三、行政改革的内容
在行政改革理论的指导下，尽管世界各国选择了不同的改革模式，但是改革的内容和对象却仍然大致相同，不同的学者对这些内容进行了不同的归纳和总结，只不过不同的国家将不同的意蕴赋予了大致相同的改革内容，例如，民营化改革、绩效评估等虽然在大多数国家都在进行，但是其内涵和行为方式等却显现出诸多不同之处。就我国而言，虽然处于不同于西方国家的行政改革阶段，行政改革的重点也有所不同，但是，西方国家的一些改革策略也同样在我国发生，只不过改革方式和重点有所不同罢了。我国的行政改革大体上可以划分为三个阶段:20世纪80年代以前的行政体制改革是在不触及经济体制和政治体制的背景下进行的，改革的内容主要限于机构数量的调整；20世纪80年代的行政改革是作为政治体制改革的组成部分进行的，强调党政关系、政企关系和中央与地方关系的改善，在对以前行政改革失败教训进行总结的基础上，提出了转变政府职能的改革理念，改革方式也由“单兵突进”转变为“整体突破”；20世纪90年代的行政改革是为适应社会主义市场经济体制而进行的，改革的重点仍然在于理顺政府与社会、政府与企业之间的关系，用法治的手段来进一步推进行政管理体制的改革和完善。[30]在综合关于行政改革内容的相关文献基础之上，我们将行政改革的主要内容归纳为以下几个方面:
(一)公共服务民营化改革
公共服务民营化改革的实质是打破政府垄断提供公共服务的局面，在强调“生产”和“提供”分离的条件下将市场力量与竞争机制引入到公共服务提供中，强调在资源配置过程中更多地依靠市场力量，更少地依靠政府力量。公共服务民营化改革成为20世纪80年代大多数国家改革的主要内容。新西兰前财政部长格雷厄姆·斯克特认为，在这个改革阶段，政府改革的主要内容是使政府退出航空、电信等商业领域。[31]人们通常认为，英国是最先实行民营化改革的国家。撒切尔政府上台后就大张旗鼓地推行民营化的改革措施，涉及宇航、航空、能源等领域，并且在电信、电力和供水等领域打破行业垄断，鼓励其他所有制企业进入。伊莲·修拉·卡马克经过对123个国家行政改革的考察发现，有74个国家进行了民营化改革，占60%；有49个国家没有进行民营化改革，占总数的40%。各国民营化的措施既包括国有企业的出售，又涉及公共服务供给的市场化。[32]
从实践来看，我国实际上也较早开展了民营化改革。我国的民营化进程和西方国家差不多同时开展，这主要表现为，在农村打破集体公社制度，推行家庭联产承包责任制，调动农民的生产积极性，使农村经济得到了飞速发展。此后，政府又在城市打破福利分房制度，推进住房市场化改革。现在，随着经济体制改革的推进，我国的民营化改革已经涉及国有企业出售、基础设施建设、教育、养老等领域。
(二)公务员制度改革
行政管理活动的低效在很大程度上被看作是由墨守成规、缺乏激情的官僚导致的，而以功绩制、政治中立和对公众负责为核心的公务员制度在很大程度上成为官僚低效的化身，因而，公务员制度改革不可避免地成为行政改革浪潮的重要组成部分，公务员的雇用制、设立非永久性职位、淡化公务员制度中的政治中立原则成为改革的主要内容。不同的国家和地区进行公务员制度改革的重点有所不同，伊莲·修拉·卡马克也对此进行了归纳，见表10-2[33]:
表10-2
我国公务员制度改革实际上也可以大体分为三个阶段:第一阶段是改革开放之初，为了实现干部队伍的年轻化，中央做出了废除领导干部职务终身制的决策，提出根据“四化”标准来选拔和使用干部，确立了干部分类管理的思想，下放了干部管理权限，并制定了《国家行政机关工作人员条例》。第二阶段是从1993年《国家公务员暂行条例》的颁布实施开始的，在这一阶段逐步用制度化的措施来强化公务员的录用、考核和淘汰等机制，进一步加强公务员的责任观，拓宽了公务员录用的范围，提高了公务员管理的透明度。在此期间，西方公务员制度改革的一些比较成熟的经验也被引入我国公务员管理中，例如，政府雇员制、绩效工资制和竞争上岗制度的推行。第三阶段是以2006年1月1日《国家公务员法》的颁布实施为标准，《国家公务员法》的颁布实施使得我国的公务员管理又迈向了新的台阶，公务员的内涵、职位分类制度、雇员制度、引咎辞职和上下级之间的责任等内容都在《国家公务员法》中得到了具体说明。
(三)放松管制
为了解决市场失灵问题以及更好地控制职业文官的行为，西方国家大多采取了比较严厉的管制制度，但是管制制度的推行又产生了“管制者俘获”、贪污腐败和体制僵化等问题，导致放松管制也成为西方国家改革的重点内容。1993年，美国副总统戈尔领导下的国家绩效评估委员会发表了名为《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花费更少的政府》的报告。报告指出，美国政府的绩效不佳，“问题的关键不是职员的懒惰和无能，而是这些繁文缛节和规章制度令人窒息，抑制了每一份创造力和积极性”[34]。
对于我国而言，加入世界贸易组织(WTO)之后，放松市场管制的改革措施也在有条不紊地推进，行政审批制度改革就是其中的典型例子。然而，就政府内部管制而言，我国需要考虑的不是超越规则，而是如何加强制度约束的问题，西方国家进行的放松内部管制的改革是以其自身的“法治”精神深入人心、法律法规比较健全为依据，而这些恰恰是我国当前行政改革所需要加强的内容。
(四)分权化改革
分权化改革的实质就是正确处理中央(联邦)政府和地方政府之间的关系，其主要途径是权力下放和权力的非集中化。西方国家在这方面的改革措施主要表现在以下几方面:
1.决策职能与执行职能的分离，成立半自治的执行机构。例如，英国在“下一步计划”的指导下，把整体的部委分拆成若干执行机构，这些机构在主管部门的政策指导下履行提供公共服务和有效管理的责任。
2.将中央政府的职能转移下放到地方政府，这以法国最为典型。法国进行的非集权化改革要求中央集权的管理机构将更多的职能转交给各自的地区和地方办事处，法国还专门制定了关于对国家地方机构权力分配的法律。
3.下放人事权力，包括录用、薪酬、晋升和考核等权力。美国克林顿政府上台后提出的政府绩效评估计划，其中一项内容就是向基层单位和地方政府放权，改过去的控制命令模式为信任和责任模式，给一线管理者以更大的人事管理的实际权力。分权从根本上说是行政机关内部层级间权力平衡的需要，而且分权有很多好处，奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中分析了分权的作用，他们认为，相比于集权的权力过于集中状况，分权的机构有许多优越性:①比集权的机构有多得多的灵活性，它们对于情况和顾客需求的变化能迅速地做出反应。②权力分散的机构比集权的机构更有效率。③分权的机构比集权的机构更具创新精神。④分权机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率。[35]
我国自改革开放以来也围绕经济体制改革进行了以权力下放和分权为中心的权力结构调整。这种分权化改革主要表现在三个方面:
1.行政机关内部的纵向分权和横向分权。前者是指中央政府和地方政府之间的职权划分，逐渐由高度集权的行政管理体制转变为分权的行政管理体制。后者是指依据经济体制改革的需要对行政机关之间的权限划分、机构设立和职能配置等方面的进行改革，使行政机关运转更加协调和顺畅。
2.正确处理政府和企业之间的关系，转变国有企业的经营机制，使政府对企业的管理由微观干预转变为宏观调控，赋予企业较大的决策空间和自主权。
3.政府与社会之间的分权，大力培植和发展各类社会中介组织，放宽民间参与市场活动的限制，大力鼓励包括私人企业在内的各类非公有经济的发展。我国的分权化改革虽然也取得了不错的成绩，但如何将分权化改革纳入制度化的渠道仍然是行政改革需要考虑的问题。
(五)借鉴和吸收私营部门的管理方法
管理的相通性使得私营部门成功运用的管理方法也为世界各国政府的行政管理实践所借鉴和吸收。诸如目标管理方法、全面质量管理方法和绩效管理方法等在私营部门管理实践中行之有效的管理方法先后被运用到政府的公共行政管理实践之中，并且在一定范围内取得了十分明显的成效。鉴于我们在第八章讨论现代行政方法时已经对相关问题有所阐释，因篇幅有限，故在此恕不赘述。
【注释】
[1]迈克尔·P·托达罗:《经济发展》(第6版)，中国经济出版社1999年版，第15页。
[2]倪文杰、张成福等主编:《现代交叉学科大辞库》，海洋出版社1993年版，第687页。
[3]转引自卓越《行政发展研究》，福建人民出版社2000年版，第4页。
[4]卓 越:《行政发展研究》，福建人民出版社2000年版，第5页。
[5]王沪宁:《行政生态学》，复旦大学出版社1993年版，第295页。
[6]竺乾威主编:《公共行政学》，复旦大学出版社2000年版，第265页。
[7]周志忍:《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第417页。
[8]詹伟主编:《公共行政学教程》，中国人民公安大学出版社2003年版，第413页。
[9]赫伯特·A·西蒙:《管理行为》，机械工业出版社2004年版，第238页。
[10]罗伯特·B·登哈特:《公共组织理论》，中国人民大学出版社2003年版，第69页。
[11]丁煌:《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999年版，第222页。
[12]许文惠主编:《行政管理学》，红旗出版社1992年版，第291页。
[13]张康之等:《公共行政学》，经济科学出版社2000年版，第293页。
[14]张国庆主编:《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第353～354页。
[15]刘旭涛:《政府绩效管理:制度、战略与方法》，机械工业出版社2003年版，第95页。
[16]张成福、党秀云:《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第273页。
[17]参见詹姆斯·Q·威尔逊《美国官僚政治》，中国社会科学出版社1995年版，第194～214页。
[18]盖·彼得斯:《欧洲的行政现代化:一种北美视角的分析》，载国家行政学院国际合作交流部编译《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第64页。
[19]迈克尔·哈默、詹姆斯·钱皮:《改革公司:企业革命的宣言书》，上海译文出版社1998年版，第2页。
[20]转引自周志忍《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第10页。
[21]盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第5～15页。
[22]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》，华夏出版社2002年版，第7页。
[23]盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第20页。
[24]瓦·基克特:《荷兰的行政改革与公共部门管理》，载国家行政学院国际合作交流部编译:《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第196页。
[25]E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第20页。
[26]张成福:《大变革——中国行政改革的目标与行为选择》，改革出版社1993年版，第18页。
[27]转引自周志忍《当代国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社1999年版，第7页。
[28]伊莲·修拉·卡马克:《全球化与公共管理改革》，载约瑟夫·S·奈、约翰·D·唐纳胡主编:《全球化世界的治理》，世界知识出版社2003年版，第194页。
[29]盖伊·彼得斯:《欧洲的行政现代化:一种北美视角的分析》，载国家行政学院国际合作交流部编译《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第65页。
[30]参见黄小勇《现代化进程中的官僚制:韦伯官僚制理论研究》，黑龙江人民出版社2003年版，第325页。
[31]伊莲·修拉·卡马克:《全球化与公共管理改革》，载约瑟夫·S·奈、约翰·D·唐纳胡主编《全球化世界的治理》，世界知识出版社2003年版，第190页。
[32]伊莲·修拉·卡马克:《全球化与公共管理改革》，载约瑟夫·S·奈、约翰·D·唐纳胡主编《全球化世界的治理》，世界知识出版社2003年版，第198页。
[33]伊莲·修拉·卡马克:《全球化与公共管理改革》，载约瑟夫·S·奈、约翰·D·唐纳胡主编《全球化世界的治理》，世界知识出版社2003年版，第201页。
[34]财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组编:《美国政府绩效评价体系》，经济管理出版社2004年版，第98～99页。
[35]参见奥斯本和盖布勒《改革政府》，上海译文出版社1996年版，第235～236页。
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