行政改革的理论基础内容介绍

二、行政改革的理论基础

任何一项重大的行政改革运动仅仅有现实的需要是不够的，它还离不开一定理论的支撑和指导，当代行政改革的理论基础主要由公共选择理论、委托代理理论、交易成本理论和治理理论等构成。

(一)公共选择理论

公共选择理论通过将经济学的分析方法运用到政府管理中，开辟了研究政府问题和政府机构行为的新视角。公共选择理论其实是将有关微观经济学应用于行政管理领域的经济思维的体现。该理论认为，政府组织与官僚并不像人们以前所认为的那样是充满公益心的，相反，他们和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，追求预算最大化和机构扩张，提供超过社会需要的产品和服务。因此，公共选择理论认为，市场缺陷并不是政府干预经济的理由，选择官僚主义解决的做法永远只应该是第二等的最好做法；只有在其他一切办法都被证明确实不能发挥作用的情况下，才有必要采取这种解决办法。在此基础上，该理论提出了自己的解决办法，即精简政府职能，将市场竞争机制引入政府内部，让多个部门就提供同一项服务展开竞争，将政府事务更多地采取合同外包的方式，提高服务质量和效率。公共选择理论运用到行政管理中，产生的效果较为复杂，并引起了很大的学术争论。尽管如此，公共选择理论在实践方面指出了行政管理体制方面的一些问题，并提供了一种可供选择的改革途径，它为肯定市场价值和缩减行政机关的活动提供了理论支持。

(二)委托代理理论

当个人将某些事务委托给他人处理的时候，委托代理关系随即成立，这种委托代理关系最早出现在法律领域，是一种民事法律关系，主要受相关民事法律的裁处。与法律意义上的委托代理关系不同的是，经济学领域的委托代理理论的发展建立在对股份公司的所有权和控制权的分离所引起的代理人“卸责”现象的关注基础之上。这种委托代理关系仍然被视为一种契约关系，即一个人或更多的人(即委托人)聘用另一人(即代理人)代表他们来履行某些服务，包括把若干决策权委托给代理人。委托代理理论通常用于分析组织中的科层关系。委托人赋予某个代理人一定的权利，一种代理关系就建立起来了。这个代理人受契约制约，代表着委托人的利益，并相应地获取某种形式的报酬。在委托代理关系中，即使代理人有按照自己偏好行事的动机，只要委托人能够完全掌握代理人的个人情况及其行为，并付出一定的监督和激励成本，代理人就不得不按照委托人的要求履行职责。然而，信息不对称的存在提高了委托人控制代理人行为的难度，使其不得不承受代理人造成的“代理成本”，从而降低了资源配置的效率。委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限理性和机会主义的经济人假设下，代理人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，产生逆向选择和道德风险问题。委托代理关系的经济学理论主要关注在信息不对称和利益冲突的情况下，委托人如何推动代理人更好地对委托人利益负责，减少代理损失。

在公共选择领域，选民和政治家、政治家和官僚构成委托代理关系。官僚作为代理人负责公共服务的供给，必须忠实执行委托人的意愿。委托代理理论应用到行政管理的影响在于指出了行政管理体制的弊端，在实际的运作中，由于公共产品的非市场性质、利润激励的缺乏和官僚机构的实际垄断地位，政府机构存在严重的委托代理问题。委托代理理论为行政改革提供了新的选择，主张在公共服务领域打破政府垄断，引入竞争机制，充分发挥市场和社会力量在公共服务民营化中的作用。为了解决行政管理中的代理问题，委托代理理论认为应该加强监督，及时掌握有关代理人行为的信息，抑制代理人的机会主义行为和动机。此外，委托代理理论还提倡通过与行政代理人签订激励契约，采取绩效工资的方式有效地激励个人，将行政代理人的利益与委托人的利益紧密联系在一起。

(三)交易成本理论

交易成本理论以效率为研究出发点，主要关注个人之间或集体之间由于追求合作而产生的交易成本及其节约问题。科斯虽然提出了“使用价格机制是需要成本”的命题，并认为正是这种成本的客观存在才导致企业的出现，但他并没有解决如何度量交易成本大小的问题，这一工作是由威廉姆森完成的。威廉姆森认为，交易成本的大小需要考察包括资产专用性、不确定性以及交易频率在内的交易属性，在人的有限理性和投机心理的作用下，交易者若想从交易中得到收益，就必须计划、监督以及不断调整他们的行为和活动，而这些行为和活动都要求细心关注和密切合作。威廉姆森认为，之所以存在各种各样的组织形式，主要源于每种交易都具有不同的属性，只有将治理结构与具体的交易属性组合起来，才能实现交易效率。

交易成本立足于从比较制度分析的角度出发，认为各种治理结构都是不完善的，任何交易都含有未曾实现的效率的机会，这些机会提供了重组的激励。换言之，不能把所有的交易都由特定的治理结构来完成，只有与其他治理结构相比，能够最有效地实现交易效率的那种治理结构才能生存下来。由于科层制组织不可避免地会产生内部交易成本，因而，层级制形式应该成为最后不得不借助的交易治理结构，只有当市场以及混合形式都失灵后，才可求助于层级制的治理结构。

交易成本理论虽然来源于经济领域，但也可以被用于分析行政机关的交易情况的任何一种关系。威廉姆森认为，不论是经济关系还是其他关系，只要它表现为或者可以表述为签约的问题，就都能根据交易成本经济学的概念做出评价。况且，行政机关即使不以利润最大化为追求目标，对效率的追求也是公共部门和私营部门共同面临的问题，毕竟在稀缺资源的约束下，公共部门也要考虑如何尽量地以最少的投入换取更多产出的问题，效率问题在行政管理学创立之初就被列为研究的两个主要问题之一。交易成本理论对行政管理的影响主要表现在:将市场和政府都视为可以互相替代的治理结构，两者都各自具有一定的优势和缺陷，两者运行的效率可以依据所产生的交易成本来衡量。与市场机制相比，行政机关并非在所有的领域都毫无优势可言，应该根据所提供的交易的特点来选择不同的治理结构，从而达到节约交易成本和提高交易效率的目的。

(四)治理理论

治理理论是20世纪90年代兴起的一种理论模式，虽然关于治理理论的定义和内涵缺乏明确的界定，但总体而言，治理是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。其基本主张强调治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。也就是说，治理理论强调公共管理主体的多元化，既包括行使公共权力的政府部门，又包括私营和第三部门的参与，讲求市场效率和管理的灵活性。不仅如此，治理理论还强调治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系等方式对公共事务进行管理。