教育政策分析的基本方法

三、教育政策分析的基本方法

彼得森认为，教育政策分析不需要特殊的分析、特殊的概念和特殊的方法。⁽⁴²⁾但是，作为一个特定的政策科学领域，教育政策分析在运用一般的政策科学方法论和分析技术时，需要注意分析活动的特殊性，尤其是其中的教育性。

（一）系统分析方法

系统分析方法（system analysis method）将教育政策看成一个动态系统，并将其置于整个社会大系统中去考察，确定其位置、所起的作用、独有的特征以及和其他社会系统的相互关系。通过系统分析，从不同角度对政策问题进行细致分析，以准确把握政策问题。同时，系统分析也是一种程序，它运用科学的分析工具和方法，对系统的目的、功能、费用、效益等问题进行充分的调查研究，在收集和分析处理所获信息的基础上，提出各种备选方案，通过模型进行仿真实验和优化分析，并对各种方案进行综合研究，从而为系统设计、系统决策、系统实施提出可靠的依据。

系统分析的基本要素通常包括目的、备选方案、模型、费用、效果和评价标准，其间的内部逻辑为:系统分析从明确所要实现的目的开始，通过模型预测各种备选方案的效果和费用，然后依据评价标准进行评价，最后确定各方案的优劣顺序。从系统分析的内容来看，对教育政策的系统分析通常包括教育政策系统的环境分析、教育政策系统的结构分析和教育政策系统的目标分析三个方面。（1）教育政策系统的环境分析，包括政治、经济、社会、文化等教育政策的宏观环境分析，以及区域教育发展现状、政策目标群体状况等微观环境分析（参见本章第三节）。（2）教育政策系统的结构分析，是指对系统内部诸要素的排列组合方式进行分析，寻求构建政策系统合理结构的途径和方法，目的是找出系统结构的层次性、相关性和协同性等特征，使系统的组成要素及其相互关联在分布上达到最优组合和输出。具体分析方式有层次分析、相关分析和协同分析。其中，层次分析依建立层次结构模型、构造判断矩阵、层次单排序、层次总排序、一致性检验等步骤进行。（3）教育政策系统的目标分析。教育政策系统的目标定位是政策系统分析和系统设计的出发点，是教育政策所要实现目的的具体化。教育政策系统目标分析的任务为:论证目标的合理性、可行性和经济性；获取目标分析的结果，建立目标的指标体系。提出政策系统的总目标要有充分的依据，要有实现目标的具体方案作保证，要充分考虑到提出总目标所可能产生的积极作用和消极作用，要使总目标具体化，在建立目标体系和指标体系时，既要层次清晰，又能够突出重点，当各个子目标发生冲突时，要进一步明晰主要矛盾，厘清目标间的利益关系，并进行必要的适当的调整。⁽⁴³⁾

克朗认为，运用系统分析会达到以下效果:“决策者能更充分地考虑到面临的各种不同选择；稀缺而昂贵的人力物力资源能够得到更有效的利用；能够更好地达到目的；肯定能够在有关资源合理分配、政策贯彻、目标设定、解决涉及社会政治文化因素的问题等方面，加强决策能力。”⁽⁴⁴⁾

（二）成本分析法⁽⁴⁵⁾

教育政策与教育资源配置和调整紧密相关，无论是在发达国家还是在发展中国家，教育经费的拨付、使用和管理一直是教育政策的重要内容。教育政策中最常见的议题是:需要投入多少教育资源才算足够并且合理？资源的分配是否体现公平？这些资源投入到底能产生或产生了多少效益？带来了多少收益？因此，成本分析（cost analysis）是教育政策分析的重要内容。正因为如此，库姆斯（P.H.Coombs）和哈拉克（J.Hallak）将教育成本分析看作教育政策制定与规划的重要工具，向人们阐明，在教育财政短缺的情况下，发展中国家的教育决策者、教育规划和管理人员应如何便捷、经济地搜集和处理有关的教育信息，在此基础上预测教育成本，以便有效地配置和利用教育资源，推进教育事业的发展。⁽⁴⁶⁾

教育成本（education cost）是指培养学生所耗费的全部教育资源，包括国家、社会、受教育者个人投入教育的人力、物力、财力、时间、信息等各类教育资源，也包括受教育者个人为接受教育而付出的机会成本，其货币表现为由国家、社会和受教育者个人直接和间接支付的全部教育费用。通常，人们从教育输入（input）、教育过程（process）、教育输出（output）等角度入手研究教育成本和教育资源。其中，对教育输入（如教师和学生的时间、学校设备等）的分析可以使政策分析者关注投入在教育活动中的总资源，同时关注教育财政的合适性和教育投资的适当性，以及教育资源是否属于必需；对教育过程转换（如课程、学校组织、教学方法、教学形式等）的成本分析要求政策分析者分析教育资源在教育系统中的使用过程，监控资金的使用流向；对教育输出（如认知、情感和价值观等）的成本分析则要求政策分析者获得教育资源的使用是否平等、是否合乎效率和效益等相关信息。斯塔弗尔比姆等人根据这一架构将教育成本分为三大类七小类（见表7-3），⁽⁴⁷⁾涉及成本估算、经费的合适性和持续性评量、成本指数和指针的结构、资源运用的调查、入学率与成本彼此关系的判定，以及不同政策间的成本—利益和成本—效益的比较等。教育成本分析的目的在于了解教育资源需求，确保财政的合适性和持续性，监控资源利用和增进绩效责任，确认资源分配的平等性和公平性，提升资源的有效运用。

表7-3　　　　成本分析在教育决策分析和评估方面的应用

表7-3包括三类成本分析。第一类成本分析包括成本估算和成本的合适性/持续性分析，仅处理教育输入的议题，分析教育政策所需的成本。其中，成本的合适性/持续性研究将政策所需成本与可资利用的资源进行比较（合适性研究是在政策执行期间进行政策成本与可用资源的比较，持续性研究则在政策实施之后进行有效维持政策后续实施效果所需成本与可用资源的比较）。第二类成本分析包括对教育输入资源以及输入资源在教育过程中的应用的分析，涉及如何配置教育资源、教育成本运作的行为模式、对现有资源是否有效运用的评估等。主要内容有教育成本的行为分析、资源利用调查和成本效能评估。通过分析单位成本（如单个学生的教育费用）和其他成本指数与指标（如公用教育费用占国内生产总值的百分比、教师薪水的变化比率），监控政府的教育经费支出，确保教育经费使用的合理性，进而监控教育资源的运用，改善绩效责任制度。同时，通过这些分析，可以进一步掌握教育资源分配的公平情况，明确经费分配的不公之处；可以用来比较教育机构的人事、设施、设备的实际配置与使用情形，改进教育资源的整体使用水平；可以了解教育成本与教育效果之间的复杂关系，以决定理想的教育政策实施范围与教育规模，提升资源利用效能。第三类为成本—输出分析，从成本输入与教育输出之间的关系比较入手，进行成本—收益（cost‐profit）分析和成本—效益（cost‐effect）分析，前者注重分析教育成本投入带来的教育收益（教育成果），后者着重分析教育成本的使用效率。

（三）内容分析法

内容分析法（content analysis）是通过一系列转换范式，将文本中的非结构化自然信息转换为可用来定量分析的结构化信息形态，也称“文本材料分析的结构化方法”。美国审计总署（General Accountability Office，GAO）在培训政策分析专家时要求，未来的政策分析专家要通过阅读和学习文本，清晰地了解内容分析法的基本原理和分析流程，辨别内容分析法的适用条件和适用范围，判断被分析文本内容的真实性。内容分析法包括决定是否采用内容分析法、设计分析维度和体系、抽取分析资料、量化处理资料、分析和解释结果等五个步骤。⁽⁴⁸⁾

1.决定是否采用内容分析法

教育政策分析者在决定是否采用内容分析方法之前，首先要明确研究目标，进而决定内容分析的范围，这可以通过趋势分析、现状分析、比较分析和意向分析来实现。其次，选择可用作分析对象的材料。通常，文本材料是最普遍使用到的分析对象，如政策文件、会议记录、汇报材料、工作计划与总结、研究报告、新闻出版物、报纸杂志、书籍、信函、演讲稿或领导人发言的书面材料等，甚至还可以包括电视栏目、电影以及相关的图片。

2.设计分析维度和体系

分析维度又称“分析类目”，是根据分析者的需要设计的对资料内容进行分类的项目和标准。设计分析维度和类别有两种基本方法，一是采用现成的分析维度系统，二是研究者根据研究目标自行设计。采用现成的分析维度，可先让两人根据同一标准，独立编录同样用途的维度和类别，然后计算两者之间的信度，并据此共同讨论标准，进行编录，直到对分析维度系统的理解基本达成一致为止。根据研究目标自行设计分析维度，则需要首先熟悉和分析有关材料，并在此基础上制定初步的分析维度，然后进行试用，了解其可行性、适用性与合理性，之后再进行修订和试用，直至开发出客观性较强的分析维度为止。分析维度必须有明确的操作性定义。

设计分析维度的基本原则:

◇　分类必须完全、彻底，能适合于所有分析材料，使所有分析单位都可归入相应的类别，不能出现无处可归的现象。

◇　在分类中，应当使用同一个分类标准，即只能从众多属性中选取一个作为分类依据。

◇　分类的层次必须明确，逐级展开，不能越级或出现层次混淆等现象。

◇　分析类别（维度）必须在进行具体评判记录前事先确定。

◇　在设计分析维度时应考虑如何对内容分析结果进行定量分析，即考虑到使结果适合数据处理的问题。

3.抽取分析资料

如果待分析的文本数量巨大、研究过于耗资耗时，则往往需要采取适当抽样，确保分析结论能够全面有效地反映总体全貌。抽样工作一般包括界定总体、从总体中抽取有代表性的样本，如典型文本等。内容分析法经常使用的抽样方式有来源取样、日期抽样和分析单位取样。

4.量化处理资料

量化处理是把样本从形式上转化为数据化形式的过程，包括评判记录和信度分析这两部分内容。评判记录是根据已确定的分析维度和分析单位，对样本信息进行分类记录，登记每个分析单位中分析维度是否存在和出现的频率。通常，评判记录主要采用编码（coding process）的方式，即在内容分析过程中，分析者采用一些方法，将所分析的材料按不同属性分类，每个变量包含一套有限的属性资料。信度（reliability）是指教育政策分析结果所具有的一致性或稳定性的程度。所谓一致性，是指同一政策分析结果的一致程度，较高的一致性即意味着同一群政策对象接受同一政策分析调查所得出的各测量结果间显示出强烈的正相关。所谓稳定性，是指在前后不同的时间内，对相同政策对象重复测量所得结果的相关程度，如果一群政策对象在不同时空下接受同样的政策分析调查，所得结果的差异很小，则说明调查问卷具有较高的稳定性。信度分析的评价指标是信度系数，理论上可以表达为真实值方差与测量值方差的比值。若X为测量值，T为真实值，E表示测量随机误差，则真实值与测量值之间的关系为:，即测量值的方差等于真实值的方差与随机误差的方差之和，所以，信度系数为:。⁽⁴⁹⁾

5.分析和解释结果

内容分析的主要目标是分析具有固定格式的信息，如总体描述编码数据，发现编码数据类型及数据内在的关系，确定测试数据类型及其关系的假设是否成立，与用其他方法对内容分析的有效性评估联系起来，对所获得的全面的数据结果进行综合分析评估。⁽⁵⁰⁾