教育政策分析的不同视角

二、教育政策分析的不同视角

参照克朗在《系统分析和政策科学》中阐述的政策分析框架，⁽²⁷⁾教育政策分析可以从描述性分析、价值分析、规范性分析、可行性分析、利益分析、制度伦理分析等不同视角展开。

表7-1　　　　教育政策分析框架

（一）描述性分析

描述性分析也称事实分析，一般是指对现有政策的陈述，主要解决“教育政策是什么”问题，具体包括是什么、在什么时间和地点、程度如何等内容。描述性分析的目的是了解事物的本来面目，关注过去和现在“发生了什么”的问题。在教育政策分析中，无论是定量分析还是定性分析，人们往往按照以往的经验，对客观事实进行一定的因果关系的描述性研究。如杜晓利曾从我国义务教育经费总投入、农村义务教育经费投入、各省义务教育经费投入、生均经费支出四个维度，解析了2000—2007年我国义务教育经费投入的变化。⁽²⁸⁾

（二）价值分析

拉斯韦尔曾指出，政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标。⁽²⁹⁾西蒙也认为:“一项决策都包含两类因素，分别为事实要素与价值要素。对管理来说，这些要素的区分具有根本意义。”⁽³⁰⁾然而，由于政策分析是在运筹学、系统分析和应用经济学的基础上发展的，导致不少政策分析者都坚持实证观点或理性主义观点，坚持聚焦于政策的原因与结果的科学研究或理性分析。20世纪70年代末以来，随着将政策分析作为纯技术活动的观点遭受质疑，政策价值问题开始成为政策研究关注的主题。与描述性分析不同，教育政策价值分析指向教育政策的价值，主要解决“有何价值”的问题，包括为什么、为了谁、多大风险、应优先考虑什么等内容，其主要作用是制定并应用评判标准来评价教育政策价值观和政策选择，主要分析内容是，用什么标准来证明教育政策行为的正确、有益或公正。政策价值观的构成要素包括政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策感情和政策态度六方面。

表7-2　　　　政策价值观的构成⁽³¹⁾

20世纪70年代以来，社会价值观日趋多元。价值观的多元性和多样性导致政策往往能反映一部分人的价值或偏好，却未必代表大多数人的利益诉求和利益倾向。同时，多元的价值观还容易产生个人与部门之间、部门与社会之间、专家与部门之间、专家与政治之间等个人或组织之间的价值冲突等。不同价值取向者会从不同的角度分析教育政策，从而得出不一样的政策结论和建议。因此，在分析教育政策过程中，需要考虑社会价值、政治价值、文化价值、部门价值、专家价值、个人价值和政策价值等。

（三）规范性分析

政策规范作为一种社会力量，除了推动人们去做那些一致愿意做的事情外，还指引人们去做他们不一定乐意做的事，或阻止人们做正在乐意做的某些事情。规范性分析（normative analysis）寻求的是通过确定和肯定为达到预定目的而采取的行动和手段，来证实教育政策“应当如何”的论断或假设。对教育政策的规范性分析强调通过怎样的教育政策来解决当下亟待解决的教育问题。

（四）可行性分析

可行性分析是对规范研究中提出的方案进行论证，论述在客观事实的基础上是否具备了条件和能力，包括“是否行得通”、“公众是否允许这样做”等问题。可行性分析包括政治可行性分析、经济可行性分析、技术可行性分析和行政可行性分析四个彼此关联、相互影响的方面。

1.政治可行性分析

美国学者马杰（G.Majone）认为，一个政策方案或建议只有当它满足所有相关的约束或限制时才是可行的。这是一个易于操作的定义。据此，一项教育政策在政治上不可行是因为它受到各种限制性因素的妨碍，这些限制性因素包括:政治资源的约束（政治约束）；受政策影响的个人和群体中分配利益与成本时必须考虑的限制（分配约束）；政策的制定与执行受一系列政治体制和决策规范的限制（体制约束）。

2.经济可行性分析

经济可行性分析涉及两方面内容。一是需求—供给分析:有没有足够的人力物力保证政策的执行。即执行某一政策需要占用和使用多少经济资源，教育系统以及为其提供资源保障的社会系统是否能够（愿意）为政策的执行提供相应的经济支持，以保障教育政策目标的达成。二是成本—收益分析:预测实施某一政策所花费的成本和取得的收益，如果某一政策的成本大于收益，其可行性即会遭受质疑。

3.技术可行性分析

技术可行性分析一方面需要考虑是否具备实施某项政策的技术手段，另一方面要考虑以现有技术水平或方法论达成目标的可能性有多大，即能在多大程度上实现政策目标。

4.行政可行性分析

行政可行性分析需要回答:教育行政管理系统能否将政策方案或项目具体化？执行者有多大的授权及控制力？目标群体的配合程度如何？有没有备选的执行方案……行政可行性的具体标准包括权威、制度约定、能力、组织支持。⁽³²⁾其中，权威标准是指政策执行集团或代理人必须获得进行改革、要求其他集团合作、确定优先权的权威，以保证政策得以贯彻实施；制度约定要求所有工作都必须为政策执行承担责任；能力标准包括财政能力和工作人员的个人能力；组织支持是指一项政策能否获得充足的装备、物资设备和其他支持设施，以及获得这些支持条件的可能性有多大。⁽³³⁾

（五）利益分析

利益分析即从利益角度入手，考察教育政策过程中利益如何分配、究竟谁从教育政策中获益等问题。在教育政策中，利益分析必须与描述性分析、价值分析和规范性分析相结合，并需要综合运用于实际问题的研究。人们在政策分析过程中首先遇到的问题是:分配什么利益？向谁分配利益？谁获利益多？谁获利益少？这些属于事实层面的分析。其次，利益分析离不开价值分析，利益分析中必须渗透以人为本、公平、公正、可持续发展等价值理念，它们为利益分析提供价值导向。教育政策的有效性取决于能否使不同权力主体之间的权力博弈趋向平衡。最后，要在各种利益关系和利益矛盾中寻找利益平衡，化解利益冲突，必须通过规范性分析，达到激励和约束多元利益主体行为的目的。总之，利益分析不但要明确“谁”在追求什么利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“结果”。⁽³⁴⁾利益分析是教育政策分析中的常用视角，在利益分析过程中，政策分析人员普遍采用公共选择理论、博弈论、政策网络理论等理论工具。

1.基于公共选择理论的利益分析

公共选择理论的主要假设是:政治行动主体与经济行动主体一样，为了利益（满意度）最大化而理性地行动。在布坎南（J.M.Buchanan）看来，个人选择和努力对自身利益最大化的追求并不是无限的，而是在一定法律制度约束下进行的。⁽³⁵⁾如胡伶运用公共选择理论分析了“城镇教师支援农村教育政策”的五个主要政策主体（国家教育部、地方各级教育行政部门、支援学校、支援教师、受援学校）在政策执行过程中的利益博弈。⁽³⁶⁾

2.基于博弈论的利益分析

巴达克（E.Bardach）用“博弈”概念来分析政策执行过程，将政策执行过程视为一个包括政策执行人员（竞赛者）、利害关系、策略与技术、竞赛资源、竞赛规范（取胜的条件）、公平竞赛的规则（如不得作弊）、竞赛者之间的信息沟通以及结果的不稳定程度等要素在内的赛局，认为政策执行的有效与否取决于参与各方的战略选择。⁽³⁷⁾博弈论（game theory）是研究互动决策的理论。所谓互动决策，是指各行动方（即局中人，player）的决策是相互影响的，每个人在决策之前都必须将他人的决策纳入自己的考虑范围，以便选择最有利于自己的战略（strategy）。换言之，“局中人”必须根据自身的需求和能力，以及对其他博弈方行为的预测，来调整自己的行为。基于博弈论的教育政策利益分析，就是分析教育政策过程中利益相关者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协等互动关系。如我国中央政府关于农民工子女义务教育政策的财政资金的供给机制，是上级财政对下级财政的支配，但由于我国政府间财政处于竞争关系，这种支配受到下级政府不同程度的抵制。李文彬以博弈论为理论工具，对农民工子女义务教育政策执行过程中的财政博弈状况进行分析，得出结论:在当前的财政格局下，不执行或怠于执行农民工子女教育政策是各级财政博弈的“纳什均衡”（Nash equilibrium）。⁽³⁸⁾

3.基于政策网络理论的利益分析

政策网络（policy network）是指一群相互依赖的行动者为了促成某种政策问题或方案的形成与发展而建立的具有一定稳定程度的社会关系形态。⁽³⁹⁾政策网络理论是一种用来分析政策参与过程中利益集团与政府关系的方法和理论框架，强调在政策过程中，除了存在政府机构和官僚的关系以外，还存在其他相关利益行动者及其关系，在这一理论中，政策网络内的行动者包括行政人员、国会议员、专家学者、利益团体等与政策有利益关系的个人或团体，这些团体或个人因为法定权威、资金、信息、专业技术与知识等资源的相互依赖而结成行动联盟或利益共同体。

（六）制度伦理分析

制度伦理是社会的政治、经济、法律、文化制度的伦理诉求以及实现这一诉求的一系列制度化设计与安排。制度伦理包括制度的伦理化和伦理的制度化。制度伦理化是指制度设计与安排的合伦理性、合道德性，由内在于制度的一系列原则和规范构成，并通过一系列政策、法规、条例和成文的或不成文的制度表现出来；伦理的制度化是指人们将一定社会的伦理原则和道德要求提升、规范化为制度，并强调伦理及道德规范的制度化、规范化和法律化。

教育与价值之间的密切关系决定了教育政策分析必然关涉制度伦理。如教育政策如何体现公平，教育均衡如何通过政策得以实现，教育促进学生终身可持续发展这一教育目标和价值取向如何在教育政策中得以体现，等等。因此，从制度伦理角度审视教育政策的制定与执行，成为教育政策分析的一种有价值的分析视角。张烨指出，⁽⁴⁰⁾教育政策分析范式应建立在深刻理解教育政策与制度关系的基础上，运用新制度主义分析更要考虑对政策行动者的行为分析，注重对非正式制度之于政策影响的分析，同时还必须从制度伦理的视角审视教育政策的制定与执行。在他看来，制度伦理是教育政策和教育制度价值诉求的契合点，已有的制度环境会制约教育政策的价值选择，已有的制度框架会约束或促进教育政策价值的实现，教育政策是促进制度变迁的重要手段。邓旭则认为，⁽⁴¹⁾从制度伦理视角分析教育政策，应将政策以及制度是否有利于调动主体的积极性、主动性和创造性，是否有利于人的个性解放，是否有利于培养和提高人的素质，作为政策分析的出发点和落脚点。总体而言，不同价值取向、不同立场的教育政策分析者，对实际教育问题的敏感性、对教育政策问题的确认、对教育政策方案的选择以及教育政策的执行、监督与评估，都有各自的价值立场与分析视角，如政治学家偏向价值最大化，行政人员偏向行政效率，公众偏向公平与正义，等等，但这样的政策分析取向是单一的、理想化的，在实际的教育政策分析过程中，各种价值与利益取向的政策分析可能会相互交叉，或者根本不存在不同政策分析者价值认同的、统一的政策分析取向。因此，伦理取向的教育政策分析同样要关注基于政策分析者自身角色与利益的多元化价值取向。

制度伦理也存在局限性，比如制度伦理不能取代伦理，没有一个社会能将所有的伦理都制度化。社会的真正公正取决于社会政治制度的完善、经济的高度发达以及道德的高尚等多种社会因素，因此，制度伦理的价值诉求具有程度上的局限性，制度伦理的实现方式侧重于外在的、强制性的约束，必须与社会主流价值、文化习俗、大众舆论等精神文化与价值规范约束结合起来。