晚清地方自治改革的主要内容

三、晚清地方自治改革的主要内容

在预备立宪的历史进程之中，清政府采取了一系列措施，以推进地方自治改革。尽管这些措施在很大程度上是一种回应国内巨大政治压力的无奈之举，但其具体内容仍然有许多值得称道的地方。

(一)中央政府颁发统一的地方自治改革政策

清政府对于地方自治的政策取向，较为集中地体现在各级地方自治章程之中。1907年9月民政部遵旨拟定地方自治章程，于1908年8月具奏并咨送宪政编查馆。1909年1月18日，清政府正式颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。1910年2月3日颁布了《京师地方自治章程》和《京师地方自治选举章程》。同年2月6日颁布了《府厅州县地方自治章程》和《府厅州县议事会议员选举章程》。此外，清政府还于1909年5月5日颁布了《自治研究所章程》。至此，地方自治制度粗具规模。其中，地方自治制度分为三种类型:

1.城镇乡地方自治改革政策

(1)适用区域:城指府州县治之城厢，其余市镇村庄人口满5万以上者为镇，不满者为乡，区域以本地方固有之境界为准。

(2)自治范围:学务，包括中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社等;卫生，如清扫道路、垃圾、药局、医院、医学堂、公园、戒烟会等;道路工程，如修筑道路和桥梁，疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯等;农工商务，诸如改良种植、牲畜及渔业、工厂、工业学堂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、兴修水利、整理田地，皆在其内;善举，如救济、恤寡、育婴、义仓积谷、贫民工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义冢、保存古迹等;公共营业，如电车、电灯、自来水等。

(3)自治机关:城镇设议事会和董事会;乡设议事会和乡董;人口过少之乡，或与他乡合并成立议事会，或以乡选民会代之。其中:议事会为议决机关。城镇议事会议员20人，人口在5万以上者，每多5000人增加议员1名，最多不超过60人。乡议事会议员以人口多少而定，最少6人，最多18人。议员均由选民选举产生，任期2年，每年改选半数。议事会设正副议长各1名，由议员通过无记名投票选举产生。正副议长任期2年，得连选连任。议长、议员均为名誉职，不支薪水。议事会设文牍、庶务等员，其员额及薪水，以规约定之。议事会的职权包括:本城镇乡自治范围内应兴应革事宜;制定自治规约;自治经费岁出入预决算，及预算正额外预备费之支出;自治经费岁出入预决算报告;自治经费筹集办法;自治经费处理办法;选举上之争议;自治职员办事过失之惩戒;涉及城镇乡全体赴官诉讼及其和解之事;选举城镇董事会职员或乡董乡佐，并监察其执行事务;申复地方官咨询事件，向其条陈与自治有关问题。议事会每季开会一次，还可开临时会。必须有半数以上出席才能开议，议决以出席者过半数的意见为准。

董事会为执行机关。城镇设总董1人，董事1～3人，任期2年。均由议事会选举，呈地方官批准，唯总董须选2人，由地方官选用1人，皆支薪水，不兼议事会议员。乡设乡董、乡佐各1人，任期2年，由乡议事会选举，连选得连任。董事会的职权包括:议事会议员选举，及其议事之准备;议事会议决各事之执行;以律例章程或地方官示谕委任办理各事之执行;执行方法之议决。乡董照董事会职权前3项办理。董事会每月召开一次，采取合议制，以总董为议长，非有2/3以上出席，不得开会，议决同议事会。董事会于议事会议决事件，视为逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，交议事会复议;若议事会坚持不改，得移交府厅州县议事会公断。

(4)自治监督:自治监督权属该自治区域地方官。地方官有权审查和纠正违章现象，令自治组织报告办事成绩，征其预决算表册，随时亲往检查，并将办理情形按期上报，并且地方官还有权申请督抚解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权。

(5)自治选举:自治选举涉及两个基本的概念，其一为居民。居民系指城镇乡内现有住所或寓所者，不论本籍、京旗、驻防或流寓，均为城镇乡居民。居民有享受本地方公益之权利，并有分任本地方负担之义务。其二为选民。选民资格如下:具有本国国籍;男子年满25岁;居本城镇乡连续至3年以上;年纳正税或本地方公益捐2元以上。女子所纳正税或公益捐超出选民中最高者很多，亦可为选民。选民有选举自治职员及被选举为自治职员的权利。下述人不得成为选民:品德悖谬，营私武断，确有实据者;曾处监禁以上之刑罚者;营业不正者，其范围以规约定之;失财产上之信用，被人控实尚未清结者;吸食鸦片者;有心疾者;不识文字者。以下人等不得选举自治职员或被选举为自治职员:现任本地方官吏;现充军人;现充本地方巡警;现为僧道及其他宗教师。

此外，还实行父子兄弟的回避制度:父子兄弟不得同时任为议员，若同时当选者，以子避父，以弟避兄。若有父子兄弟现为城镇董事会总董董事或乡董乡佐者，不得为该议事会议员。

选举采取等级制度。选民分甲乙两级，以年纳正税或公益捐之额为全部选民所纳总额之半者若干人为甲级，其余为乙级。两级选民分别选举一半议员，被选举人不限于同级。

2.京师地方自治改革政策

(1)自治区域:内外城指巡警总厅所辖区域;外郊指京营所辖区域。

(2)自治范围:等同城镇乡地方自治范围。

(3)自治机关:内外城设总议事会、总董事会;各区设区议事会、区董事会;京营各区设区议事会、区董事会。议事会、董事会的职权与城镇乡议事会、董事会的职权相同。

(4)自治监督:内外城以巡警各区区长为监督，巡警总厅厅丞为总监督，均受制于民政部;外郊各区监督由步军统领衙门派员充之。

(5)自治选举:与城镇乡相同。

3.府厅州县地方自治改革政策

(1)自治区域:各以该府厅州县行政区域为准。

(2)自治范围:有关府厅州县的公益事务，或城镇乡不能担任的公益事务;国家行政或地方行政以法律、命令委任办理的国家和地方行政事务。

(3)自治机关:府厅州县各设议事会、参事会，负责议决自治事宜。其中:议事会为议决机关，其职权为:自治经费岁出入预决算，及预算正额外预备费之支出;自治经费岁出入预决算报告;自治经费筹集办法;自治经费处理办法;城镇乡议事会应议决而不能议决之事件;依据法令属于议事会权限内之事件。参事会为议决机关，其职权为:议事会议决事件之执行方法及次第;议事会委托代议事件;府厅州县长官交本会代议事会议决之事件;审查府厅州县长官提交议事会之议案;本府厅州县全体诉讼及和解事件;公断和解城镇乡自治之权限争议事件;依据法令属于参事会权限内之事件。府厅州县长官为执行机关，负责执行自治事宜:执行府厅州县议事会或参事会议决之事件;提交议案于府厅州县议事会或参事会;掌管一切公牍文件;依据法令属于府厅州县长官职权内之事件。

(4)自治监督:府厅州县自治由本省督抚监督，仍受制于民政部;督抚得令府厅州县呈报办事情形，并得随时调阅公牍文件，检查收支账目，并可咨请民政部解散府厅州县议事会。

(5)自治选举:府厅州县所属城镇乡选民有选举城镇乡自治职员之权，有选举府厅州县议员之权，除小学堂教员外有被选举为府厅州县议员之权。下列人等无权选举本府厅州县议员:现任本府厅州县官吏者;现充府厅州县巡警者。

(二)颁布并实施《自治研究所章程》，培养、训练自治人才

在当时的历史条件下，开办地方自治研究所是地方自治改革的一项重要内容，目的是为了讲习自治章程，训练自治职员，以造就具有法政知识、参政素质较高的有用人才，为将来实行地方自治之用。

1909年5月5日，清政府颁布了《自治研究所章程》。章程规定，各省省城及各府厅州县各设一所。各省省城自治研究所遵照逐年筹备事宜清单于宣统元年内成立，各府厅州县自治研究所应俟省城第一届听讲员毕业后，即行派赴各属，一律成立。省城自治研究所应由自治筹办处遴选通晓法政人员充任讲员，府厅州县自治研究所讲员即以听讲毕业员分别派充。省城自治研究所学员应由各府厅州县从士绅中选派，每届至少2人;各府厅州县研究所学员应就该管境内，分别城镇乡区域，遴选本区士绅次第入所听讲，以每区有听讲员为限度。

自治研究所8个月为一期，讲授如下科目:《奏定宪法纲要》、《法学通论》、《现行法制大意》、《谘议局章程及选举章程》、《城镇乡地方自治章程及选举章程》、《调查户口章程》、《其他奏定有关自治及先兆各项法律章程》、《自治筹办处所定各项筹办办法》。

各省自治研究所除官设各所作为模范外，其各地方士绅自愿照章设立者，均可呈明官府批准照办，唯其所长应由该所公举通晓法政、品学优裕士绅一员，呈请自治筹办处核准。

在《自治研究所章程》颁布之前，即有一些地方设立了自治研究所(社)，但在章程颁布之后，各省和各府厅州县一律按照章程筹办设立自治研究所。随后，各地自治研究所如雨后春笋，蓬勃兴起，培育了大批自治人才。据统计，到1910年底，各省省城研究所学员，达到7000多人。其中最多者当属直隶，为1051人;较多者有四川640人、湖北600人、江西546人、福建516人等。

在自治研究所学习的学员毕业后回到原籍，从事设所或参与筹办自治研究所的工作。有人直接充任各州县的地方自治研究所所长、教员，或担任各地方自治公所的绅董，协助地方官办理自治事宜，成为重要的地方自治活动中的骨干力量。更为重要的是，这些学员在研究所学习期间，受到了资产阶级法政思想的熏陶，毕业后可以把这些先进的政治思想带往各地，成为政治思想的直接传播者，为更多的国人接受这些进步思想做了最初的启蒙工作，从而有利于国人政治素质的提高。

(三)筹办地方自治机构

按照逐年筹备事宜清单的规划方案，各省先筹办城镇乡自治，后筹办府厅州县自治，到1914年各级自治一律成立。但1911年1月方案被修改，要求1912年全部成立。某些督抚咨请变更筹办顺序，提前办理府厅州县自治。民政部认为可行，遂通令各省酌定筹办次序。尽管筹办时间仓促，再加上筹办过程中由于地方官办理不善，增加了难度，但是立宪派和热心士绅的积极参与，各地还是做了许多工作，取得相当可观的成绩，各地自治会成立情况见下表。

各级地方自治会成立情况一览表

(资料来源:马小泉:《国家与社会:清末地方自治与宪政改革》，河南大学出版社2000年版，第157～159页。)

以上各省奏报数字未必准确，而且统计时间前后相错，但可推测在武昌起义爆发之前，各省已经基本完成了地方自治组织的建立。至此，清政府筹办下的地方自治，在组织形式上完成了既定的任务。