体制改革的主要内容

改革开放以来，建筑业的体制改革不断深入，经历了上述三个发展阶段，改革的内容已涉及全行业的各个方面。以下将从基本建设投资管理、工程招投标、企业经营机制和国企改革、工程质量监管体系以及市场对外开放等方面，总结回顾建筑业体制改革的主要内容。

1．基本建设投资管理体制的改革

建筑业的生产任务主要来源于全社会固定资产投资，即基本建设投资。也就是说，建筑生产的规模在很大程度上取决于国民经济发展对增加固定资产的需要，特别是基础设施规模、房地产行业发展及城市化进展等因素。因此，建筑业的发展与整个国家的经济建设和社会发展密切相关，国家发展规划、基本建设投资体制以及宏观经济调控等都会对建筑业的发展带来直接影响。

改革开放前，我国借鉴苏联基本建设管理的经验，对基本建设投资实行了高度集中统一的管理体制，主要体现在：（1）按行政管理体系自上而下分配基本建设投资；（2）所有建设项目和投资由国家统一下达计划，并对计划实行指标控制；（3）实现统收统支的财政政策；（4）建设项目所需主要物资实行计划调配统一分配；（5）建设项目国家统一分配施工任务。在这样的基本建设管理体制下，建筑业的行业地位和创造的价值得不到合理的反映，被误认为是附属于基本建设投资的消费部门。

1978年12月，中共十一届三中全会做出了改革开放、集中力量搞经济建设的重大决策。但改革初期阶段，基本建设投资出现过热现象，各种渠道用于基本建设的投资剧增，国家预算内投资突破了计划，预算外投资急剧膨胀。为了加强对基本建设的集中统一管理，压缩建设规模。1981年3月，国务院颁发了《关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定》，提出了严格控制全国和地方基本建设规模的要求；同年3月和4月，国家建委和国家计委等联合颁发了《关于制止盲目建设、重复建设的几项规定》和《关于贯彻执行国务院有关基本建设物资工作的几项规定》，加强了建设项目和建设物资的管理。

“六五”计划期间，经济工作的重点逐步从调整转向改革，经济发展战略开始了从追求发展速度转向以提高经济效益为中心的目标转移。在此背景下，通过调整和初步改革，基本建设的指导思想也发生了战略转变，开始逐步从注重扩大建设规模转向重视投资的社会经济效益。作为全面经济体制改革的突破口，从1980年开始试行“分灶吃饭”的财政管理体制，改变了以往由中央集中“统收统支”的财政管理体制。1982年，国家决定把国民经济计划中的基本建设计划改为固定资产投资计划。此后，国家固定资产投资计划包括基本建设投资和更新改造投资两部分。

针对财政基本建设支出拨款管理使用中出现的缺乏明确经济责任、资金使用效益较低等问题，为破除资金供应上的“大锅饭”，增强投资者的经济责任，提高投资效益，20世纪80年代初期对建设项目的决策、审批、资金筹措以及设计、施工等方面，基于“宏观管住、微观搞活”的方针开始采取了一系列放权措施和加强经济责任的办法。例如，为了做好建设前期工作的研究，避免和减少建设项目决策的失误，提高建设投资的综合效益，国家计委于1983年2月颁发了《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，对建设项目进行可行性研究的编制程序、编制内容、预审与复审等问题做了全面规定；1984年9月，国家计委、城乡建设部、劳动人事部、中国人民银行联合印发了《基本建设项目投资包干责任制办法》，指出建设项目投资包干责任制是基本建设管理的一项重大改革，所有基本建设项目都要积极创造条件，实行投资包干责任制。此外，从1984年起，基本建设经济效益计划正式纳入国家计划进行考核，主要指标有：固定资产交付使用率、新增生产能力交付使用率、大中型建设项目投产率和房屋建筑面积竣工率等。从1985年起，凡是由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款。

1988年7月，国务院颁发的《关于投资管理体制的近期改革方案》明确提出：一般性的建设投资放给企业或市场，重大的长期性建设投资必须依靠国家计划调节；要消除“大锅饭”的弊端，建立中央和地方的分工责任制，在建设项目的选定、设计、设备供应、施工中运用市场机制和竞争机制，并逐步建立新的宏观调控体系。该文件是改革开放后第一个较为系统的国家投资体制改革方案，阐明了我国投资体制改革的基本任务和具体措施。随后，国家采取了一系列改革措施，主要内容包括：对重大和长期性建设投资实行投资分层次管理，加重地方重点建设的责任；对中央预算内基本建设投资实行基本建设基金制，使中央财政用于基本建设的投资不受财政收支规模的影响；设立国家能源、交通等六大专业投资公司，用经济办法管理政府经营性投资。

1992年以后，基本建设投资管理体制改革进入了发展巩固的新阶段。1993年11月，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要深化投资体制改革，内容包括：把投资行业划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三大类，对不同项目实现不同的管理；将基本建设项目划分为鼓励、允许、限制和禁止等几类，调整投资项目审批权限；组建国家开发银行；实行建设项目法人责任制。

从基本建设的投资来源看，改革开放前，政府部门是唯一的投资主体，企业是政府的附属物，不具备投资能力。改革开放后，各种渠道用于基本建设的投资不断增加，基本建设投资领域出现了投资主体多元化、资金来源多渠道的变化。特别是国有企业建立现代企业制度后，企业投资和私人投资开始不断增加，已由单一的国家财政预算拨款为主转变成为国家财政投资、银行贷款、利用外资、证券集资以及部门、地方和企业事业单位自筹等多渠道、多元化投资格局，并且非公有制经济发展迅速。

因此，随着我国经济体制改革的深入和工程建设市场的快速发展，明确区分政府投资工程与非政府投资工程，实现不同的管理方式就显得十分重要。在非政府投资领域，政府部门有必要逐步从竞争性项目中退出，把注意力集中在公共产品的供给上。在政府投资领域，一方面要加强和规范政府投资项目管理，另一方面对经营性和非经营性的政府投资工程要采取不同的管理方式。

为解决政府投资项目“各自为政、多头管理”的弊端，改变“投资、建设、管理和使用”混为一体的现状，建立投资责任约束机制，提高投资效益，国家计委于1996年1月颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，明确规定：国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人；项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。

经营性项目实行项目法人负责制后，对项目管理者有一定的监督、考核机制，在一定程度上可以抑制其投资冲动。然而，在非经营性项目中，由于尚没有形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致普遍存在投资效率低下、资金得不到有效控制的现象。对此，2003年3月，建设部颁发了《2003年整顿和规范建筑市场秩序工作安排》，其中要求：对于公益性（非经营性）政府投资工程规模较大的地区，可研究设立相关机构或者公司，代表政府统一组织实施政府投资工程的建设，经竣工验收后移交有关部门使用或管理；对于公益性（非经营性）政府投资工程规模较小的地区，也可由政府通过招标竞争的方式，择优选定工程项目管理公司或者工程总承包公司负责其建设组织实施；对于经营性的政府投资工程，应当实行市场化和产业化的运作方式，由项目法人负责投融资、建设、资产经营全过程管理。

2004年7月，为进一步深化投资体制改革，提高非经营性政府投资项目的建设管理水平和投资效益，国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》，主要内容包括如下几个方面：（1）国家对于非政府投资项目一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。（2）放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。（3）对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。（4）建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。

《关于投资体制改革的决定》是改革开放以来投资领域最全面、系统、权威的改革方案。该决定的出台，对于规范政府投资行为，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的建筑市场环境有着重大的指导意义，为最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制明确了方向。该决定实施后，国家发改委、国务院有关部门和地方政府出台了许多配套文件，建立起了新型投资体制的基本框架。但是，投资体制改革涉及的问题十分复杂，还需要在实践中不断探索和总结。由于国有企业改革、国有资产经营管理体制改革、金融体制改革等尚未解决许多深层次的问题，市场体系的发育还很不充分，投资法制建设相对滞后，政府职能转变也还不到位，建立和完善与市场经济相适应的投资体制仍然任重而道远。

2．工程招投标制的推广实施

建筑市场是以工程建设发包承包交易活动为主要内容的市场，而招标投标是建筑市场中体现竞争机制的一种主要交易方式，是各国建筑业和国际工程承包市场上最常用的竞争性交易方式，在发达国家已有近200年的历史。

我国的工程建设实行招标投标制度是从改革开放后开始的。改革开放以前，建筑产品没有被视为商品，工程建设的发包承包完全依靠行政手段。改革开放后，1981年建筑工程招标开始试行。1984年国家把建筑业的改革作为推行经济体制改革的突破口后，建筑承包市场普遍开展了招标投标工作。经过初步的改革实践，从1986年起进一步扩大了招标投标的试点范围，不仅涉及建筑工程的建设，也包括勘察设计等领域。招标投标制的推行，突破了部门分割和地区封锁，改变了过去单纯用行政手段自上而下分配任务的方式，建筑业从此开始走向市场调节下通过招标投标承揽工程的轨道。

但由于缺乏统一的招标投标法，推行招标投标的力度不够，在招标投标制度的试行阶段暴露出许多问题，如：招标投标程序不规范，工程项目的招标投标率较低，不正当交易和违法行为时有发生。针对招标投标工作中存在的管理混乱、责权不清、弄虚作假等问题，建设部、国家计委等部门在“八五”期间制定颁发了一系列法律规范，以规制建筑市场秩序，保证招标投标制度的实施。

1991年4月，国家计委发布《关于加强国家重点建设项目及大型建设项目招标投标管理的通知》，规定：国家重点建设项目及大型建设项目的设计、设备、施工除确有特殊原因不宜招标外，都要创造条件实行招标投标。同年11月，为维护建筑市场的正常秩序，建设部与国家工商局联合印发了《建筑市场管理规定》，规定：凡具备招标条件的建设项目，必须按照有关规定进行招标。1992年12月，为进一步确立和完善招标投标制度，建设部在总结多年招标投标经验的基础上，颁发了《工程建设施工招标投标管理办法》，规定：凡政府和公有制企、事业单位投资的新建、改建、扩建和技术改造工程项目的施工，除某些不适宜招标投标的特殊工程外，均应按照本办法，实行招标投标。这是规范我国工程施工招标投标的第一个部门规章，对规范招标投标的各方行为起到了积极作用。1998年《建筑法》正式实施后，建设部制定了一些相应规定，如1998年颁发的《关于进一步加强工程招标投标管理的规定》，对招标发包工程的范围、方式、程序及评标、定标等做出了明确规定，要求各地改进和完善对工程招标投标的监督管理。

招标投标活动的适用范围很广，其对象不仅包括工程建设项目，还包括机械成套设备、进口机电设备、科技项目、项目融资、土地承包、城镇土地使用权出让、政府采购等政府投资及公共采购领域。因此，随着改革开放的不断深入，为保护国有资产和社会公共利益，维护市场竞争秩序，有必要制定一部国家统一的招标投标基本法律。从2000年1月1日起正式实施《招标投标法》是我国招标投标领域第一部综合性法律，其中对建设工程项目的招标投标活动做了明确规定，为建筑当事人依法进行承发包活动提供了法律保障，同时也使工程招标承包制走上了制度化和规范化的道路。

《招标投标法》颁发后，建设部相继颁发了一些配套法规以确保工程招标投标依法进行。1999年10月，建设部颁发了《建筑工程施工许可管理办法》（2001年7月修改），明确规定对依法应招标和公开招标的工程不实行招标或公开招标的，不颁发施工许可证，不准开工建设。此外，建设部颁发的相关法规有：《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（2000年6月、2007年1月修改）《建筑工程设计招标投标管理办法》（2000年10月）《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（2001年6月）等。

建筑工程的招投标工作从试行、推广到国家颁布实施《招标投标法》，经历了循序渐进的发展过程，工程招标率不断提高。招投标制度在建筑承包市场的运用，对于提高投资效益、确保工程质量、缩短建设工期等发挥了重要作用。但另一方面，在工程招投标实施过程中仍存在着许多违法违规行为和不容忽视的问题，如规避招标、虚假招标或串通招投标，以及中标后擅自转包、分包，吃回扣和权钱交易等行为。

为加强和完善我国的工程招投标体制，规范建筑市场经济秩序，近年来建设部会同政府相关部门相继制定了一系列的政策和规章。2002年1月，建设部、国家计委、监察部颁发了《关于健全和规范有形建筑市场的若干意见》，规定：国有资金投资的房屋建筑工程项目和市政工程项目，必须通过有形建筑市场依法公开招标。2003年3月，国家计委、建设部和铁道部等部门联合颁布的《工程建设项目施工招标投标办法》，明确了可以不进行施工招标的项目。2004年7月，为保护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法权益，国家发改委、建设部和铁道部等部门发布了《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》，就投诉主体范围、投诉处理程序、部门职责分工等问题做了细化和补充规定。2005年10月，为进一步规范房屋建筑和市政基础设施工程项目的施工招标投标活动，建设部颁发了《关于加强房屋建筑与市政基础设施工程施工招标投标监督管理的若干意见》，提出了加强招标投标行政监督的工作措施。2007年3月，为打击招标代理过程中的违规操作、虚假代理、商业贿赂等违法行为，建设部修订出台《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》，提高了申请工程招标代理机构资格级别的门槛，并对以欺骗、贿赂等不正当手段取得工程招标代理机构资格的行为规定了明确的处罚措施。

《招标投标法》颁布10年来，招投标制度对发挥市场配置资源基础性作用起到了不可或缺的重要作用，但招投标领域仍然存在一些亟待解决的突出问题，包括市场主体不规范、围标串标、弄虚作假、转包和违法分包等。此外，2000年《招标投标法》实施后，其实施细则却出台滞后，造成各级政府采购及政府采购主体在涉及具体问题时无法可依，且有违背政策导向及初衷的可能；另外，大多数配套文件缺乏协调，造成了规则的不统一，不利于招投标统一大市场的形成。

为增强《招标投标法》的可操作性，从行政法规层面对招投标配套规则进行整合提炼，政府部门从2006年起开始商讨制定“招标投标法实施条例”，之后，“条例”连续3年列入国务院立法计划。2009年9月，国务院法制办公室全文公布了国家发展改革委报送国务院审议的《中华人民共和国招标投标法实施条例（征求意见稿）》，向社会各界广泛征询意见。征求意见稿着力解决招投标实践中存在的突出问题。对于限制或排斥潜在投标人、围标串标、以他人名义投标等违法行为，实践中行政监督缺位、越位与错位同时存在的现象以及投诉处理机制不够健全等问题都做出了相应的规定。

3．现代企业制度建设和国有建筑企业改革

在经济体制改革过程中，建筑业率先采用农业推行经济承包责任制的成功经验，从1979年起在全行业逐步推广各种形式的承包责任制。集体经营承包是建筑施工企业普遍推行的一种内部经济包干形式，即以单位工程为对象，以施工预算为依据，层层定包，联系经营成果计酬提奖的包产责任制，适合建筑业的行业特点和生产力发展水平。实行承包责任制，有利于调动企业经营和生产者的积极性，是建筑业企业经营管理制度的一项重要改革措施，在20世纪80年代初期得到了普遍推广。

1987年7月，国务院召开常务会议专门听取了城乡建设部的汇报，进一步肯定了承包经营的原则，并提出在承包中要引入竞争机制。同月，城乡建设部印发了《关于建筑企业深化改革增强活力的实施办法（试行）》，提出推行承包经营责任制，实行利润包干，超收多留；适当提高固定资产折旧率；积极解决工程欠款；重新核定企业流动资金，实行材料节约奖；等等办法。

为使企业建立起责权利紧密结合的经营机制，1987年10月，国家计委、财政部、建设银行颁发了《关于改革国营施工企业经营体制的若干规定》，对承包经营责任制的形式、施工机械折旧年、计划利润制等做了具体规定。据此，建筑业从1988年开始推行了“包死基数、确保上交、超收多留、歉收自补”为主要内容的承包经营责任制。

1991年以后，建筑业企业开始了第二轮承包责任制，主要特征表现为：一是在企业（主要是经营者）对国家的承包关系上，普遍实行了风险抵押承包，并根据承包者的责任和风险，将抵押金额分为若干档次；二是在企业内部承包关系上，根据工程对象和工作性质灵活多样，主要有分层计奖承包、定额工日人工费包干承包、栋号承包、工料包工承包、施工图预算加系数承包、劳动定额加系数承包、预算人工费减系数承包、费用包干承包和业务岗位责任承包等；三是在承包制度的设计和效果上，承包起点较高、外延较宽，而且推动了企业内部的配套改革。

承包经营责任制的推行，不仅促进了全民所有制建筑施工企业的经营体制改革，增强了企业自我积累、自我发展的内在动力，也培育了企业内部劳务市场、材料市场、设备租赁市场和资金市场。但承包制也存在负面作用，其最大的弊端在于承包制所带来的短期行为难以克服；承包基数的确定缺乏科学依据，难以妥善处理国家与企业的分配关系，承包经营者只能负盈，不能负亏；一些企业搞不适当的层层承包，以包代管；等等。随着改革的逐步深化和经济的快速发展，如何进一步转换国有建筑企业的经营机制，实行政企分开，提高企业经济效益，成为建筑业体制改革的关键之一。

1993年2月，根据1992年7月国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，建设部、国家体改委、国务院经贸办联合颁发了《全民所有制建筑安装企业转换经营机制实施办法》（以下简称《实施办法》），使国有建筑企业转换经营机制工作有了法规依据。该《实施办法》明确了国有建筑企业享有生产经营自主决策权、建筑产品和劳务承包定价权、承包工程所需物资采购权、对外经营权、投资决策权、资产处置权、劳动用工权、人事管理权和工资、奖金分配权等14项权力。但同时，企业以国家授予其经营管理的财产，对盈亏承担相应的责任；有条件的国有建筑企业经批准可以试行股份制，小型企业可以试行个人租赁经营，也可以通过转产、停产整顿、合并、分立、解散、破产等方式，进行产业结构和组织结构调整，实现生产要素的合理配置和企业的优胜劣汰。

国有企业的经营权虽然得以明确，但由于产权虚置、负盈不负亏等深层次问题没有得到解决，因此还难以从根本上转换国有企业的经营机制。1993年11月，中共十四届三中全会提出“建立现代企业制度，是国有企业改革的方向”。1994年10月，建设部确定中国建筑第一工程局、北京市第三建筑工程公司、上海市建工集团总公司等36家国有大中型建筑企业作为建设部建立现代企业制度的试点单位。

进入“九五”时期后，建筑业企业加快了现代企业制度建设，中央和地方大中型企业以股权多元化、中小型企业以民营化为特征的产权制度改革全面展开。建筑业“十五”计划提出了企业产权制度改革的方向：加大建筑业国有经济战略性改组，提高重要骨干企业国有经济集中程度，增强国有经济控制力；加快建筑业国有中小企业产权改造，促使其国有资本逐步退出；今后原则上不再批准成立新的国有独资建筑业企业；鼓励和支持非国有建筑企业健康发展。

推进产权制度改革后，各层次国有建筑施工企业民营化进程不断加快，特别是中小国有建筑企业，国有资本退出速度加快。而作为中央和地方所属的国有大型和特大型建筑企业也打破了产权改革的坚冰，其第二、三、四层次企业的民营化和产权多元化进程在不断加快。

但是，国有特大型施工企业的产权制度改革进展缓慢，大部分中央施工企业集团仍为国有独资企业。中央施工企业是我国工程建设的骨干力量，为我国经济建设做出了重要贡献，但由于种种原因改革相对滞后，生存和发展面临着诸多困难，如企业组织结构过于庞杂，管理体制具有较重的行政色彩，核心竞争力不强，企业办社会负担沉重等。因此，加快中央施工企业的改革，对提升我国建筑业的整体素质具有重要的意义。

2003年10月，中共十六届三中全会审议通过的《关于进一步完善社会主义市场经济体制的决定》提出，要使股份制成为公有制（包括国有制）的主要实现形式。为贯彻落实中央关于国有企业改革的一系列方针政策，建设部会同原国家经贸委、国家计委等有关部门，做了大量调查研究和协调工作，于2003年起草了《深化中央施工企业改革的意见》上报国务院，提出以“调整规模、优化结构、重组改造”为主线，打破现行条块分割的格局，压缩过剩生产能力，减少中央直接管理的施工企业，实行跨行业的战略性重组，培育若干家具有国际竞争力的综合型建设企业（集团）。这一深化中央施工企业改革的基本思路，对推进国有施工企业的体制改革起到了一定作用。但由于历史等各种原因，中央建筑施工企业改革和发展中还面临着诸多困难和深层次的问题，改革难度很大，真正按照建立现代产权制度和现代企业制度的要求进行改革的为数并不多。

4．工程质量监管体系的改革

改革开放前，我国对工程质量的管理推行的是计划经济体制下的宏观管理方式，监管方法比较单一，工程质量主要以施工企业自我检查、自控落实为主。改革开放初期，城乡建设出现高潮，建设工程规模迅速扩大，施工队伍迅速膨胀；但由于建设规模大，施工队伍鱼龙混杂，监管体系不到位，工程质量出现了滑坡。为了扭转这种状况，1982年7月，城乡建设部召开全国建筑工程质量安全工作会议，部署全国建筑工程结构安全检查和队伍资格审查。1983年2月，城乡建设部在“建筑业改革大纲”中提出改革工程质量监督办法，实行第三方认证制度，建立工程质量监督机构。同年5月，城乡建设部会同国家标准局联合颁发了《建筑工程质量监督条例》，并着手在全国范围内组建质量监督站。1985年2月，城乡建设部颁发了《建筑工程质量监督站工作暂行规定》，对质量监督站的工作范围、监督程序和编制、经费等做出了具体规定。

建立作为第三方监督认可的工程质量监督机构，是对建筑工程质量监管体制的一项重大改革，可以使生产主体和监督主体分离，克服自我检查与验收带来的局限性。国家对工程质量加强监管措施后，全国各地迅速组建工程质量监督机构。到20世纪90年代中期，全国范围的建筑工程质量监督与检测网络已基本形成。另一方面，质量管理方面的法规体系也得到了完善。“七五”和“八五”期间颁发的相关法规主要有：《关于工程质量监督机构监督范围和取费标准的通知》（国家计委、建设银行，1986年3月）；《关于确保工程质量的几项措施》（城乡建设部，1986年4月）；《建筑工程质量责任暂行规定》（城乡建设部，1987年1月）；《建筑工程质量监督站工作补充规定》（城乡建设部，1987年4月）；《建筑安装工程质量检验评定统一标准》（建设部，1989年12月）；《国家优质工程奖评选与管理办法》（建设部，1989年12月）；《建设工程质量监督管理规定》（建设部，1990年4月）；《建设工程质量管理办法》（建设部，1993年11月）。

在政府逐步强化对建筑工程质量的监督和宏观管理的同时，施工企业也不断改进和完善自身的内部质量管理体制，开展了全企业、全员、全过程的全面质量管理活动，并积极参与了国家推行的“产品认证”和“企业质量保证体系”的认证工作，使一些日常的质量管理工作逐步规范化、制度化，增强了企业的质量意识和管理水平。

“九五”和“十五”时期，是我国大规模建设时期，工程质量监督任务十分繁重。随着社会主义市场经济体制的不断深化和全社会质量意识的提高，工程质量监督工作有必要随之不断加强。1995年2月，根据国务院“质量兴国”的方针，建设部印发了《质量兴业要点》，提出“质量兴业”方针，要求认真贯彻党中央、国务院提出“质量兴国”的战略方针，深化工程建设领域的各项改革，坚持样板引路，抓市场管理，抓质量认证，抓人员培训，抓监督检查，通过综合治理，大幅度地提高以住宅工程和大中型项目为重点的工程建设质量。同年12月，建设部《关于建筑企业加强质量管理工作的意见》，提出：实施贯彻GB/T19000《质量管理和质量保证》系列标准的企业试点；建立四项质量保证制度，即质量管理手册、工作程序、质量计划（作业指导书）、质量记录；开展五项活动，即样板工程引路活动、施工现场无重大质量事故活动、工程竣工后服务和回访活动、消除质量通病活动、QC小组攻关活动。1997年，建设部下发了《开展工程质量专项治理活动的决定》《关于严肃工程建设重大事故报告和调查处理制度的通知》，派出检查组对江苏、安徽两省的建筑工程质量进行了检查。1999年2月，为了贯彻执行《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》，建设部在大连召开了“整顿规范建设市场工作会议”。会议决定，在1999年集中用一年左右的时间，按照边查、边改、边处理的原则，对所有工程投资额在50万元以上、在建的各类房屋和城市基础设施工程的项目法人，以及勘察、设计、施工、监理等单位在建设市场中的违法违纪行为进行查处。

2000年1月，国务院发布《建设工程质量管理条例》，明确了在市场经济条件下政府对建设工程质量监督管理的基本原则：政府对建设工程质量监督的主要目的是保证建设工程使用安全和环境质量，主要依据是法律、法规和工程建设强制性标准，主要方式是政府认可的第三方强制监督，主要内容是地基基础、主体结构、环境质量和与此相关的工程建设各方主体的质量行为，主要手段是施工许可制度、过程监督检查和竣工验收备案制度。其中，将原来的工程质量核验制改为竣工验收备案制，解决了工程质量监督站责任错位问题，使工程质量监督站从对具体工程的实物监督转变为对建设各方主体质量行为的监督，实现了参建各方各负其责的目的，工程质量监督站不再承担建筑实体的质量责任。

《建设工程质量管理条例》作为《建筑法》的配套法规之一，它的颁发实施，标志着我国工程质量监管体系步入了以法律、法规、规章和强制性标准为依据，以施工许可制度和竣工验收备案制度为主要手段的新阶段。该条例颁发后，建设部出台了《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（2000年4月）和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》（2000年6月）《关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见》（2000年7月）《工程质量监督工作导则》（2003年8月）《建设工程质量检测管理办法》（2005年9月）等规章和指导性文件。

质量是建设工程的生命线，如何采取有效措施提高工程质量始终是工程建设行业面临的十分重要的问题。随着国民经济和城镇化的快速发展，我国工程建设规模越来越大，质量意识和需求层次越来越高，人们对工程质量的需求已从单纯注重安全性上升到舒适性、建筑节能以及全寿命周期质量等方面。为适应建设工程发展的需要，有必要进一步完善当前的工程质量监督体系，解决相关监管法律法规不健全、执法不力和对法规执行缺乏有效监督等问题。

5．建筑市场对外开放

我国建筑市场的对外开放，从改革开放之初的有限开放到进入21世纪后的全面开放，以中国加入世贸组织为标志，经历了两个不同的发展时期。

建筑业是我国实行改革开放后最早引入竞争机制和对外开放的行业之一，如20世纪80年代初世界银行贷款的云南鲁布革水电站引水隧道工程，就实施了国际公开招标，并最终由日本承包商大成株式会社中标后承建。但总体而言，在正式加入WTO之前，我国建筑市场的对外开放实行的是有限制的适度开放政策。

从1984年起我国的工程建设领域开始推行招投标制度，改变了过去由政府行政分配任务的做法，由此形成了建筑市场的竞争机制。工程建设招投标制度在我国的建立和发展，为境外承包商进入中国建筑市场承包工程提供了条件。随着对外开放的深入和外资引进规模的扩大，在我国开展工程承包业务的境外企业不断增加。在此背景下，我国首先在工程设计和建筑施工领域开始了对外开放，允许境外企业在一定条件下从事工程设计和施工活动，并出台了相关的法规和政策。

在设计领域的外资市场准入方面，1986年，原国家计划委员会和对外贸易经济合作部发布《中外合作设计工程项目暂行规定》，明确了外国设计机构在国内设计的项目范围，同时也规定了项目主管部门对于外方设计机构的资格审查。1992年，建设部和对外贸易经济合作部发布《成立中外合营工程设计机构审批管理规定》，允许国际市场上有较强竞争能力的注册设计机构或注册建筑师、注册工程师与中国境内设计单位开办中外合营设计机构。在建筑施工领域的外资市场准入方面，1994年，建设部颁布了《在中国境内承包工程的外国企业资质管理暂行办法》以及配套实施细则；1995年，建设部和原对外贸易经济合作部联合颁发《关于设立外商投资建筑业企业的若干规定》以及实施意见。这些规定明确了工程建设领域的对外开放范围，允许外商在华设立中外合资、合作的建筑业企业，但暂不允许设立外商独资企业，并要求外资企业承包工程需取得建设主管部门颁发的“外国企业承包工程资质证书”。

从允许境外企业到中国承包工程到允许境外企业投资建立合资、合作企业，标志着中国建筑市场的对外开放进入了一个新的阶段。但加入WTO前，建筑业对外开放的基本指导思想在于通过中外合作，吸引外来资金及先进的管理和技术，促进行业发展。因此，对外开放的政策内容是有一定条件限制的适度开放。

2001年12月，中国正式加入WTO后，建筑市场的对外开放进入了新的发展时期，呈现出全方位、多层面对外开放的态势。根据我国加入WTO时对建设领域的承诺，2002年9月，建设部和外经贸部联合颁发了《外商投资建筑业企业管理规定》和《外商投资建设工程设计企业管理规定》，以后又相继出台了相关的实施意见及补充规定。《外商投资建筑业企业管理规定》取消了对设立外商独资建筑业企业的限制，取消了中外合资、中外合作建筑业企业注册资本金高于中资企业以及有承包一定比例外资工程义务的非国民待遇限制。《外商投资建设工程设计企业管理规定》明确了外商独资以及中外合资合作建设工程设计企业的资质条件，2007年1月，建设部和商务部进一步制定和印发了该规定的实施细则。

以上两个规定的颁布，意味着我国已经基本建立工程设计和施工这两大行业的涉外市场准入制度。由于过去的建筑市场准入政策不允许设立外商独资建筑业企业，因此，外国企业只能以境外企业或中外合资企业的身份在国内进行工程承包，不能在中国境内长期稳定发展。而新的市场准入制度允许设立外商独资建筑业企业，以此鼓励有竞争力的境外承包商进入中国市场承包工程，为外国投资者提供了一个长期发展的机会。

此外，新市场准入制度的一个重要内容是在资质管理方面对外商投资企业实行国民待遇。也就是说，境外企业在中国境内进行工程承包活动，必须在中国境内设立企业，并按照新资质管理规定取得建筑业企业资质。为进一步加强外商投资建筑业企业的资质管理工作，2003年4月，建设部颁发了《关于外商投资建筑业企业管理规定中有关资质管理的实施办法》，对外商投资建筑业企业资质证书的颁发对象、外商投资建筑业企业从事建筑活动的范围以及资质的核定方法等做出了具体规定。

根据我国加入WTO所做的承诺，2006年年底结束了对建筑行业的保护期，我国建筑市场进入了对外全面开放的阶段。2007年3月，由建设部、商务部颁布的《外商投资建设工程服务企业管理规定》正式实施，规定外国投资者在中国境内设立外商投资建设工程服务企业，从事建设工程服务活动，须依法取得商务主管部门颁发的外商投资企业批准证书，经工商行政管理部门注册登记，并取得建设主管部门颁发的相应建设工程服务企业资质证书，包括建设工程监理企业资质证书、建设工程招标代理机构资格证书和建设工程造价咨询企业资质证书。这意味着我国建设工程服务领域的WTO后过渡期正式结束，包括建设工程监理、工程招投标代理和工程咨询等市场实现了全面对外开放。由此，我国工程建设市场已从适度对外开放逐步转向全方位对外开放，基本形成了施工、设计、监理、造价咨询和招标代理等领域的外商投资企业市场准入制度。