论中国特色的城镇化道路

论中国特色的城镇化道路

城市化是工业化的必然趋势、市场经济发展的必要条件、现代化的必由之路。但是，长期以来，由于种种认识的片面和制度的缺陷，限制了中国城镇化的发展，使得中国的城镇化始终滞后于工业化，极大地制约了工业化和现代化的进程，加快城镇化步伐已经刻不容缓。在实现城市化的过程中，世界上不少国家曾经走过弯路，产生过许多严重的经济社会问题。中国怎样才能更快更好地实现城镇化呢?在跨入新世纪的时候，我国提出了必须从自己的国情出发，走有中国特色的城镇化道路的重大战略方针。中国的城镇化为什么不能照搬别国的城市化模式，要有自己的特色?什么是中国特色的城镇化道路，具体包括哪些内容，具有什么不同的特征，怎样走有中国特色的城镇化道路?这些都是真正贯彻落实“走有中国特色的城镇化道路”的战略方针必须正确回答和解决的基本问题。但迄今为止，对这些问题的认识仍然比较简单、肤浅和空洞，对其中部分问题的看法还存在较大的分歧，缺乏全面、系统、深入、具体的论述，本文试图弥补这方面的不足，以发展城镇化道路的理论，促进中国特色的城镇化更快更好地实现。

一、城市化与城市化道路

1.城市化的内涵和衡量

城市化或城镇化(Urbanization)是指第二、三次产业在城镇集聚，农村人口不断向非农产业和城镇转移，使城镇数量增加、规模扩大，城镇生产方式和生活方式向农村扩散、城镇物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展过程。“Urbanization”一词一般译为“城市化”，主要用于说明国外的乡村向城市转变的过程。由于“Urban”包含有城市(city)和镇(town)^[1]，世界上许多国家镇的人口规模比较小，有的甚至没有镇的建制，“Urbanization”往往仅指人口向“city”转移和集中的过程，故称“城市化”;中国设有镇的建制，人口规模不小，与国外的小城市相当，人口不仅向“city”集聚，而且向“town”转移，这也可以看成是“中国特色的城镇化”的一个特点，为了显示这种与外国的差别，有学者把中国的“Urbanization”译为“城镇化”。^[2]本文也采用上述用法，外国的或者一般而言的“Urbanization”称之为“城市化”，中国的“Urbanization”则称为“城镇化”。

通常，主要以城市化率即城市人口与总人口的百分比及变动作为指标来衡量城市化程度的高低和进程的快慢。城市化率越高说明城市化程度越高，城市化率提高越快表示城市化进展越快。一般来说，城市化率与工业化和经济发展的水平呈正相关关系，工业化和经济发展水平越高，城市化率也越高。根据世界银行2002/2001年世界发展报告的资料，1999年低收入国家的城市化率是31%，中等收入国家是50%，高收入国家是77%。

2.城市化的必然性

城市化与工业化一样，也是任何国家由贫穷落后走向发达繁荣的必由之路。

(1)城市化是工业化的必然趋势。工业化是城市化的发动机，城市化又是工业化的促进器。机器大工业引起了大规模的集中生产，而工业的集聚必然导致人口的集中居住，产生大规模的城市;农村落后、农业收入低形成推力，城市先进、工业收入高形成拉力，推动农民向城市流动迁移，实现非农化、城市化。正是产业革命加速了城市化的进程，使现代城市成为世界的主宰。城市的根本特点是集中，是市场中心、金融中心、信息中心、服务中心、文化教育中心等，具有多种功能，城市化正好适应了工业化的要求，能够产生集聚效益、规模效益和分工协作效益，形成发达的城市文明，为工业化创造了重要的有利条件，极大地推动工业化和整个社会经济的发展。

(2)城市化是农业现代化的重要因素。农业的发展是城市化的前提条件，城市化又是农业现代化的加速器。城市化没有农业提供大量的粮食和农副产品是不可想象的，而农业的商品化、剩余农产品的增加，又离不开农业的发展;城市化与工业化的发展，又能“反哺”农业，为农业提供现代化物资技术基础、资金和市场，吸纳农村剩余劳动力，促进农业的规模经营，提高农业劳动生产率，加快农业现代化的进程。

(3)城市化是市场经济发展的必要条件。城市化是经济市场化的必要条件，市场经济又加速城市化。城市是城郭加市场，市场又是市场经济存在和发展的基本条件，没有市场不成其为城市，城市化也是市场化。城市化能创造方便的交易环境，形成发达的市场体系，为市场经济的发展提供有益的条件;市场的扩大、市场经济的发展则必然带来城市的繁荣、发达。

(4)城市化是第三产业发展的强大动力。产业结构演进的规律表明，随着经济的发展、科学技术的进步、劳动生产率的普遍提高、人们收入的增加、消费结构的变化，第三产业即服务业在整个国民经济中所占的比重会越来越大。服务业的发展需要依托一定规模的消费者，只有人口集中居住达到一定程度，才能降低服务业的供给成本和交易费用，形成对服务业的大量需求，达到规模经济。城市正是人口集中居住的地区，城市规模越大、数量越多，服务业的需求越多，市场越大、规模效益越高，越能推动服务业的发展。

(5)城市化还是知识经济发展的客观要求。人类社会正在向知识经济或信息经济时代迈进。知识经济是以知识的生产、传播和使用为最重要因素的经济，知识是知识经济最主要的生产要素。高等学校和科研院所是知识生产和传播的最重要的场所，高新技术产业是知识经济的支柱产业，而高等学校和科研院所主要设在大中城市，高新技术产业也主要是在大中城市形成和发展，可以说城市是知识经济的摇篮。要发展知识经济，必须尽可能实现城市化。

正是由于这些原因的存在，使得城市化成为世界潮流。联合国提供的资料表明，全球正在迅速城市化。1950年，全世界城市人口只占总人口的29%;1995年则上升到45%;2025年将达到65%以上。在世界城市化的大潮中，发展中国家的城市化比发达国家更快。从1950年到1995年，发达国家的城市人口由4.47亿增加到9.1亿，增长了1.04倍;发展中国家的城市人口则由2.87亿增加到16亿，增长了4.5倍。

3.城市化道路的选择

城市化或城镇化道路是指实现城市化的动力、机制、原则和方式，所要解决的是怎样实现城市化的问题。具体来讲，城市化道路的内容主要包括以下几个方面的选择:

(1)城市化发展模式的选择^[3]。即从城市化与工业化和经济发展的相互关系上看，是搞过度城市化、滞后城市化，还是适度同步城市化。城市化与工业化和经济发展关系密切、互为因果、相互制约，如何处理二者的关系是选择城市化道路的首要问题。从国际经验来看，城市化与工业化和经济发展的相互关系一般存在三种情况，由此形成三种不同的城市化发展模式^[4]:

一是适度同步城市化，这是指城市化的进程与工业化和经济发展的水平趋于一致的城市化发展模式。所谓“适度同步”主要是说，城市化与工业化和经济发展呈合理正相关关系，城市化率与工业化率互相协调，城市人口的增长与人均国民收入的增长比较一致，农村人口城市化的数量与经济发展提供的城市就业量大体平衡，城市化的发展与农业提供的剩余农产品基本适应。这是一种经济发展推动型的比较合理的城市化发展模式，它能够使城市化与工业化相辅相成，实现城市化与工业化和社会经济的协调健康发展。

二是过度城市化，又称超前城市化，是指城市化水平超过工业化和经济发展水平的城市化发展模式。所谓“过度”或“超前”是说，城市化的速度大大超过工业化的速度，城市化不是建立在工业化和农业发展的基础上，而是主要依靠传统的第三产业(传统的生活、商业性服务)来推动，甚至是“缺乏工业化的城市化”，城市人口过度增长，城市建设的步伐赶不上人口城市化的速度，城市不能为居民提供必要的就业机会和生活条件。这是一种以牺牲农业发展为代价、造成严重的“城市病”、不利于经济和社会健康发展的畸形城市化。

三是滞后城市化，这是指城市化水平落后于工业化和经济发展水平的城市化发展模式。滞后城市化产生的主要原因，是政府在推进工业化的过程中为了避免城乡对立和“城市病”的发生，采取种种措施限制城市化的发展，结果使城市的集聚效益和规模效益都不能很好地发挥，严重阻碍工业化和农业现代化的进程及城市文明的普及。这是一种违背工业化和现代化发展的必然趋势的不合理的城市化发展模式。

(2)城市化类型的选择。即实现什么样的城市化。从城市的数量、规模和空间布局结构上看，是网络式的，还是据点式的，或者二者结合式的城市化;是分散型的，还是集中型的，或者二者结合型的城市化;是小城镇化、大城市化，还是大中小城市协调发展型城市化^[5]。

(3)城市化动力和实现机制的选择。即城市化是完全由市场推动，还是由政府包办，或者市场推动、政府导向;是政府发动型城市化，还是民间发动型城市化，或者二者相结合的城市化;是自下而上的城市化，还是自上而下的城市化，或者二者相结合的城市化。

(4)城市发展方式的选择。城市化的过程也是城市发展的过程，采取什么方式发展城市，怎样建设城市，直接关系到城市化进程的快慢和成效。城市发展方式的选择包括:城市发展的资金来源是单靠政府投入，或民间投入，还是政府、民间、外资等多渠道;城市主要是搞外延式发展，还是内涵式发展;对城市发展是放任自流，还是严格限制，或者鼓励支持、合理引导;是急于求成，还是循序渐进等。

城市化是工业化、经济市场化和现代化的必然趋势，反过来城市化又极大地促进工业化、经济市场化和现代化的发展，但并不是所有的城市化都有益无害，都有利于经济发展和社会进步。城市化的后果得失，或利弊大小，在很大程度上取决于城市化道路的正确与否、城市化发展模式的合理与否。不同的城市化道路、不同类型的城市化发展模式会产生极不相同的经济社会效果。世界各国城市化发展的历史经验表明，走什么样的城市化道路，怎样实现城市化，是决定城市化快慢和成败的关键。只有选择合理的城市化道路，才能更快更好地实现城市化，避免或减少“城市病”、农村凋敝、城乡差别扩大、城市剥削农村、城乡对立等社会问题的发生，促进工业化和社会经济的健康发展。值得指出的是，城市化道路与工业化道路一样，虽然人们可以设计、修改、选择，但实际上走什么样的道路，并不完全是人们事先主观设计、有意选择的结果，也包含有许多客观因素的作用，甚至可能是无意的自然选择的产物。比如西方发达国家的主要由市场推动的城市化道路，就不是事先人为设计和选择的结果，而是在经济社会发展过程中自然而然地走上的一条道路。

二、新中国成立以来的中国城镇化

从新中国成立开始，我国就非常重视、大力推动工业化，并且取得了相当大的进展，但是城镇化则相反，始终都不被重视，甚至还存在否定城镇化的倾向，使得城镇化长期滞后于工业化。

1.城镇化始终滞后于工业化

中国城镇化发展的情况，已有许多论著运用数种不同的方法进行了分析和说明^[6]，由于采用的城镇化率的计算方法不完全相同，特别是把外来务工经商人口也计入城镇人口，结果城镇化率高低不同，但普遍还是认为中国城镇化发展滞后。为了简洁明了地认识中华人民共和国成立以来中国城镇化发展的状况，这里特将历年来的城市化率和工业化率列表、制图如下，并进行国际比较。

表1　中国的城镇化率(1949～2000年)

(按城镇人口占总人口的百分比计算)

资料来源：(1)国家统计局．中国统计年鉴2001．北京:中国统计出版社，2001:91．

　　　　　(2)刘传江．中国城市化的制度安排与创新．武汉:武汉大学出版社，1996:93-95．

表2　中国的工业化率Ⅰ(1952～2000年)

(按第二产业的产值占GDP的百分比计算)

资料来源：国家统计局．中国统计年鉴(2001)．北京:中国统计出版社，2001:50．

表3　中国的工业化率Ⅱ(1952～2000年)

(按第二产业的就业人数占总就业人数的百分比计算)

资料来源：国家统计局．中国统计年鉴(2001)．北京:中国统计出版社，2001: 108．

图1　中国的工业化率与城镇化率(1952～2000年)

资料来源：同表1、表2和表3。

人均国民生产总值(1978年，美元)

图2　外国的工业化率与城市化率(1965年)

资料来源：［美］马尔科姆·吉利斯等．发展经济学．北京:经济科学出版社，1990:716．

以上图表说明，在工业化和城市化过程中，从国际经验来看，城市化率一般都高于工业化率，存在不断上升的趋势，而且城市化率提高的速度往往也快于工业化率提高的速度，正如美国著名发展经济学家马尔科姆·吉利斯等人曾经指出的，“随着工业的发展，今天城市化的趋势在各国比较中已十分明显了。随着人均收入从大约200美元增加到1000美元，工业增值平均从占国内生产总值的18%增加到30%，对于一个典型国家来说，其城市人口从仅有总人口的20%会增长到30%～50%”^[7]，中国却正好相反，城镇化率始终低于按第二产业的产值与GDP的百分比计算的工业化率I，而且工业化率提高的速度大多数年份都快于城镇化率提高的速度。由此可见，新中国成立以来中国的城镇化始终滞后于工业化。尽管1978年改革开放开始以后，城镇化的步伐加快，但仍然滞后于工业化。另外，按第二产业的劳动力占总劳动力的百分比计算的工业化率II之所以大大低于工业化率I，主要原因在于解放以后我国实行的是重工业优先的发展战略，而重工业是资本密集型的产业，吸纳的劳动力较少，再加上户籍制度人为限制农村劳动力向城镇流动、向非农产业转移，所以尽管工业产值大幅度增加，工业劳动力却增加不多。

2.城镇化滞后的原因

城市化是工业化的必然伴侣，中国的城镇化为什么会长期滞后于工业化呢?造成这种状况的主要原因在于对城市化认识上的偏差、传统工业化道路的缺陷、以往城镇化道路的弊端和制度上的障碍。

(1)对城市化认识上的偏差。如果说我国对工业化的重大意义的认识一开始就非常明确的话，相反对城市化的必要性和重要性的看法却存在种种误解和较大的分歧。

第一，是对西方发达国家的工业化和城市化的历程的误解，认为西方发达国家的城市化过去产生了许多严重的经济、社会问题，现在又出现了城市人口郊外化、分散化的“逆城市化”倾向，我们不能重复西方发达国家走过的城市化这条弯路。实际上，逆城市化又称反城市化，是指城区人口郊外化、城市布局分散化的城市化形式。所谓“逆”或“反”并不是指城市人口的农村化，更不是指城市文明生活方式的农村化，而是说城区人口向郊区迁移，大城市人口向卫星城迁移和向中小城市迁移的倾向。造成逆城市化的主要原因包括:集中型的城市化使得城区，尤其是大城市的城区人口过于密集、就业困难、环境恶化、居住拥挤、地价房租昂贵、生活服务费用上升、生活质量下降，引起市区人口向环境优美、地价房租便宜、生产性和生活性基础设施日趋完善、就业机会更多的郊区、卫星城或中小城市迁移;城市产业结构的调整、传统产业的转移、新兴产业的兴起、农村工业化的发展，带动了大城市人口的外迁;交通、通讯的现代化大大缩短了城市与郊外的往来时间，迁居郊外对人们的工作和生活不会产生较大的不便。逆城市化的倾向主要发生在20世纪50～70年代的城市化水平很高的发达国家。比如:美国除洛杉矶以外的12个最大城市的市区人口，在1950～1975年间平均减少了9.68%，而郊区人口平均增长207%;英国在1961～1971年，城市中心区的人口从2625.3万下降到2552.4万，中心区外城市圈内人口从1463.5万增加到1714.7万。实际上，逆城市化是由人口集中在城区和大城市的集中型城市化转变为人口向郊外和卫星城迁移的分散型城市化，是城市化不同类型的转换。逆城市化不是城市化的反向运动，不是对城市化的否定，而是城市化发展的一个新阶段，是城市文明的普及和城市生活方式的扩散。出现逆城市化倾向的发达国家的城市化率并没有下降，仍然在不断提高。值得注意的是由于城市建设的发展、公共交通的完善、环境治理水平的提高、城区居民能够享受更多更好的服务、汽车燃油成本的上升等，使得20世纪80年代以后从市外返回城市又成为部分发达国家居民新的潮流。

第二是对全球特别是部分发展中国家城市化现状的误解，认为城市化必然产生严重的“城市病”、弊大于利。的确，全球城市化的迅速发展也带来许多的难题和困扰，其中最突出的问题是普遍存在的“城市病”。“城市病”的具体表现主要有:环境污染、卫生状况差、居住条件恶化、疾病流行、交通拥挤、社会秩序混乱、贫富两极分化、大片的贫民窟、大量的失业流浪者、过高的犯罪率，等等。尤其是发展中国家的一些大城市，“城市病”特别严重，即使是某些发达繁荣的国际大都市，也还存在程度不同的“城市病”。根据联合国的统计，全世界约有5亿城市人口住房条件极差，1亿多人无家可归，亚、非、拉美地区的部分大城市中，半数人口居住在贫民窟或窝棚里，环境卫生恶化，饮水不洁、疾病流行，每年造成1000万人死亡。世界卫生组织也认为城市化正威胁着人类健康。但是，城市化总的来说还是利大于弊。而且，并不是任何类型的城市化都必然带来严重的“城市病”，“城市病”也并不是城市化永远不可避免或消除的现象，因为“城市病”发生的原因，首先是城市化与工业化和经济发展脱节，城市人口过度膨胀;二是以私有制为基础的剥削制度，这是造成城市贫富两极分化、贫民状况恶化的根源;三是城市化过程完全由市场调节，使得人口大量涌进收入高的大城市，引起大城市恶性膨胀;四是政府对城市化的进程缺乏必要的宏观调控，只注重城市化和经济发展，忽视对城市化进程中产生的种种弊端的克服。人类社会能够通过选择正确的城市化道路，采取恰当的措施，兴利除弊，有效地避免或消除“城市病”。这可以从发达国家城市化发展的现状中找到证明。随着工业化和城市化的发展，现在发达国家的城乡对立和“城市病”普遍缓解，城乡差别显著缩小，有的甚至基本消除。

正是由于存在上述误解，所以长期以来我国在城市化问题上占主导地位的是否定城市化的倾向，认为城市化是西方国家在工业化过程中走过的弯路，必然造成城乡对立、扩大城乡差别、带来严重的“城市病”，中国应该走一条“没有城市化的工业化道路”。甚至在改革开放大潮兴起后的20世纪80年代，尽管在工业化进程加速的推动下和经济市场化的冲击下，我国城镇化不可避免地加快了步伐，但仍然存在害怕城市化、排斥城市化的倾向，提出农村剩余劳动力“就近就地转移”的方针，实行的是一种“离土不离乡、进厂不进城”的非城市化的农村工业化发展战略。认识上的这种偏差是导致中国城镇化长期滞后最主要的原因。

(2)传统工业化道路的缺陷。在计划经济条件下，中国走了一条由国家计划推动、重工业优先发展、以粗放型增长方式为主、过分追求高速度、排斥城市化、片面强调自力更生、资源消耗高、经济效益差的工业化道路。这种传统工业化道路，除了由于上述对城市化的误解，是一条排斥城市化的工业化道路，造成城镇化滞后之外，还因为是一条由国家计划推动、重工业优先发展、以粗放型增长方式为主、经济效益差的工业化道路，也延缓了城镇化的进程。由于经济市场化也是城市化发展的加速器，而由国家计划推动、否定市场作用的传统工业化道路，自然也就使城市化失去了市场经济这个强大的推动力，导致城镇化滞后。由于城市化过程是越来越多的农民非农化、市民化的过程，并且需要投入大量资金进行城市建设;还由于重工业是资本和技术密集型产业，提供的就业机会相对较少，而且投资多、见效慢，不能更快积累资金，相反轻工业是劳动密集型产业，能够吸纳更多的农村剩余劳动力，而且投资少、见效快，能够更快地积累资金，所以重工业优先，把资金主要用于发展重工业，既不利于让更多的农民非农化、市民化，又不能更快地积累资金，再加上以粗放型增长方式为主、经济效益差，也不能更好更多地积累资金，使得用于城市建设的资金严重缺乏，必然要拖城镇化的后腿，使城镇化的进程跟不上工业化的步伐。

(3)以往城镇化道路的弊端。城市化毕竟是工业化和经济发展的必然趋势，尽管新中国成立以来我国排斥城市化，但城镇化仍然有了一定的发展，事实上也走了一条城镇化道路。这是一条不适应工业化要求、严格限制城市尤其是大城市发展、由政府发动和推进、排斥市场作用、忽视民间力量的城镇化道路，存在严重的弊端，也是造成城镇化滞后的重要原因，也可以说是一条导致城镇化滞后的道路。由于不仅不按照工业化的要求推进城市化，甚至采取种种措施抑制城市化的进程，城镇化自然得不到应有的发展;由于限制城市尤其是大城市的发展，必然使得城市的数量很难增加、城市的规模难以扩大、城市化率的提高缓慢，城市的集聚效应、规模效应和辐射扩散效应无法更好地发挥，城市文明也不易扩散、普及;由于没有利用民间力量这个城市化的强大动力和市场这个城市化的有效实现机制的作用，完全由政府发动和推进，而政府力量有限，再加上对城市化有误解又不积极推动，必然延迟城镇化的进程，导致城镇化滞后。

(4)制度上的障碍。与城市化认识上的偏差、传统工业化道路的缺陷和以往城镇化道路的弊端相适应，中国还形成了种种限制城市化的制度，最突出的是国家统包统配的劳动就业制度、户籍制度和政府包揽城镇建设的制度。国家统包统配的劳动就业制度，不允许劳动力自由流动、自主择业，除非国家招工，农民无法非农化、难以务工经商;户籍制度人为将城市与农村隔离开来，限制农民向城镇流动和迁移，农民难以市民化;政府包揽城镇建设，使得城镇建设资金来源单一、数量短缺，城市面貌长期得不到改观，严重妨碍着城镇化的发展。

3.城镇化滞后的危害

长期滞后的城镇化，存在许多弊端，给中国工业化和农业现代化的实现、经济结构的改善、经济社会的发展和人民生活水平的提高造成严重的损害。

(1)城镇化滞后，延缓工业化进程。城市化能够形成发达和繁荣的市场体系，带来先进的交通、通讯、居住、文化、教育等生产、交往和生活的条件，使工业企业可以更便利地销售产品，更容易地获得资本、劳动力、生产资料、技术、信息等生产要素，更有条件实现大规模的集中生产，更好地促进分工协作和专业化，从而极大地促进工业化的发展。城镇化滞后，城市的数量少、规模小，使市场和工业的发展都受到限制，极不利于工业化的推进。

(2)城镇化滞后无益于农业现代化。农业要发展、农民收入要增加、农村经济要繁荣，最根本的是必须改变农村落后的生产方式和生活方式，实现现代化，减少农民，提高农业劳动生产率，但是城镇化滞后，城市少、规模小、发展慢，使得数量庞大的农业剩余劳动力难以向城镇转移，农民不能更多更快地变为市民，城市先进的生产方式和生活方式无法迅速在农村普及，农民的收入不易增加，农业劳动生产率低下和农村贫穷落后的面貌长期得不到根本改变，严重地妨碍着农业现代化的实现。

(3)城镇化滞后抑制第三产业的发展和就业的扩大。第三产业在国民经济中所占的比重越来越大、所处的地位越来越重要，是产业结构演进的普遍规律;第三产业越来越成为扩大就业、增加收入的主要渠道，是经济现代化发展的必然趋势。科学技术进步、劳动生产率提高、人均收入增加、消费结构变化是第三产业发展最基本的原因，同时城市化的发展、人口的集中居住，也是促进第三产业发展的重要因素。人口在农村分散居住，很难形成大规模的第三产业的需求，会加大服务成本和交易费用，缺乏规模经济;相反，人口大量集中居住的城市、能够产生大规模的多样化的服务需求，形成广阔的第三产业市场，刺激服务业发展，而且可以降低第三产业的供给成本，减少服务业的交易费用，提高经济效益。城镇化滞后使得城镇促进第三产业发展的作用不能很好地发挥，严重制约着第三产业的发展，极不利于解决中国最为突出的就业问题。

(4)城镇化滞后妨碍经济结构的优化。国民经济结构的优化既是社会经济发展的基本内容和重要标志，又是社会经济发展的必要条件和强大动力。国民经济结构最重要的是产业结构和城乡结构。中国产业结构不合理、发展层次低;城乡结构也不合理，是典型的落后的农业和农村与先进的工业和城市并存的二元经济结构。要实现现代化，必须尽快优化产业结构，使落后的二元经济结构转变为先进的一元现代化结构。城镇化滞后，不仅延缓工业化进程、无益于农业现代化、抑制第三产业的发展，使产业结构难以优化，而且使落后的二元经济结构也无法改变，甚至还可能加剧城乡差别和工农差别。

(5)城镇化滞后阻碍城市功能发挥和城市文明普及。城市具有经济、政治、社会、科学、文化、教育、交流、生活等多方面的功能，能够产生规模效应、集聚效应、扩散效应、辐射效应，大幅度提高土地、淡水等各种资源和交通、通讯、科技、教育、文化、娱乐等各种基础设施的利用效率，降低成本、减少消耗，极大地促进社会经济发展和国民素质及生活水平的提高。城市的生产方式和生活方式更先进，经济更繁荣，科学、文化、卫生、教育事业更发达。城镇化滞后，城市得不到应有的发展，城镇化率提高缓慢，使得城市的各种功能和效应无法充分发挥，城市的物质文明和精神文明也很难向农村普及。

(6)城镇化滞后不能更好地发展市场经济和发挥市场有效配置资源的作用。发育成熟和规范的市场是市场经济发展和市场机制作用有效发挥的基本前提，城市化又是经济市场化的有利条件。只有在城市中，才能发育成完整、规范的市场体系，提供更为方便有利的交易环境和条件;只有城市化，才能形成发达、繁荣的市场，更好地发挥市场的作用，促进市场经济的发展。城镇化滞后不利于市场的发育、扩大、成熟，限制了市场机制作用的发挥，妨碍了市场经济的发展。

(7)城镇化滞后不利于扩大需求。城市化必然使得城市的数量增加、规模扩大，城市建设发展，城市居民增多，城市居民的消费水平又远远高于农村居民，必然带来城市公共建筑、交通、通讯、水电基础设施、住房、汽车、家庭电气化、环境美化、各种服务及其物质条件等多方面的需求，形成社会经济发展的强大动力。中国作为拥有13亿人口的最大的发展中国家，市场潜力巨大，经济发展主要靠国内需求推动。怎样才能真正扩大内需，刺激经济增长呢?关键在于加快城镇化进程，城镇化会产生巨大的投资需求和消费需求。城镇化滞后则是造成中国内需不足的基本原因之一，使得投资和消费需求都难以扩大，严重制约了中国经济的进一步增长。

(8)城镇化滞后难以实现可持续发展。可持续发展要求保护环境，节约高效利用资源，开发新的洁净的资源，适当控制人口的增长，实现人口、资源、环境与经济、社会发展的协调。城市化能够带来集聚效益和规模效益，更好地集约利用各种资源，更便利地实行人口数量增长的控制，更有条件提高人口素质，更有利于实现可持续发展。虽然城市也可能造成集中的甚至更为严重的污染，但集中的污染更容易治理，城市在资金、技术、监控等方面更有条件防治污染、美化环境。城镇化滞后则使城市化在实现可持续发展方面的有利因素不能充分地发挥，而且与滞后城镇化相伴随的分散的农村工业化，往往占用大量耕地、消耗过多资源、造成严重的污染，更难以实现可持续发展。

三、走中国特色的城镇化道路的必要性

城镇化滞后带来种种不利的后果，现代化的建设、工业化的推进、经济结构的优化、二元经济结构的根本转变、“三农”问题的解决、扩大内需、增加就业、市场经济的发展、跟上世界知识经济发展的步伐、全面建成小康社会，都要求加快城镇化的进程，改变城镇化滞后的局面。怎样才能有效推进城镇化，在实现工业化的同时实现城镇化呢?国内外的实践证明，必须选择正确的城镇化道路。中国过去走的是一条不适应工业化要求、严格限制城市尤其是大城市发展、由政府发动和推进、排斥市场作用、忽视民间力量的城镇化道路，是造成城镇化滞后的重要原因之一，肯定不能再走下去了;西方发达国家走的是城市化与工业化基本同步、先是集中型城市化、后转向分散型城市化、主要由民间推进、通过市场机制实现的城市化道路，虽然在工业化的同时成功地实现了城市化，但也付出了相当大的代价，并走过弯路，曾经导致尖锐的城乡对立，产生过严重的“城市病”，再加上时代已经发生变化、中国的国情也不同，中国也不能照搬西方发达国家的城市化道路;第二次世界大战以后，不少发展中国家走过的超过工业化和经济发展水平、片面发展城市化、牺牲农业和农村、造成严重“城市病”、形成“过度城市化”的城市化道路，中国更是不能走。经济的知识化、信息化、全球化、中国的国情、新型工业化道路决定新世纪的中国必须走一条新的有中国特色的城镇化道路。

第一，走中国特色的城镇化道路是经济知识化、信息化、全球化的客观需要。

时代背景和历史条件是制约城镇化道路的重要因素，时代和条件变了，城镇化道路也必须相应改变。21世纪是人类社会由工业经济社会转变为知识经济社会的时代，知识经济(或信息经济)是社会经济发展的最新阶段，经济知识化、信息化、网络化、全球化是当今世界的大趋势。知识成为越来越重要的生产要素，以信息技术为核心的高新技术向各个领域渗透，不仅导致许多新兴产业的诞生，而且使传统产业也发生着革命性的变革;生产、贸易、投资、研发进一步国际化，人流、物流、资金流、信息流在全球范围内更多更快地流动，国际分工、协作、交流日益扩大，国际竞争日趋激烈。经济知识化、信息化、网络化、全球化正在改变着人类的生产方式、交往方式、思维方式和生活方式，也丰富和改变了现代化、工业化和城镇化的内涵和实现条件。21世纪的现代化、工业化、城镇化都离不开信息化，都要以信息化作为最重要的内容和特征;推动和支撑城镇化发展的不仅有传统工业，更重要的是高新技术产业;城镇化的发展，不能仅考虑工业化的要求，而且还要适应知识化、信息化、网络化、全球化的需要;城市的建设和管理也要逐步实现信息化、数字化;交通、通讯更加方便、快捷，加快城镇化步伐、消除城乡差别的经济技术条件更加优越，等等。这些情况决定必须走与以往不同的城镇化道路。

第二，走中国特色城镇化道路是中国国情的必然要求。

国情是决定城镇化道路的主要因素，不同的国情必须选择不同的城镇化道路。在跨入新世纪的时候，中国已经由传统计划经济转向了社会主义市场经济，进入了工业化中期，人民生活总体上也达到了小康水平，但还没有实现工业化，信息化也只是有了初步的发展，产业结构还不合理、层次也比较低，第三产业和高新技术产业比重比较小，生产力和科技、教育仍然比较落后;城乡二元经济结构还没有改变，“三农”问题突出，城市化依然滞后，地区差距和收入差距扩大的趋势尚未扭转，贫困人口为数不少;人口总量继续增大，老龄人口比重上升，就业问题严峻，社会保障压力增大;人均资源大大低于世界平均水平，生态环境、自然资源与经济社会发展的矛盾日益突出，保护环境和资源的任务十分艰巨。这种国情决定中国必须克服以往走过的城镇化道路的缺陷，选择新的有中国特色的城镇化道路。不能像世界上有些国家那样搞“过度城市化”，片面发展大城市，也不能过分强调发展小城镇，搞“小城镇化”，应该是集中型与分散型城镇化相结合，大中小城市与小城镇协调发展，尽可能避免或减少“城市病”;不能还只是靠政府和计划去推进城镇化，必须更多地发挥民间力量和市场机制的作用。

第三，走中国特色城镇化道路是新型工业化道路的必要选择。

城镇化是工业化的必然伴侣，如何处理工业化与城镇化的相互关系是工业化道路的重要内容之一，只有城镇化道路与工业道路互相协调配合二者才能健康发展。新世纪中国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，走新型的工业化道路是中国在新世纪新阶段提出的新战略方针，是全面建成高水平小康社会、实现工业现代化的重要保证。新型工业化道路是一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子，主要特点是由信息化带动、以集约型增长为主、发挥比较优势和后发优势、机械化与就业协调、力求产业结构优化、工业化与城镇化适度同步、以经济效益为中心、以可持续发展为目标、实行对外开放、政府导向和市场推进。中国以往走过的是与排斥城镇化的传统工业化道路相适应的城镇化道路，与新型工业化道路背道而驰，导致城镇化滞后于工业化，必须改变。只有在转变工业化道路的同时转变城镇化道路，才能真正实现城镇化与工业化适度同步、协调发展。

四、中国特色的城镇化道路的内容和特征

2000年10月9日朱镕基总理在《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划建议的说明》中，提出“中国的城镇化不能照搬别国的模式，必须从自己的国情出发，走有中国特色的城镇化道路”，并且提出了积极稳妥地推进城镇化的若干重要方针，但没有明确具体地界定中国特色的城镇化道路的内涵和特征。什么是有中国特色的城镇化道路呢?我们认为，根据城镇化道路的主要内容包括城市化发展模式的选择、城市化类型的选择、城市化动力和实现机制的选择和城市发展方式的选择的标准及中外城镇化发展的经验教训，中国特色的城镇化道路应该是一条城镇化与工业化和现代化适度同步发展、城镇化的形式多元化、集中型城镇化与分散型城镇化相结合、据点式城镇化与网络式城镇化相结合、大中小城市和小城镇协调发展、市场推动、政府导向、政府发动型城镇化与民间发动型城镇化相结合、自上而下城镇化与自下而上城镇化相结合、城市发展方式多样化和合理化、以内涵方式为主的路子。与以往走过的城镇化道路相比，中国特色的城镇化道路具有以下特征和优越性:

1.城镇化与工业化和现代化适度同步发展的道路

从城镇化发展模式的选择方面来看，中国特色的城镇化道路，既要纠正中国过去城镇化滞后的缺陷，又要防止部分发展中国家出现的“过度城市化”的偏差，力求实现城镇化与工业化和现代化的适度同步发展。也就是说，城镇化的进程既不要过分落后于工业化和现代化的水平，也不要过于超前。只有这样，城镇化才能适应工业化的要求，有效发挥促进工业化的作用，真正使工业化与城镇化相辅相成、互相促进;也才能为农业、第三产业和经济知识化、信息化的发展创造更有利的条件，使中国落后的二元经济结构转变为同时实现现代工业化和城镇化的先进的一元现代化结构。

2.大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路

从以城市数量、规模和空间布局结构为标准划分的城镇化类型的选择方面来看，由于中国人口众多、地域广阔，不能只搞集中型的大城市化，不可能让大部分人都集中到大城市;由于小城镇缺乏规模效益和集聚效益，也不能只实行分散型的小城镇化。因此，中国特色的城镇化在城镇化类型上，只能选择集中型与分散型相结合、据点式与网络式相结合、大中小城市与小城镇协调发展的多元化的城镇化。也就是说，大中小城市和小城镇在数量上要结构合理，在空间上要布局恰当，在有条件的地区尽可能形成城市群、城镇网。只有这样，才能恰当地增加城镇数量，扩大城镇规模，逐步形成合理的城镇体系，更好地发展城市之间、城乡之间的经济联系，完善城市功能，发挥城市群和城镇网的群聚效应、大中城市的辐射带动作用、小城镇的农村经济和文化中心的作用，在大幅度提高城镇化水平的同时消除或减少“城市病”，促进城乡经济的发展。

3.市场推动、政府导向的城镇化道路

从城镇化动力和实现机制的选择方面来看，由于中国过去走的是由政府包办、排斥市场作用、忽视民间力量的城镇化道路，存在严重弊端，造成城镇化滞后;西方发达国家在实现城市化的过程中，主要依靠民间力量，基本上由市场机制推进，曾经出现过许多严重的社会经济问题;部分发展中国家的完全由市场推动的城市化道路，导致过度城市化，产生严重的“城市病”;再加上中国现在已经由传统计划经济体制转换为社会主义市场经济体制，市场已经在资源配置和社会经济运行中发挥着基础性作用，所以中国特色的城镇化道路在动力和实现机制上，既不能走中国的老路，又不能照搬外国的模式，只能选择由市场推动、政府导向、政府发动型城镇化与民间发动型城镇化相结合、自下而上城镇化与自上而下城镇化相结合的方式。也就是说，资源包括人力资源向城市的流动和聚集，企业和产业在城乡的分布，城镇的建设和繁荣，要更多地发挥市场机制的作用;城市的布局和规划，则要实行政府调控;城镇化发展要依靠民间和政府两大力量，既允许和鼓励民间自下而上发动和推进城镇化，政府又要继续发动和推进城镇化。只有这样，才能既发挥政府的必要的调控作用，又充分利用民间的巨大潜力和市场促进效率提高的优势;既避免过度城市化，又防止城市化滞后，真正实现城镇化与工业化和现代化的适度同步发展。

4.城镇发展方式多样化和合理化的城镇化道路

从城镇发展方式的选择方面来看，由于过去中国的城镇建设主要靠政府投资，资金来源和渠道单一，政府财力有限，再加上不合理的投资管理体制又使得投资效益低下，因而城镇建设资金严重缺乏，极大地限制了城镇的发展，改革开放前30年中国大多数城市的建设没有多大变化就是明证;与粗放型或外延型为主的经济增长方式相适应，中国以往的城市建设也是以外延式为主，即使城市在空间范围、人口数量、房屋建筑等方面有所增加，但往往建设质量差、水平低，城市基础设施缺乏、落后，集约化水平低，城市功能不能充分有效发挥;各级政府一方面对城市的数量、规模严格限制，另一方面对城市建设和管理又存在放任自流、缺乏合理规划和科学规范管理的倾向，既不利于城市本身的发展，不同程度地存在这样那样的“城市病”，也是政府无力也不敢积极推进城镇化的原因之一，结果使得城镇化步履艰难，因此中国特色的城镇化道路在城市发展方式上，必须选择多样化和合理化的方式。也就是说，城市建设资金来源和渠道要多元化，除了各级政府加大投资之外，鼓励农民集资建城，可以采取批租土地、有偿转让土地使用权、合资开发、发行债券、投资入股、贷款等多种形式和途径，实行各种优惠政策，吸引和筹集更多包括公有、民有、外资和农民的资金，用于城市建设;政府应当积极支持引导城市建设，从实际情况出发，因地制宜，科学规划，合理布局，提高城市综合管理水平，注重实效，不搞一刀切;外延式与内涵式发展相结合，以内涵式发展为主。只有这样，才能利用一切可以利用的资金，加快城镇建设的步伐，使城镇发展真正做到规范、有序、高效，提高城市集约化程度，充分地发挥城市的多种功能，从而更快更好地实现城镇化。

中国特色的城镇化道路的提出及其特征表明，我国的城镇化道路及对城镇化的认识发生了根本性的转变。在对待城镇化的态度上，由害怕、否定、排斥城镇化转向积极稳妥地推进城镇化;在城镇化发展模式上，由滞后城镇化转向适度同步城镇化;在城镇化的类型上，由严格限制大城市发展、强调分散型的小城镇化转向大中小城市与小城镇协调发展;在城镇化的动力和实现机制上，由政府包办、计划推进转向政府导向、市场推进、注重发挥民间力量的作用。这些重大的转变，纠正了过去的城镇化道路的缺陷，必将极大地加快城镇化进程，促进工业化和城镇化的协调发展、同时实现。

五、走中国特色的城镇化道路的战略措施

中国特色的城镇化道路适合中国的国情和时代的要求，具有显著的优越性。只有走中国特色的城镇化道路，才能同时实现工业化和城镇化，使落后的二元经济转变为一元现代化经济。但是，提出中国特色的城镇化道路，并不能保证我们必然会走好中国特色的城镇化道路。造成我国城镇化滞后的原因，不仅是以往城镇化道路的弊端，还包括城市化认识上的偏差，传统工业化道路的缺陷和各种制度上的障碍。真正要走好中国特色的城镇化道路，更快更好地实现城镇化，还必须采取以下战略措施:

1.走出误区，调整城镇化发展战略

积极稳妥地推进城镇化方针的确立，纠正了以往否定、排斥、害怕城市化的错误;中国特色的城镇化道路的提出，在一定程度上克服了在走什么样的城镇化道路的问题上存在的偏差。但要走好中国特色的城镇化道路，还必须进一步走出如何实现城镇化方面存在的误区，调整城镇化发展战略。

改革开放20多年来，虽然在工业化和经济市场化的推动下，加快了城镇化的进程，但城镇化仍然滞后于工业化，造成这种状况的一个重要原因是我国在城市化发展战略上存在偏差，一直实行“严格控制大城市的规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的战略方针，特别重视和强调发展小城镇，把发展小城镇提高到大战略的高度，加以提倡、鼓励，大有一哄而起、遍地开花之势。甚至在提出走有中国特色的城镇化道路后，还在继续强调重点发展小城镇。之所以会形成这样的城镇化发展战略，则是由于受了大城市必然产生“城市病”、中国的城镇化主要应该是小城镇化的观点的影响，并且把小城镇化看成是中国特色的城镇化，是既能避免“城市病”，又能实现城镇化的创造发明。甚至有学者认为，“小城镇的发展可以认为是中国在世界上走出的一条独特的城市化道路。”^[8]我们认为，这是一种误解，走中国特色的城镇化道路，必须进一步走出这种误区，调整城镇化发展战略。因为:

(1)大城市并不必然产生严重的“城市病”，中国还要发展大城市。中国大城市的规模是否都需要严格控制，控制得住吗?还要不要形成新的大城市?我认为并不是所有大城市的规模都要严格控制，实际上也是不能完全控制住的。据有关资料，1990年，世界上的大都市中纽约的人口密度是每平方公里8886人，莫斯科为8935人，东京为13158人，巴黎20427人;1995年，中国的大城市北京的市区人口密度是5334人，上海是4651人，深圳是4616人，1998年武汉是4374人。^[9]中国大城市的人口密度远低于国际大都市的人口密度。大城市并不必然产生严重的“城市病”。中国大城市存在的水、电供应紧张，交通堵塞，住房拥挤，环境、卫生“脏、乱、差”等方面的问题，主要不是由于人多，而是城市建设和管理落后;主要的方针不应是消极地限制人口，而应是积极地发展城市建设，加强科学的城市管理。实践也证明，中国许多大城市制定的人口规模控制指标，基本上都被突破。而且，中国的大城市也不是多了，而是少了，应该建设更多的大城市。1996年，世界上超百万人口的大城市有326个;中国有12亿多人，占世界的22%以上，上百万人口的大城市只有34个，仅占10.4%。^[10]2000年集中于上百万人口以上城市的人口占全国总人口的百分比，美国是39%，日本是37.5%，德国是41.8%，世界平均是16.5%，中国只有11.3%。^[11]所以说，严格控制大城市的规模及数量的战略方针，必须调整。

(2)中国的城市化不应是小城镇化。20世纪90年代以来，许多地方都在讲小城镇、大战略，把眼光盯在了小城镇上，其实，城市化才是大战略，小城镇只是一个重要战略措施;适当发展大、中城市也是重要的战略措施，甚至是更经济、更有效的措施。只有大、中城市，才能更好地形成城市功能，发挥辐射效应和扩散效应，产生规模效益、集聚效益和分工协作效益;小城镇难以形成有效的城市功能，过多会占用大量耕地，过分强调发展小城镇，不利于发挥城市的集聚效益、规模效益。不能形成“走了一村又一村，村村像城镇;看了一镇又一镇，镇镇像农村”的局面。城乡一体化不是城不城、乡不乡，小城镇遍地开花。据《经济日报》1999年11月5日的报道，到1999年初，全国建制镇达19216个，是20年前的3倍多，加上集镇，全国乡村小城镇的总量已突破5万大关，常住人口1.6亿，平均每个镇只有3000多人。这种局面，造成城镇规模结构不合理，小城镇占的比重过大，第三产业得不到有效发展，导致城镇产业结构难以优化升级，不利于城市功能的发挥，降低了城市化的作用。许多小城镇，只是在公路两边盖了几排楼房而已，既无市场支撑。也无产业支撑，难以长久、持续发展。

中国正确的城市化发展战略，应该是合理发展大城市，积极发展中等城市，适当发展小城镇。除了特大城市的规模应适当控制外，大、中、小城市无论在数量上还是质量上都应加快发展。发展的重点不应该是小城镇，而应该是中小城市，尤其是要努力把县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇发展成为中小城市。城镇的布局和建设，必须综合考虑水资源、交通、市场、产业等因素，合理规划。发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济，把引导乡镇企业合理集聚、完善农村市场体系、发展农业产业化经营和社会化服务等与小城镇建设结合起来，使小城镇有产业和市场支撑。必须特别注意不能用行政命令的办法发展小城镇，应该在政府的引导下主要通过市场机制的作用建设小城镇，不能一哄而起、遍地开花，避免唱“空城计”，防止有城无市、有镇无产、城镇“空壳化”。只有这样，才能真正做到大中小城市和小城镇合理布局、协调发展。

2.创新制度，消除城镇化的障碍

制度障碍是城镇化发展的最大障碍，制度创新是推进城镇化的根本途径。我国现在仍然存在种种制度缺陷，严重妨碍城镇化的进程，要加快城镇化步伐，走中国特色的城镇化道路，必须加大改革和创新的力度，尽快消除妨碍城镇化的制度缺陷。具体来说，主要包括以下几个方面的制度改革和创新:

(1)就业制度的改革和创新。城镇化要求实行劳动力自由流动、自主择业、农村剩余劳动力能够进城务工经商的劳动就业制度。因为，只有这样的就业制度，才能实现劳动力资源的优化配置，满足城镇非农产业发展对劳动力的需求，城镇经济才能更好地发展，城镇人口才能增加，城镇化率也才能提高。经过20多年的改革，传统计划经济条件下实行的那样严重妨碍城镇化的由国家统包统配的劳动就业制度虽然已被打破，但至今还没有完全形成劳动力能够自由流动的、成熟规范的市场化就业制度，仍然制约着城镇化的发展。尤其是许多城市为了解决流入城市的农民工的就业与城市本身的下岗职工的再就业的矛盾，采用所谓“腾笼换鸟”的办法，限制招收农民工，甚至清退农民工，给下岗职工再就业腾出岗位。而且，农民工的工资收入、劳动保护、人身安全等合法权益也得不到有效保护。这是一种歧视农民工的、不公平也不合理的、非市场化的就业政策，不仅对再就业工程的实施没有多大帮助，而且极不利于城镇化的推进。^[12]因此，走中国特色的城镇化道路，加快城镇化进程，必须深化劳动就业制度的改革，形成全国统一的劳动力市场，允许劳动力自由流动，建立市场导向、公开招聘、公平竞争、双向选择、自主择业、择优上岗、能进能出、能上能下的就业机制，尽快调整和取消许多大城市正在实行的限制农民工在城市就业的歧视性的“腾笼换鸟”政策，加强监督和管理，保护农民工的合法权益。

(2)户籍制度的改革和创新。城镇化是越来越多的农民变为市民的过程，农民要变为市民首先又必须拥有向城镇流动和迁移的权利，否则城镇化就会成为“空话”。户籍制度剥夺了农民向城镇流迁的权利，限制了农民变为市民，是城镇化发展的最大制度障碍。虽然户籍制度现在已经发生了很大变化，对农民进城的限制大大减少，许多城市还实行了“蓝印户口”、“城市绿卡”、暂住证等制度，但仍然没有根本改革，还在严重地妨碍着城镇化的推进，也是“民工潮”不能退潮的根本原因之一。由于户籍制度的限制，成千上万已经在城镇务工经商和居住了几年甚至10多年，为城镇经济发展和人民生活改善做出了巨大贡献，并且不少是全家都流动到城镇的农民工，不能取得城镇户口，不能成为市民，不能享受市民拥有的就业、居住、子女上学等权利，不仅人为地阻碍了城镇化水平的提高，而且使得农民工不得不每年春节还要回家过年，造成一年一度的“春运”难题。所以，走中国特色的城镇化道路，加快城镇化步伐，必须全面深化户籍制度改革，给在城市有较稳定职业和住所的农民工以长期居住权，享受市民的同等待遇，消除其限制人口流动、妨碍城镇化发展的不利作用。可以采取先放开中小城市的户籍限制，再放开大城市的户籍限制的方法，逐步实行不存在歧视的身份证和居民登记管理制度，做到城乡居民的居住自由，使“候鸟”式的农民工成为长期的或永久性的市民。

(3)社会保障制度的改革和创新。实现中国特色的城镇化，不仅要使数以亿计的农村剩余劳动力转移到城镇的非农产业，还要使进城的农民工转变为市民。要想使这种转移和转变持久和稳定，使大多数已经非农化和城镇化的农民工不至于又返回农业和农村，还必须建立相应的社会保障制度，使市民化的农民无后顾之忧。但是，目前我国的社会保障制度改革还在进行之中，社会保障制度很不健全、完善，特别是几千万流入城市务工经商的农村人口的社会保障问题，除了少数城市在进行改革试点之外，基本上处于无人管理的状态。这种状况，不仅不利于城镇化的实现，而且还会留下严重的社会隐患。因此，必须加快社会保障制度的改革和创新，建立和健全社会统一的社会保障体系，特别注意解决农民工的社会保障问题。当然，现在要求城市把流入本地的所有的农村人口的社会保障问题都妥善地解决，是不现实的、极为困难的。相当数量的农村流动人口在一定时期内，在转变为市民之前，还必须保留“承包地”或“责任田”，依靠土地保障。但现在应该着手解决已在城市有较稳定职业和住所的流动人口特别是农民工的社会保险主要是养老保险问题，可以采取的对策是实行农民工与城市新增职工同等的社会保障，对流入城市的较稳定的农村人口实行强制性社会保险，向用工单位和农民工按一定规则和比例收取社会保障费，存入个人账户，建立社会保障储蓄卡，进行社会保障储蓄。这种社会保障储蓄卡可以在全国通用，流动人口若离开某城市到别的城市就业，可将其社会保障储蓄连本带利转到别的城市，并继续存入按规定提取的社会保障费;如返回农村工作，则自行保存社会保障储蓄卡，等再进城工作时继续使用;社会保障储蓄卡中存入的经费，无论持有者最终是在城镇还是在农村生活，必须到老年比如60岁时，才能按时分批提取，用于养老。对于已经城镇化、市民化的农民工及其家庭则应实行与城镇居民同样的社会保障。

(4)土地制度的改革和创新。城镇化是大多数农民离开土地进厂当职工、离开农村进城做市民的过程，也是城镇数量增加、规模扩大、占地更多的过程，还是农业劳动生产率不断提高、土地实现规模经营的过程，这些都与土地制度紧密相关。不合理的土地制度，会在城镇化过程中出现过多占用、浪费、闲置大量耕地，降低土地的使用效率，加大城镇化的成本，从而延缓城镇化的进程;合理的土地制度，则能够在城镇化过程中节省高效利用土地，降低城镇化的成本，加快城镇化进程。国家所有、行政审批的城市土地制度，集体所有、农户承包经营、使用权不能规范合理转让的农村土地制度，是近些年来我国廉价批租土地、疯狂热炒土地、大量抛荒耕地、过多占用耕地现象层出不穷的重要原因之一，极不利于城镇化的健康、高效发展。走中国特色的城镇化道路，加快城镇化进程，必须进行土地制度的改革和创新，纠正现有土地制度的缺陷。城镇国有土地的规划、使用、批租，必须规范化、法制化、市场化、科学化，公开、透明、投标招标，推行责任制;进城务工经商或自己不愿耕种的农村人口的承包地或责任田，可以有偿转让使用权;已经成为市民、取得城镇长期居留权、进入城镇社会保障体系的农村人口的承包地或责任田，乡村应该收回，鼓励土地集中经营，防止土地抛荒现象，提高农村土地使用的规模效益。

值得指出的是，中国特色的城镇化道路的重要特征是在主要依靠市场和民间力量推进城镇化的同时，还必须利用政府的力量，发挥政府的作用，由政府规划、引导和促进。政府的作用主要不是投资建城，更不是运用行政方法，搞形式主义的、刮风式的城镇化，最重要的是进行制度创新，纠正各种制度缺陷，扫除各种制度障碍，为城镇化创造优良的制度环境。这是走好中国特色的城镇化道路的关键。

3.转变农村工业化战略，促进城镇化发展

造成我国至今城镇化发展依然滞后的另一个重要原因，是改革开放以来实行的是“离土不离乡、进厂不进城”的非城市化的农村工业化战略，执行的是农村剩余劳动力就近就地转移的方针。乡镇企业异军突起，虽然加快了农村工业化的步伐，提高了整个国家的工业化程度，增加了农民的收入，推动了农村经济的发展，使1亿多农民洗脚上田，进厂做工，实现了非农化，但是乡镇企业前期的发展是村村点火、户户冒烟的低水平的分散工业化，大多数产品档次低、质量差，技术和管理落后，往往占用过多耕地，消耗大量资源，造成较严重的环境污染，也没有更有效地推进城镇化，只是促进了一些小城镇的发展。中国数量庞大的农村剩余劳动力不可能就近就地转移，必须异地远迁;农村工业化只有同时带来城镇化相应的发展，才能持久，才能提高水平。因此，要走好中国特色的城镇化道路，必须转变农村工业化战略，采取“离土又离乡、进厂又进城”的使农村工业化与农村城镇化能够适度同步发展的战略，实行农村剩余劳动力以远迁异地转移为主的方针，乡镇企业需要进行第二次创业，应该采取各种有效措施，减免税费，取消不必要的限制，提供土地使用的便利，鼓励乡镇企业向城镇集聚，降低乡镇企业向城镇集中的搬迁成本，减少搬迁的阻力，在城镇新建乡镇企业给予优惠，以实现农村剩余劳动力稳定持久的转移，加快城镇化步伐。

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(全文、部分和摘要发表在经济科学出版社2004年4月出版的《发展经济学研究》第二辑、教育部编《高校社科研究要报》、中国人民大学出版社2004年出版的全国哲学社会科学规划办公室编《国家社科基金项目成果选介汇编》(第一辑)、2003年8月5日《光明日报》，为国家社会科学基金项目“经济发展新阶段的城市化问题”(项目批准号:01BJL026)和教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目“中国经济发展中的人口流动与城镇化的趋势和对策”(项目批准号:2001ZDXM790005)的研究成果)