中国特色城镇化道路分析研究

五、 中国特色城镇化道路^[28]

党的十七大报告在论述怎么样贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会的奋斗目标时，提出要推动区域协调发展，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路。这既是对我国几十年来特别是改革开放以来工业和农业现代化进程的经验总结，也是今后转变经济发展方式的必然选择。

科学发展的必然要求和中国特色社会主义道路的重要体现

诺贝尔经济学奖获得者、世界银行原副行长斯蒂格利茨曾经说过，“中国的城市化（urbanization）与美国的高科技发展将是影响21世纪人类发展进程的两件大事”。

城镇化或城市化是工业革命以来出现的一个重要的社会经济现象。“城镇化”和“城市化”这两个词，在国外没有多大区别。在英文中，城镇化、城市化、都市化是同一个词，即urbanization。它是相对于乡村化而言的，因为urban（城市）是rural(农村)的反义词。在西方，“城市化”和“城镇化”意义相同，指的都是在工业化过程中出现，大量人口从聚居在农村转移到城市和中小城镇、从自给自足的小生产经济过渡到现代化的工业经济和服务经济这样一个重大的社会变革过程。而在我们中国，“城镇化”与“城市化”却具有不同的涵义。这是因为，中国农村富余劳动力多，都转移到城市不仅不现实，还会造成许多新的问题。中国现有农村富余劳动力大约在1.7亿—2.0亿人口。我国现有百万人口以上的大型城市41座，像北京、上海等特大型城市人口都已经超过1 000万，有的已经达到2 000万。未来30年，如果新增人口和从农村转移出来的人口全部涌入大型城市，无论是土地或水资源的承载能力，还是国家财力都是难以承受的，城市交通、环保、卫生、治安等问题将比现在更加恶化。所以，在中央文件中，“城市化”和“城镇化”这两个词都用过，但现在一般都用“城镇化”这个概念。2011年，我国城镇化率首次超过50%，达到51.27%，预计到2020年，中国城镇化水平将达60%左右。今天，我国正处于工业化和城镇化快速推进阶段。在这个意义上，我们可以说，中国必须走城镇化而非城市化道路，同时也说明了中国正在探索的城镇化道路本身就是中国特色的城市化道路。这是需要先做说明的。

当然，在统计技术方面来讲，在中国的人口统计中，城市人口不包括城镇，而城镇人口包括城市。如果中国走城市化道路的话，统计学上的城市化率会很低。比如到本世纪中叶要达到中等发达国家水平，届时中国人口如果14亿的话，将有近10亿人口在城镇，城镇化率要达到70%，如果讲城市化率就可能连40%都不到（那时估计一半城镇人口居住在大中城市）。有的学者把这一点也看作中国为什么采用“城镇化”而不用“城市化”的根据，这一理由恐怕不很充分。但是他们提出的这一问题是有价值的。因为，问题不在于怎么样统计，而在于非农人口主要集中在城市比较合理，还是大中小城市和中小城镇共同分担非农人口比较合理，因此把城市人口与城镇人口进行有分有合的统计，更有助于我们研究人口的合理布局。这确实是研究中国特色城镇道路时需要注意的一个问题。

中国为什么要坚持走中国特色城镇化道路，从根本上说，是全面贯彻落实科学发展观，坚定不移地走中国特色社会主义道路的必然要求和重要体现。

（1）加快转变经济发展方式的要求

贯彻落实科学发展观，坚持走科学发展道路，加快转变经济发展方式，不仅要调整产业结构、分配结构，转变经济增长方式，还要调整城乡结构包括产业、人口在城乡的布局，提升城乡居民的整体素质。这就从根本上决定了我们必须在统筹城乡发展中走出一条中国特色城镇化道路。

首先，坚持走中国特色城镇化道路，是解决农村富余劳动力的要求。党中央提出走中国特色城镇化道路的原动力，是中国农村长期来存在着相当数量的富余劳动力。改革开放之初，在城镇企业发展过程中，形成了具有中国特色的“离土不离乡”就业方式。社会主义市场经济的发展，使得这种“离土不离乡”就业方式逐渐成为历史，同时为农村富余劳动力走出农村提供了基本的政策条件和社会条件。但是，走出农村后，这些富余劳动力应该走向何方，是一个值得高度重视的问题。从我国改革开放的历史过程来看，最初这些富余劳动力是走向最需要他们的改革开放前沿地区如珠江三角洲特别是深圳这样的经济特区，后来在政策许可的条件下大批量地走向上海、浙江、江苏等沿海省份。显然，这样的富余劳动力流动走向是符合经济发展规律的。在这个过程中，在沿海地区的城市吸纳了大量的富余劳动力的同时，这些地区的县城甚至城镇也开始大量地吸纳外来劳动力，形成了一批向现代化方向发展的中小城市和城镇。在进入21世纪前后，在实现“奔小康”的战略目标以后，一批地处中西部的省份步入了改革发展的快车道。在这些省会城市及其周围一些县乡镇开始吸纳农村富余劳动力，其中有的是本地农村的富余劳动力，有的是外地来的富余劳动力，也有的是早年去沿海地区打工现在返回家乡创业或就业的富余劳动力。改革开放以来的生动实践告诉我们，走中国特色城镇化道路是不以人的意志为转移的客观过程。科学发展观把这一客观过程及其经验上升为理论，把这种自然过程转变为自觉过程，作为统筹城乡发展的科学指南，以避免现代化进程中不断增加的农村富余劳动力盲目流向大城市等问题的出现。

其次，坚持走中国特色城镇化道路，是统筹城乡发展，形成城乡产业和人口结构合理布局的要求。世界各国在工业化过程中积累了许多经验，也留下了许多教训。其中之一，就是工业产业和人口片面地集中在一些大城市，给一个国家的整体发展造成了一系列重大的困难。中国是一个具有十多亿人口的大国，许多地方十分贫穷，如果产业和人口也集中在一些大城市，不仅不利于一些落后地区的发展，而且会进一步扩大区域性差距，给整个国家的发展带来许多经济上的和政治上的矛盾。因此，在提出科学发展观之初，党中央就提出要统筹城乡发展，而要达到这一目标，就要在加快转变经济发展方式的过程中，把农业现代化进程同城镇化进程有机地统一起来，即一手抓农业现代化，建设社会主义新农村，一手抓城镇化建设，形成城乡产业和人口结构合理布局。

再次，坚持走中国特色城镇化道路，是坚持以人为本，扩大内需，实现消费、投资、出口共同拉动经济的要求。根据中国长期发展特别是改革开放30多年来快速发展的经验教训，单纯依靠投资来拉动经济难以实现经济的快速发展；内靠投资、外靠出口来拉动经济，也难以实现经济的可持续发展。世界发达国家的成功经验是工业化与城镇化相辅相成：工业化是城镇化的内容，城镇化是工业化的空间载体。由于我国在快速发展工业化的同时，没有及时发展城镇化，影响了经济的可持续发展。根据国际经验，发达国家在人均国内生产总值达到3 000美元以后才出现买方市场，而我国人均在1 000美元时就出现了工农业产品低水平过剩。其中重要原因就是我国城镇化发展滞后。因此，党的十七大以来，以胡锦涛为总书记的党中央提出要坚持走中国特色新型工业化道路，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。这显然是一个十分正确的决策。那么，“扩大国内需求特别是消费需求”的方向在哪里呢？许多学者提出，中国最大的消费群体在农村，在成亿成亿的农民。从理论上讲，这是有道理的。因为，改革开放以来，特别是在“奔小康”目标实现前后，先期发展起来的地区和先期富裕起来的群体，主要在城市和大城市郊区，他们的消费能力是经济发展的重要拉动力，尚未完全摆脱贫困的广大农村地区的农民特别是中西部地区的农民，还是一批潜在的消费大军。问题是，第一，消费不仅要靠人，还要靠人的消费能力。广大农村地区的农民特别是中西部地区的农民尽管数量庞大，但由于农业比较落后、农产品商品利润率比较低下，农民可支配的收入比较少，还不足以形成巨大的消费能力。第二，消费能力不仅取决于居民的可支配收入，还取决于人的消费方式。广大农村地区的农民特别是中西部地区的农民，长期来生活在自给自足或半自给自足的社会环境中，同城市居民主要依靠市场并追求时尚的消费方式大不一样，因此广大农村地区的农民特别是中西部地区的农民虽然数量大但难以形成与此相应的消费能力。有专家通过实证分析指出，农村人口的购买力仅相当于城市人口的42%，如果城镇化率每提高1%，就可以转移50万农村人口，并形成12亿多元的购买力，创造50亿多元国内生产总值。所以，要真正落实或实现“扩大国内需求特别是消费需求”的方针，必须一方面增加农民的可支配收入，另一方面在统筹城乡发展中形成一批中小城镇，让广大农民进入城镇生活或在新农村建设中进入社区生活，形成新的消费方式。应该看到，这是有可能的。因为，改革开放以来，在农村富余劳动力走向城市和城镇的过程中，产生了两个方面的经济社会效应。一方面，外出务工农民的收入已经成为农民可支配收入的重要组成部分。几年前，中澳两位博士主持的《中国农民工国内汇款服务问题报告》中，以浙江、四川、湖南三省的情况为案例，调研到每年农民工每年汇回家的款项总额为：2004年在1 690亿元到3 000亿元人民币之间，2005年在1 910亿到3 300亿人民币之间。他们采用的主要方式是邮局汇款。许多学者在多地调研获得的资料和信息，都证明超过三分之二以上的农民工给家里汇款，农民工三分之二以上的收入汇给了家里。这部分汇款有两个特点，一是不进入当地的GDP统计和财政，全部为农民家庭所有；二是由于各地物价的落差，汇给家里的钱款能够获得的生活资料大大超出他们的务工地区。我们在农村可以见到，那里许多新盖的楼房大多是用家庭外出务工收入盖起来的。这就从根本上改变了农村贫穷落后的面貌，同时扩大了内需，拉动了经济的发展。另一方面，外出务工人员在城市形成的新的生活方式也带回了农村，特别是一批进入城镇生活的外出务工人员从思想观念到生活方式、消费方式越来越接近城市居民。也就是说，从农民外出务工到城镇化的发展，不仅缩短了城乡居民之间的收入差距，改变了城乡居民之间的分配格局，缓解了城乡二元经济结构，而且为扩大内需特别是消费需求，转变中国的经济发展方式，创造了社会基础。从中可以看出，城镇化可以进一步有序地推进这样的生活方式和消费方式的转变，已经成为经济发展方式转变的新动力。所以，坚持走中国特色城镇化道路，是在城乡统筹发展中不断扩大内需的客观要求。

最后，坚持走中国特色城镇化道路，是统筹区域发展的要求。由于地理、历史和政策上的原因，中国东中西部之间的区域差距相当突出。要全面贯彻落实科学发展观，就必须从各地能源、资源等生产要素分布的实际情况和国家整体发展的要求出发，按照社会主义市场经济发展的规律，作出产业发展包括劳动力布局的合理规划，在全国的东西南北中形成一批各有特色又相互支持的产业群。这样一个以产业发展为支撑的工业化、市场化进程，既可以统筹区域协调发展，又可以推进中国特色城镇化的发展，即可以在区域协调发展中推进城镇化。

（2）形成新的经济增长源的要求

在许多人看来，统筹城乡发展，走中国特色城镇化道路，是为了缩小城乡差距，实现社会公平。这样提出问题，似乎有一定道理。但这样提问题，会误导社会和群众，因为在社会主义初级阶段城乡差距还将长期存在，社会公平也还只能在机会公平、权利平等的范围内推进，而且要做到这一点必须有强大的经济基础。今天，我们坚持统筹城乡发展，走中国特色城镇化道路，首先还是为了形成新的经济增长源。我国进入21世纪以来，开始了全面建设小康社会的新征程，迫切需要我们在继续坚持以往发展经济的成功经验的同时，从新世纪新阶段新的实际出发不断创造新的经验，形成新的经济增长源。

如果把我们改革开放以来的成功经验和进入21世纪要解决的问题结合起来，研究经济发展新的增长源，我们可以注意到，进一步有序地推进城镇化建设，是一个极其重要的方向。因为，改革开放以来，我国经济在比较长的时间里保持了8%以上的高速增长，原因很多，其中一个重要的原因是大批农村富余劳动力从农村向城镇转移。首先，是在乡镇企业“异军突起”过程中，开辟了中国工业化的第二战场，同时加快了非农产业的发展和农村富余劳动力的转移。接着，在经济特区和沿海地区快速改革开放过程中，伴随着大批农村富余劳动力向这些地区转移，一批新兴城市和城镇，比如广东的深圳、浙江的义乌、江苏的昆山等，像耀眼的星星出现在人们的视野中。改革开放的实践雄辩地证明了，在大批农村富余劳动力从农村向城镇转移的过程中，不仅改变了城乡结构，而且大幅度地推动了中国经济增长，为经济发展方式转变创造了巨大的物质基础。过去30多年，中国每年迁移人口以超过国内生产总值1倍多的平均速度增长。农村富余劳动力转移到劳动生产率较高的工业、服务业，为这些产业的发展作出了重大的贡献。因此，在新世纪新阶段，按照科学发展观的要求，坚持走中国特色城镇化的道路，进一步推进这样的转移，可以形成一系列新的经济增长源。

我们注意到，进入21世纪前10年和第2个10年这20年间，我国出现了一批以产业为基础、以市场为纽带的“城市群”和“城镇群”，它们已经成为我国21世纪经济社会发展的新的增长源。回顾历史，在1992年邓小平南方谈话和党的十四大以后精神鼓舞下，我们明确了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济后，大批农村富余劳动力出现了从乡村到城镇、从城镇到大城市，以及从大城市返回中等城市和城镇等多向转移这一丰富多样的转移过程，由此在全国各地出现了一批“城市群”和“城镇群”。党的十七大报告指出，要“以增强综合承受能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。改革开放以来，我国已经形成了一批“城市群”，比如珠三角城市群、长三角城市群、京津冀城市群、山东半岛城市群、辽东半岛城市群、海峡西岸城市群、长株潭城市群、武汉城市群、成渝城市群、环鄱阳湖城市群、中原城市群、哈大长城市群、江淮城市群、关中城市群、天山北坡城市群，还有一批城市群正在形成过程之中，同时在这批城市群内部形成了星罗棋布、相互联系的“城镇群”或城镇网络。这些“城市群”和“城镇群”及其网络的形成过程，就是中国城镇化的过程。这个过程，实际上就是中国经济发展新的经济增长源形成过程。农村人口转向城镇改变了城乡经济结构、城乡社会结构、城乡文化结构，必将成为中国经济社会发展的推动力，为经济发展方式转变创造重要的物质基础。

（3）提升城乡居民整体素质的要求

城镇化的优越性，不仅体现在经济发展上，还突出地体现在城乡居民素质的提高上，特别是农民素质的提高上。这为我国坚持科学发展，加快转变经济发展方式提供了可贵的人力资源基础。

中国在历史上是一个农业大国。农民是中国主要的社会群体。在经济学和社会学中，农民同小生产包括自然经济小生产和商品经济小生产即小商品生产相联系，本质上是个小生产者。因此，中国的现代化过程，不仅肩负着艰巨的经济变革和经济发展的任务，还有一个艰巨的人的改造的任务。我国在20世纪50年代中期进行的对农业的社会主义改造，就有这样双重的任务。今天的改革开放是一场新的革命，更要自觉地肩负起这样双重的历史使命。事实上，人的改造必须与经济变革相联系又是一个比经济变革更为艰巨的任务。改革开放以来，我国农民在社会主义市场经济建立过程中，特别是在进城务工和创业过程中，独立人格和自主意识、民主精神和平等意识等现代思想意识正在逐渐形成，传统的农民正在转变为现代的市民。尽管这一过程是不可能一蹴而就的，但这一过程一旦发生就不可能停止。我们从沿海许多地方农民工身上发生的变化，已经看到了这一深刻的变化。

党中央提出要走出一条中国特色城镇化道路，意味着我们将更加自觉地推进农民转化成市民的进程。因为，城镇化的过程，不但使农民在生产方式上由原来的分散耕作方式转变为集中生产，知识程度和技术水平大大提高，而且使农民在社会主义市场经济发展过程中，直接接受到现代社会意识的辐射和熏陶，成为现代市民。在过去30多年改革开放过程中，我们注意到两个现象：一是，一些外出经商的农民，直接受到现代化工业和城市文明的熏陶，开阔了视野，学到了本领，既挣到了票子，又换了脑子，许多人成为著名企业家；二是，大批外出务工的农民工，直接受到现代化工业和城市文明的熏陶，在改变自己生存命运的同时也改变了自己的生活方式，逐渐适应城市市民的生活。城镇化的过程，必定是农民向市民转化的过程。因此，城镇化的发展不是“提高”而是“改变”了传统农民的意识和素质，包括技术素质、文化素质、思想素质，为中国的经济发展方式转变创造了丰富的人力资源基础。

总之，坚持走中国特色城镇化道路，从根本上说，是全面贯彻落实科学发展观，坚定不移地走中国特色社会主义道路的必然要求。

中国特色城镇化道路的原则和要求

党的十七大在论述“中国特色城镇化道路”的时候，明确提出了要“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这一原则和要求，既揭示了中国特色城镇化道路的内涵，又指出了坚持这条道路的努力方向。

（1）“统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小”的20字原则

党中央提出的坚持中国特色城镇化道路这20字原则，首先强调的是“城乡统筹”原则。城镇化与工业化本来是相随相生的，世界上许多国家的工业化过程就是城镇化的过程。但是，由于我国历史上形成的城乡二元结构，使得城镇化与工业化分离开来，这在当时对于防止农村无序流动、稳定城市社会秩序，虽然发挥了较好的作用，但是不利于农业和农村的发展，不利于整个国家和社会的现代化。随着改革开放的推进，这一社会结构的弊端越来越凸显出来。因此，在进入21世纪后，党中央提出要统筹城乡发展，改变城乡二元结构，并提出这是走中国特色城镇化道路必须坚持的第一原则。

党中央在坚持中国特色城镇化道路的20字原则中，明确提出的“布局合理、节约土地”原则，强调的是现代化所要求的集约发展精神。城镇化的基本内涵是人口城镇化，即乡村人口转变成城镇人口。在这个过程中，需要解决的问题，是城镇布局要合理、土地利用开发要节约，做到人口与产业发展、人口与资源配置、人口与环境保护能够最大程度集约发展。应该讲，城镇化本身会促进集约用地。有专家经过调研计算，认为一个人在农村生活，居住用地平均为157平方米，农业用地起码需要1 100平方米到1 200平方米，而到城市里生活仅用100平方米，其中居住用地人均仅40平方米。但是，如果城镇布局不合理，或者不讲效益随意决定城镇规模，也会浪费土地。因此，城镇化过程中的集约发展，包括了“布局合理”和“节约土地”这两个方面的原则。

党中央在坚持中国特色城镇化道路的20字原则中，还包括了“功能完善、以大带小”的原则。城镇化之所以能够集约发展，具有效益，同城镇的功能有着直接的联系。在城镇发展的历史上，城镇一般都是一个地区的交通枢纽和商品市场集散地，同时又是一个地区的政治中心和文化汇聚地。当然，城镇的这些特点和优势是在经济和社会的互动发展过程中逐渐形成的，并非一日之功。现在我们面临的问题，是在工业化、市场化的进程中，通过政府的规划即人为的力量来加速推进城镇化。这些城镇，有的是在原有小城镇的基础上扩展建成的，有的是在原有的耕地基础上通过圈地开发新建的。这些新兴城镇，就有一个功能化的问题，即怎么样完善它的城镇功能，使之同历史上形成的老城镇或大城市那样成为这个地区的经济、文化和政治中心。至于一些原来的老城镇包括一些老城市，在现代化特别是信息化、国际化的过程中，也有一个完善新功能的问题。

在完善城镇功能的时候，也要防止过去历史上反复出现过的“小而全”、“大而全”问题。所以，党中央提出的“以大带小”原则也具有科学地理解和推进功能完善的内涵。“以大带小”的原则，讲的是城镇化的结构问题，要求我们慎重研究这个地区的城镇化布局及其内部结构，包括产业结构和人口结构，使得这个地区大大小小的城镇能够成为一个有机的系统，产生“1+1﹥2”的效果。

事实上，通过以大带小完善城镇功能，还包含着要处理好城镇经济增长和城镇环境存量之间的关系问题。人类文明史告诉我们，在城镇化较低的发展阶段，经济发展对自然资源的影响有限，所排放的废物也有限。但随着经济的加速发展和城镇的不断扩容，资源更新速率、废物排放的数量以及危及人民生命生活安全的突发事件的几率都会增加。所以，城镇化的功能问题，不仅表现在经济、政治、文化和社会管理上，还表现在环境保护上。我国现在正处在经济社会加速发展阶段，在这个阶段推进城镇化，无论是人口的转移，还是产业的布局、经济的发展，都必须朝着有利于环境保护的方向发展，建设一个环境友好型和资源节约型社会。

总之，党中央提出的“统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小”这20字原则，是在坚持走中国特色城镇化道路的时候，必须始终坚持的五大重要原则。

（2）促进大中小城市和小城镇协调发展的要求

早在党的十六大报告中，就已经提出了“逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展”的要求^[29]。党的十七大在提出坚持走中国特色城镇化道路的时候，进一步提出这一问题，说明党中央对这一问题的高度重视。这里的关键，是既不要片面地发展大城市或特大城市，也不要片面地发展小城镇或中小城市。可以肯定的是，中国的城镇化道路既不同于西方发达国家的城市化道路，也不同于许多第三世界发展中国家的城市化道路。

中国特色城镇化道路的“中国特色”，在一个很重要的方面，就是要做到大中小城市和小城镇“四城”并举。由于中国有着巨大的农村人口，单纯依靠哪种类型的城市或城镇都无法实现本世纪中叶达到中等发达国家水平的目标。20世纪80年代初，我国就提出“小城镇，大战略”，并制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。此后随着建制镇标准的降低和撤县改市的兴起，小城市和小城镇的数量大幅提高，目前我国有小城镇2万多个。小城镇规模小，不宜发挥聚集效应，工商服务业落后，许多小城镇还保持着农村的面貌，使城镇化进程表现出缺乏工业化和人口支持的过度城镇化倾向。20多年来，这个政策的实施，使全国50万人以上的大城市在全部城市人口的比重有所降低，中、小城市在全部人口中的比重上升，但平均规模有所下降。为了推动中国富余劳动力的有序流动，按照“统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小”这20字原则来推进中国城镇化进程，必须注意到不同类型的城市具有不同的功能和吸引力。中国的城镇化，必须从我国农村经济相对落后、资源条件相对贫乏的实际出发，以建立科学合理的现代化城镇体系为基本方向，建设以大城市为骨干、中小城市为主体、广大小城镇为基础的城镇群体。

过去，我们提出过“严格控制大城市规模”，但实际上大城市规模并没有得到控制，相反得到了较快的发展。任凭大城市发展，会在交通、供水、供电、卫生等方面，形成很大的压力。因此，要根据区域发展的需要与城市职能，合理确定城市的地位与城市职能体系，走适宜本区域发展的城镇化道路。

有许多专家提出，在中国现阶段，应该把发展小城镇作为城镇化的起点。无论从国外的经验教训来看，还是从我国这几年大城市扩张式发展带来的问题来看，这样的主张应该讲是有一定道理的。那么，怎么样发展小城镇呢？怎么样通过发展小城镇来吸纳农村富余劳动力，多渠道地推进城镇化进程呢？这是我们必须认真对待的一个大问题。我们都知道，任何城镇的发展都有其产业依托。一般来说，小城镇的产业依托是农村工业；中小城市的产业依托是现代工业和服务业；大城市的产业依托是建立在现代工业以及为其服务的第三产业。由于中国面广量大的农村富余劳动力的文化水平一般为小学和初中文化程度，大多数首选的就业方向是小城镇的农村工业。因此，小城镇是中国特色城镇化的起点。但这种情况不是一成不变的，许多外出务工农民都采取由小城镇向中小城市、大城市逐级“跳巢”的方式，不断发展自己。城镇化机制本身也决定了城乡之间是一个开放的大系统，生产要素在城乡之间可以自由流动与重新组合，通过比较利益优势来发挥要素的最大效益。提倡大中小城市与小城镇协调发展，实际上是考虑了不同区域大中小城市和小城镇发展的背景与特点。这种特点，既说明发展小城镇的重要性，也说明了发展小城镇是推进大中小城市发展的基础。

与此同时，还需要注意到城镇化与工业化、市场化的关系。一般来讲，在城镇化过程中，政府有很大的决定权和发言权。在大中小城市与小城镇“四城”并举的过程中，政府的作用更大。但是，我国沿海许多地方发展的经验告诉我们，仅仅靠政府来推进城镇化有很大的问题。有些省会大城市的经济发展速度，比不上市场化程度较高的其他中等城市；有的地方兴建了一些卫星城镇，虽然造得很漂亮，但由于缺少市场化的产业支撑，并没有拉动当地经济的发展，甚至还被人称为晚上没有人居住的“鬼城”。这一切，都提醒了我们，要遵循城镇化发展规律，促进城镇化与工业化、市场化协调发展。有的学者提出，中国特色的城镇化道路应该是政府引导、市场主导、民营经济推动的城镇化道路。这样的城镇化机制，无论是企业发展，还是资金集聚、人口流动，都是以工业化、市场化的原则来决定城镇化方式与进程。当然，也不能完全依靠市场化、排斥政府的作用，因为有了政府的统一规划，引导企业与人口有序集聚、城市健康持续发展，才能走出一条城乡统筹又考虑到后代人的需要的可持续发展的城镇化道路。

创造性地坚持和拓展中国特色城镇化道路

目前，我国城镇化已经进入加速发展阶段，但城镇化进程中还存在许多错综复杂的问题，以及认识上的种种误区。我们应该全面分析、认真解决中国城镇化中出现的问题，在尊重世界城市化基本规律、借鉴先行国家成功经验的基础上，从中国实际出发，创造性地推进中国特色的城镇化，促进经济社会全面发展。

由于在我国城镇化过程中，除了制约城镇化发展的城乡二元结构这一体制性问题外，城镇化与工业化、农业现代化脱节，政府规划与市场发展脱节，城镇发展与资源节约、环境保护脱节，城镇经济建设与政治建设、文化建设、社会建设脱节，等等，都是需要认真研究和解决的课题。只有在这样有针对性地解决问题的基础上，我们才能创造性地坚持和拓展中国特色城镇化道路。

（1）统筹工业化、农业现代化与城镇化，在“三化”协调发展中推进中国特色城镇化

推进城镇化建设问题，不是一个单打一的问题，它从来就是同工业化相联系的。在中国，城镇化不仅同工业化相联系，还同农业现代化的进程密不可分。农业现代化释放大量的农村富余劳动力，工业化在吸纳农村富余劳动力的时候，形成了一批新兴城镇。这可以说是中国城镇化过程中出现的一个带有规律性的现象。因此，党的十七届三中全会明确指出，要“统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制”。进入新世纪新阶段以来，我们一方面走中国特色新型工业化道路，另一方面走中国特色农业现代化道路，推进建设社会主义新农村，这对于我国的城镇化来讲，提供了难得的机遇。我们只有全面推进工业化、农业现代化、城镇化，在这“三化”并行协调发展中，才能实现中国特色城镇化。目前，我国城镇化已经处于中后期阶段。在这个阶段中，农业现代化是农村城镇化的基础性产业动力，现代工业是城镇化的主导性产业动力，现代服务业是城镇化的后发性产业动力。在这个意义上，中国特色城镇化道路就是在工业化、农业现代化、城镇化并行协调发展中推进的。

（2）建立政府引导、市场主导、经济推动的城镇化机制

长期来，我们实行的是政府主导性的城镇化，进展甚缓，教训不少。因为，在政府主导城镇化发展的情况下，城镇化进程受外部因素的影响较大，特别是会受到政府负责人片面的政绩观和“长官意志”的影响，表现出偏离城镇化一般规律和波动较大的特点。我国城镇化进程，由于经常受到政府的政治因素和干部的“政绩”等主观因素的影响，一会儿快，一会儿慢，一会儿这样发展，一会儿那样发展，城镇化发展波动较大。与此同时，我国30多年的改革发展也表明，在市场经济相对发达的地区，经济发展较快，城镇化水平相对较高。比如，我国东部沿海地区，市场化改革相对走在前列，通过20世纪80年代乡镇企业的充分发展，积累了工业化与城镇化发展的资金，产生对具有聚集经济效益的城镇化的需求，通过企业在城市、城镇工业园区的建设，通过参与城市的基础设施的投资，推动城镇化的发展。这就告诉我们，城镇化建设既要发挥政府的作用，更要依靠社会主义市场经济的发展。随着改革的深入，社会主义市场经济体制逐步完善，政府的作用由主导转变为向引导，我国正在形成政府引导、市场主导、经济推动的城镇化建设机制，这对于加快城镇化建设具有极其重要的意义。

需要说明的是，市场机制的作用，可以决定城镇化与工业化之间、城乡之间、农业与工业之间的协调发展。在社会主义市场经济的背景下，工业化与城镇化互为动力、共同发展，只是在经济发展的不同阶段，二者互动发展的特征有所不同。在工业化、城镇化中期阶段，二者互动发展的特征最为明显。我们要充分利用这一优势，通过市场经济的发展加强工业化对城镇化的推动作用，强化城市、城镇发展的产业支撑，加强基础设施建设，发挥城市功能，带动工业化发展。城镇化实际上就是生产要素在城乡之间通过市场的重新配置与组合，获得更高的效益与效用。因此，我们依靠市场经济的作用，让生产要素的配置达到最优，并让城市与乡村处于同等重要的地位，保证城乡之间的流通渠道畅通，我们希望通过市场调节达到生产要素在城镇形成最优配置的目的。

（3）推进人口、资源、环境协调发展的集约型、可持续的城镇化进程

在我国加快城镇化发展的过程中，产生了不少问题，如农业用地与工业、城建用地的矛盾日益尖锐，耕地闲置和土地浪费的现象同时并存，资源的过度开采和乱开采缺少监管，生态环境的破坏与污染问题相当严重，等等。在土地紧张、资源减少的同时，人口却仍在增加，从而进一步加剧了人口、资源与环境之间的矛盾。因此，在选择城镇化道路时，我们必须从过去城镇化外延扩张向内涵提高的集约型转变，从城市数量的增加向城市质量的提高转变，完善土地市场，强化矿产资源管理，提高资源的使用效率，协调人口、资源与环境之间的关系，走集约型、可持续发展的中国特色城镇化道路。

（4）统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会发展以及生态建设

坚持走中国特色城镇化道路，是以经济为基础的城乡统筹的城镇化过程。经济建设在城镇化建设中，是第一位的基础性建设，但不能认为只要把经济搞好了就能够实现城镇化。如果放松了或者忽视了政治建设，就失去了城镇化的生命线和凝聚力，就无法应对城镇化过程中出现的各种社会矛盾；如果放松了或者忽视了文化建设，就有可能失去城镇化的灵魂，就无法提高市民的素质包括无法将“农民”转化为“市民”；如果放松了或者忽视了社会建设，就有可能影响社会环境的净化和社会治安，就无法为市民提供平安、和谐的社会保障；如果放松了或者忽视了生态建设，就会加大环境包括水资源、空气等污染程度，就无法为市民提供一个绿色的、健康的、宜居的生活环境。在对世界多元城镇化发展模式的分析研究过程中，我们意识到，城镇化的过程是经济建设、政治建设、文化建设、社会发展以及生态建设全面发展的过程，是经济建设、政治建设、文化建设、社会发展以及生态建设相互结合、相互促进的过程。这也是世界各国在城镇化过程中显现的一种带有规律性的现象。

综上所述，我国在坚持和拓展中国特色城镇化道路的时候，必须遵循城镇化规律，统筹工业化、农业现代化与城镇化，在“三化”协调发展中推进中国特色城镇化；建立政府引导、市场主导、经济推动的城镇化机制；推进人口、资源、环境协调发展的集约型、可持续的城镇化进程；统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会发展以及生态建设。也就是说，必须把科学发展观落实到和体现在城镇化过程中，使得中国特色社会主义道路的优越性直接惠及城乡千家万户老百姓。