，扶持区域培育新兴产业，并引导企业进入新兴产业领域，从而加快地区产业转型升级的步伐^[23]。

为了扶持中部地区经济发展崛起，2010年初，国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，其是来自于顶层设计的国家区域发展战略，为保障《皖江城市带承接产业转移示范区规划》的顺利实施，使这一区域战略尽快落实见效，示范区在投资、财税、金融、土地、对外开放等各方面得到中央和地方政府的政策支持。如在规划期内，中央财政将加大对示范区的转移支付力度，支持示范区的基础设施、自主创新和环境建设，积极探索开展跨境贸易人民币结算试点等^[24]。

在中央和地府优惠政策支持下，安徽省承接长三角产业转移成效显著。位于皖、苏、浙三省交界处的安徽省郎溪县在短短两年时间内集聚了近600家无锡企业，吸引了约400亿元的工业投资，并形成了一个以无锡压力容器等产业为主的特色鲜明的“无锡工业园”。同时，还与江苏常州武进区、上海松江区以及浙江海宁等地政府形成了“块状转移”的对接合作^[25]。而上海为了加快产业升级步伐，2012年初发布了《上海市战略性新兴产业发展“十二五”规划》，同时，围绕七大战略性新兴产业，上海选择具有突破性引领带动作用的重点领域，通过实施与大规模集成电路专项工程、民用航空专项工程、云计算专项工程、物联网专项工程等15个专项工程配套的政策，进一步加大政府聚焦支持力度^[26]。

2．3．4　区域政策有助于城市功能的重构

城市是由多种复杂系统所构成的有机体。城市功能是城市存在的本质特征，是城市系统对外部环境作用和对内部机理协调运行的综合^[27]。它与自身所具有的区位条件、要素禀赋、城市地位、外部发展环境等密切相关^[28]。而国家区域发展战略使城市的行政地位、发展内涵、要素禀赋、外部发展环境、内生发展动力等发生了改变，相应地城市功能也要进行重构。

城市所处的地理位置是其区位条件优劣的一个重要影响因素。在传统交通运输方式和城市自身发展下，一个城市的区位条件被其所处的地理位置所决定，城市功能的打造也被其固有的区位条件所局限。比如远离海港的城市，其不具备直接运输出海的城市功能，也不能为所在区域提供此功能服务。而在现代交通运输方式下，时空被大大的压缩，地理空间距离被拉近。尤其是在国家区域发展战略实施下，城市对外交通基础设施条件会发生巨大改变。因此原先不具备海港运输的内陆港口城市，现在可以通过江河联运方式直接出海远洋，内陆港口城市也相应地具备了海港城市的功能。可见，国家区域发展战略会使一个地区或城市的区位条件发生变化。

要素禀赋是一个城市长期以来形成的历史积淀，它就像历史文物一样需要开发、需要外部力量来激活。城市的要素资源存在于时间和空间二维物质世界中，而经济活动在特定的时空中运行，资源要素与特定时空耦合合拍时，就能充分发挥要素资源禀赋优势，为经济运行注入活力。国家区域发展战略如同一个强大的引擎，可以提前激活尘封已久的城市潜能。国家区域发展战略通过制定特殊的区域发展政策，构筑出凸显要素禀赋的时空环境，使要素禀赋提前释放潜能，发挥其固有的能量与优势^[29]。

目前，在中国区域发展差异较大的情况下，城市的行政地位还是主导区域发展的一个重要影响因素。在国家先试先行区域发展战略理念下，一个城市一旦被国家赋予了相应的行政地位后，其发展空间相应地变得更大，所获得的行政资源更丰富，也就是说国家战略给一个城市提供了更大的发展平台，如此一来它可以聚集更大范围要素资源、辐射更广区域范围、拥有更高发展能级和强大经济腹地。国家赋予浦东新区、滨海新区、重庆两江新区副省级地位后，大大提升了其城市地位与发展能级。

以往城市功能只从城市自身或其周边区域角度去思考定位，如今全球化时代

的城市，服务范围不仅仅局限在其所在的区域，而是视野延伸到全球。现代的城市都是组成世界城市体系中的一员，尤其是大城市往往是全球城市的一个重要节点②。从全球视角或国家整体利益出发，区域发展战略会赋予一个城市新的发展要求，会给一个城市注入新的发展动力。如国家中心城市的提出，其主要目的是通过区域发展战略让城市承担国家层面上的重任，发挥其辐射带动更大空间范围的职能。所以，国家区域发展战略会对区域中心城市提出新的要求，新的发展方向。

2．4　区域政策推动经济增长的路径

区域政策对经济发展有一定的影响和作用，而区域政策促进区域经济发展成功与否的关键是如何寻求到区域政策推动经济增长的路径。路径是我们通向既定目标的必经之路，其选择正确与否关系到区域政策实施效果。下面我们就从经济、政治、文化、社会、生态均衡发展，顶层设计与自下而上结合发展，输血与造血综合发展，城市化、工业化、信息化、国际化融合发展等四个方面探索区域政策推动经济增长的新路径。

2．4．1　经济、政治、文化、社会、生态均衡发展道路

中国共产党第十八次全国代表大会报告中首次提出经济、政治、文化、社会和生态五位一体均衡发展新模式。标志着我国开启了全方位建设中国特色社会主义新的发展道路。“十一五”末和“十二五”初，国家集中批复了30多个规划，它们均上升到国家区域发展战略层面上进行实施。其涉及面较广，几乎覆盖了所有国土面积。这标志着在东部沿海先行先试国家区域发展战略探索成功基础上，国家开始有序地进行大规模推广实践，也意味着全国进入了全面实现小康社会阶段。在此背景下，必须采取经济、政治、文化、社会、生态均衡发展的区域政策推动经济增长^[30]。

区域发展战略关系到一个地区经济发展的速度、质量和效率，它对一个地区经济发展的具有举足轻重的作用。东部沿海开发开放战略、西部大开发战略、中部崛起战略能够取得巨大的成功，均得益于超前的意识和先进的理念。在小康社会建设成为中国未来区域发展目标的今天，区域的发展不仅仅是经济问题，而更多的是政治、经济、文化、社会和生态均衡发展的问题，因此，必须把五位一体的先进理念作为指导区域发展战略的首要任务进行宣传和推广。

过去区域发展战略主要围绕经济建设展开，通过交通基础设施大规模建设、产业扶持优惠政策、税收优惠政策、财政补贴政策等手段，对区域的经济发展进行特殊政策倾斜，在特定的历史阶段这些区域政策促进了区域经济发展。“十八大”后中国开启了全面迈向小康社会建设新阶段，尤其是对中西部地区来讲，小康社会成为其未来区域发展的重点。小康社会是经济、政治、文化、社会、生态均衡全面发展的一种社会形态，其要求区域发展战略重点相应地从单纯经济建设转向经济、政治、文化、社会、生态五位一体建设上，因此，今后区域政策将以经济、政治、文化、社会、生态五位一体方式共同推进区域发展，形成区域政策促进经济增长的新路径。

过去的区域政策都是一味地注重GDP增长速度，形象工程建设忽视了经济、社会、文化、生态协调发展，尤其是在文化、社会、生态建设上历史欠账太多。从经济、政治、文化、社会、生态五位一体综合制定区域政策，引导区域向全面、综合、均衡方向发展。用五位一体的全新评价指标体系，指引和引导区域把发展的重心聚焦在经济、政治、文化、社会、生态五位一体上，开创区域政策推进经济发展的新格局。

2．4．2 顶层设计与自下而上结合发展道路

区域政策一般来自于中央政府的顶层设计，因为中央政府掌握了大量行政资源，这些资源具有一定的国家垄断性。比如，中央政府制定各种法律条文，以法律的形式保证区域开发的国家意识顺利实施。在财政补贴优惠政策措施实施上国家具有不可替代性，国家掌握了财政收入分配权，可以通过制定区域财政补贴的手段支持某个区域开发。在税收上，除少数税种属于地方征收外，大量税种均属于国家直接管辖，国家通过制定税收优惠政策对一个区域进行扶持。

美国、英国、德国等发达国家在制定区域发展政策时，中央政府自上而下的顶层设计路径曾对区域发展起到了很好的推动作用。而当今世界步入了全球化和区域一体化时代，区域不再是一个封闭的空间，开放经济下，区域自主发展意愿和动力变得更加强烈，尤其是区域内居住的普通民众参与区域发展的愿望比过去任何时期都强烈，在此背景下，区域政策推动经济增长的路径必须从顶层设计转向顶层设计与自下而上相结合共同推动区域经济发展新道路。

国家重点负责区域宏观层面上的规划，包括国家层面上的交通基础设施投资、国家重大工程建设等，区域行政主体负责区域内城市与城市之间、城市与周边地区之间一体化发展的中观层面上的规划。在税收政策上，除关系到国计民生的税种外，国家适当给予地方一定范围内调整有关税率的权限，同时在税收收入分成上，国家也应适当让利与地方，使得地方政府可以积累一定的财力，以便灵活地推动区域经济建设，更有效地发展区域经济。

在市场经济日益完善的环境下，国家干预区域地方发展的行政力量逐渐淡化。在区域一体化步伐不断加快的今天，区域内地方政府已成为主政区域发展的主体。目前，在制定区域发展规划时，地方政府之间的共赢理念日益趋同，竞合关系日益明确。“十二五”开局，各地政府都自下而上积极向国家申报区域发展规划，而且区域发展战略与以往不同。过去通过区域战略向国家寻求特殊优惠政策，以此达到发展区域经济的目的，现如今在全国区域政策均衡化时代，地方政府更加追求务实，更加注重地方特色，更加突出地方比较优势。地方政府掌握区域发展的第一手基础资料，对区域发展脉搏把握的较准，同时具有整合各方资源的能力。所以地方政府在区域发展战略中将更加突出其主体地位。

国家区域发展规划是从国家整体利益和宏观发展战略上考虑区域之间如何协调发展，如何突出区域在国家中的重要地位和应承担的职能，因此，国家区域规划视野比较开阔，立足点比较高，宏观指导意义更突出。在地方政府成为区域发展规划主要制定者的新形势下，如何从国家层面上平衡各区域之间的发展、协调各区域之间发展矛盾、整合各区域之间的发展优势成为国家区域发展规划的重点。同时，在区域差异化发展方面，国家区域发展规划应进一步突出科学化指导作用，引导区域走差异化发展道路。

2．4．3　输血与造血综合发展道路

区域发展战略主要目的是解决区域之间的发展不平衡问题，尤其是消除落后地区与发达地区之间日益拉大的发展鸿沟。在国家区域发展战略下，通过制定出台扶持区域发展的各种优惠政策，促进落后区域的经济发展。但这种输血式发展模式往往会造成落后地区陷入恶性循环陷阱。即扶持输血———被动发展———政策效应递减———再扶持输血———再被动发展———再政策效应递减———衰退，往复不断始终处于恶性循环中。同时，落后地区也形成一种等、靠、要的消极思想观念，主动发展的积极性不高，反正认为国家不会不管落后地区，迟早会支援落后地区的经济发展。

美国、日本、德国等发达国家在均衡区域之间发展差距过程中，通过制定产业政策的做法对落后地区的产业进行培育和扶持，帮助落后地区建立经济起飞的增长极。美国南部和西部地区工业基础薄弱，但其具有土地廉价、劳动力成本低、资源丰富等优势，美国政府借助冷战后大量军工企业转为民用的有利契机，迅速培育和发展了宇航、原子能、计算机网络、生物工程等高新科技产业，从而加快了落后地区产业结构升级换代的步伐。日本20世纪70年代后期提出了《技术立国论》，1983年4月颁布了《技术聚集城市法》，明确规定技术聚集城市的建设必须在三大经济圈以外。日本政府的这一举措不仅强化了技术创新，促进了日本尖端产业的快速发展，而且高技术聚集城市所产生的创新扩散效应带动了欠发达地区经济的腾飞^[31]。发达国家通过培育产业的方式为落后地区注入了造血功能，使得落后地区经济走上良性循环发展之路。

输血与造血对促进地区经济发展的政策取向、作用不同，效果也各异。如能两者结合起来，发挥综合叠加效益，促进区域由被动接受向主动发展转变，势必能造成事半功倍的效果。在扶持区域发展初期，政府输血政策为主，通过财政转移和大项目投资等政策工具，快速在落后地区建立起经济、社会、文化发展所需要的各种硬件设施。在投资建设交通基础设施的同时，制定出台各种配套产业政策，根据被扶持地区的资源禀赋所具有的比较优势选择与培育区域主导产业。在选择地区主导产业时，一定要选择对区域经济带动性强、地域特色突出、可持续发展能力强的产业规划布局。通过输血、造血双叠加政策的耦合效应，使得区域由被动输血向主动造血转变，激活区域机体发展的活力和动力，形成扶持输血———主动发展———产生造血机能———综合政策效应递增———经济增长的良性循环。

2．4．4　城市化、工业化、信息化、国际化融合发展道路

区域城市化和城市区域化是当今世界区域发展的新趋势。区域内中心城市是一个区域发展的增长极，其功能地位的打造和城市能级的提升直接影响到对周边区域的辐射带动作用。区域内其他中小城市又是组成区域整体发展的神经元，如果没有中小城市的支撑，形成科学合理的城市体系，区域内中心城市就会孤掌难鸣。在城市化进程中，工业化仍是区域发展基础，是区域发展的原动力，所以城市化离不开工业化发展这一基石。

区域工业化与城市化是两股相互促进的力量，区域工业化必然带来城市化，城市化反过来又会促进工业化。而在知识经济时代，信息化为新兴工业化提供了新的发展平台和技术支撑。与传统工业化道路不同，新型工业化道路的精髓在于以信息化带动工业化，以工业化促进信息化。也就是通过工业化与信息化的互动与融合，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新路子^[32]。同时，全球化的趋势、开放的经济背景，又给区域发展提出了新要求，区域发展必须具有国际化的视野，必须用包容、开放的姿态融入全球化当中。

在区域面临新的发展背景下，传统区域发展模式已经不适应现代经济、社会、文化发展的节奏，单纯的工业化、城市化已经不能有效地推动区域更好、更快地发展，需用全新发展模式来促进区域发展。首先，从区域发展战略上，规划的制定者应有意识地把工业化、城市化、信息化、国际化融入区域发展规划中，使其成为区域发展战略的有机组成部分，扩大区域发展规划的内涵与外延。其次，采用工业化、城市化、信息化、国际化相互融合发展的组合政策工具，比如区域在工业化进程中，用税收、财政等政策优惠措施，引导区域企业走新型工业化道路。

在城市化和工业化协调发展上，区域规划者在注重区域内城市基础设施建设

的同时，也要注重产业政策的配套实施，使区域内工业化和城市化同步发展。区域的发展建设应引入国际化要素，在制定国内财政转移扶持政策的同时，应鼓励吸引外商投资。通过外商投资，把国际化先进的技术、管理经验、优秀人才融合到区域经济发展当中，使其产生共振效应。

【注释】

[1]C．W．哈曼德，谭成林．英国的区域政策．人文地理，1989（1）

[2]田扬戈．美国的区域政策及其对我国西部开发的启示．世界地理研究，2000（2）

[3]施学光．联邦德国的区域经济政策．西欧研究，1989（6）

[4]J．拉米吉，王风仙．苏联的区域政策与国土整治．地理科学进展，1985（4）

[5]徐志．美国政府开发落后地区的主要做法及其税收政策．中国税务，2000（8）

[6]王铁志．美国的民族问题和民族政策．西北民族研究，1998（1）

[7]刘世庆．中国改革开放三十年的区域政策转型与演进．经济体制改革，2009（4）

[8]李兴江等．中国区域经济差距与协调发展：理论·实证与政策．中国社会科学出版社，2010

[9]国家部署16个城市开展创建国家创新型城市试点．http：／／www．sdpc．gov．cn／xwfb／t20100113＿324438．htm

[10]国家开发银行支持西部大开发10年贷款1．7万亿．http：／／finance．people．com．cn／bank／GB／14197588．html

[11]周建仁．共同决策程序的引入对欧盟一体化的影响．欧洲研究，2003（5）

[12]刘菁蓉．东西部制度差距与经济差距．商业时代，2006（7）

[13]刘志彪．产业发展过程中的区域政策：国际经验及其对江苏的启示．江苏行政学院学报，2001（2）

[14]衣保中，任莉．论日本的区域经济政策及其特色．现代日本经济，2003（5）

[15]魏后凯，蔡翼飞．西部大开发的成效与展望．中国发展观察，2009（10）

[16]何圣东．外商直接投资对我国区域经济非均衡增长影响研究．生产力研究，2011（4）

[17]钱秀菊，孟宪策．区域经济协同发展中的比较优势分析———以河北省为例．生产力研究，2012（2）

[18]徐建伟，葛岳静，胡志丁．比较优势、国际分工与发展战略．经济地理，2012（5）

[19]李翀．比较优势与超比较优势———论我国经济的发展战略．学术研究，2006（3）

[20]周民良．增长极理论与西方的区域政策．中国工业经济研究，1994（7）

[21]陈秀山，张可云．区域经济理论．商务印书馆出版，2003

[22]李仁贵，高鸿鹰．韩国增长极战略实践及其启示．亚太经济，2012（4）

[23]张兆同．产业转移政策有效性研究．现代经济探讨，2011（10）

[24]国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》．http：／／finance．sina．com．cn／roll／20100121／16143192566．shtml

[25]范恒山，吴克明．皖江城市带承接产业转移示范区研究．中国发展出版社，2010

[26]《上海市战略性新兴产业发展“十二五”规划》发布．http：／／news．hexun．com／2012－01－21／137470911．html

[27]高宜程，申玉铭等．城市功能定位的理论和方法思考．城市规划，2008（10）

[28]仇保兴．城市定位理论与城市竞争力．城市规划，2002（7）

[29]王晓鸿，王崇光．我国东西部区域经济发展差距与对策研究———基于要素禀赋和政策视角．经济问题探索，2008（5）

[30]叶南客，丰志勇．南京在苏南现代化示范区建设中的功能定位研究．南京社会科学，2012（12）

[31]杭海，张敏新．美、日、德三国区域协调发展的经验分析．世界经济与政治论坛，2011（1）

[32]周振华．新型工业化道路：工业化与信息化的互动与融合．上海经济研究，2002（12）