行政补偿的理论基础

第二节　行政补偿的理论基础

行政补偿的理论基础，即国家为什么要对合法的行政行为造成的损失给予补偿，其理由或理论依据何在。这是行政法学界长期争论的一个理论问题，对此主要有以下几种观点:

一、公共负担平等理论

公共负担平等理论首先由法国学者提出，其影响现已扩展到法国以外的许多国家。这一学说认为，政府的活动是为了公共利益而实施，因而其成本或费用应由社会全体成员平等分担。合法的行政行为给公民、组织的合法权益造成的损失，实际上是受害人在一般纳税负担以外的额外负担，这种负担不应当由受害人个人承担，而应当平等地分配于社会全体成员，其分配方式就是国家以全体纳税人交纳的金钱补偿受害人所蒙受的损失。公共负担平等理论在以法国为代表的大陆法系国家具有广泛的影响，这些国家的国家补偿制度以及国家赔偿中的无过错责任原则均以该说作为主要理论基础。

二、结果责任理论

这一学说认为无论行政行为合法或违法，以及行为人有无故意或过失，只要行政活动导致的损害为一般社会观念所不允许，国家就必须承担补偿责任。这是基于结果责任的国家补偿。国家补偿的根据在于国家给私人带来无法回避的危险，所以该学说又称为结果责任理论。鉴于国家承担责任不追究故意或过失之类主观上的归责事由，所以又称之为无过失责任。⁽³⁾

三、特别牺牲理论

该理论起源于德国，由德国学者奥托·迈耶提出。他认为，任何财产权的行使都要受到一定内在的、社会的限制，当财产的征用或限制超出这些内在限制时，即产生补偿问题。也就是说，对行使所有权的内在社会限制是所有公民都平等地承受的一定负担，不需要赔偿。然而，当这种负担落到某个个别公民头上，它即变成了一种特殊的牺牲，就必须进行补偿。⁽⁴⁾

四、社会保险理论

这一理论把民间保险的原理加以引申，用以说明行政补偿的理论基础。它将国家视为全社会的保险人，社会成员向国家纳税，等于向保险公司投保。由于国库收入的主要来源是税收，因此国家补偿社会成员的损失就等于社会集资填补个人的意外损害，这就是所谓的社会保险。按照社会保险理论，社会成员不管因为什么原因而使其合法权益受损，均可以向国家寻求救济。国家对受损的公民、组织予以救济就如同保险公司向保险人支付保险金一样。

五、社会协作理论

社会协作理论最早由20世纪初法国著名宪法学家狄骥提出，后来有学者采用社会协作理论的观点来说明行政补偿的理论基础。持这种观点的学者认为，人与人之间存在着一种社会协作关系，这种社会协作关系是国家和法律的基础。社会成员应当为社会的存在和发展牺牲部分权利和自由，而社会则应以其整体的力量保障社会成员的生存和发展，对其合法权益所受的损失或损害给予救济。

六、人权保障理论

这种理论认为，保障人权是民主国家的基本目标和重要任务之一，当公民受到其他公民和组织的侵害时，国家有责任使其得到赔偿并依法对侵权人予以惩罚;而当公民受到国家本身的侵害时，国家当然更有责任对公民受到的损失或损害给予补偿或赔偿。

上述各种理论从不同的角度对国家为什么要承担补偿责任进行了解释，都有一定的道理。但是，人权保障理论、社会协作理论、社会保险理论、结果责任理论适用的范围极广，是一种过于理想化的状态，即使是非常发达的国家，也难以实现。因此，人权保障理论、社会协作理论、社会保险理论、结果责任理论作为国家补偿的理论基础虽说有一定的道理，但也有一定的缺陷。公共负担平等学说和特别牺牲学说从正反两方面对行政补偿加以理论说明，其实质含义是一致的。因此，这两种学说得到了学术界的广泛认同，为行政补偿理论基础之通说。我国目前还是一个发展中国家，国家所集中的财力有限，而且还必须把主要力量集中投入到国家建设中去。在这种情况下，国家对个人、组织合法权益所受到的损失或损害不可能采取单纯的救济主义原则，而只能根据社会目前现行的公平意识，区分行政赔偿、行政补偿以及行政救助等各种形式，依照损失或损害的形成原因是否与国家行政机关的公务活动有关，以及这种活动是否具有应予责难的性质，从而对各种损失和损害加以区别对待。从救济范围的广度及救济的充分性上看，应以行政赔偿为最。因为导致行政赔偿的行政行为是有过错的行为，不能为个人、组织所忍受，国家也没有理由要求个人、组织对这种行为加以忍受。而作为行政补偿导因的行政行为是合法的，具有正当性，因而补偿的广度和深度可以小于行政赔偿，而行政救助则因其作为导因的行政行为与国家没有关系(如地震、水灾、旱灾、生活困难无助等)，因而国家只能择其要者给予救济，而且这种救济不以填补当事人所受的损失为目标，而仅以维持当事人的生存权为限。可见，以人权保障论、社会协作论、社会保险论作为我国行政补偿的理论基础是不妥当的。而公共负担平等是一个灵活的原则，它并非机械地要求国家对特定个人、组织因国家机关以及其他公务组织的活动所受到的一切损失或损害负责。如果个人、组织所受到的因合法公务行为造成的损失，从某一次具体情况看，其损害对象是特定的，但从整体过程而言，其损害对象则是不特定的，那么，个人、组织受损的机会仍是均等的，因而，这种情况并未破坏公共负担平等原则，受损失人不能得到补偿。此外，公共负担平等理论还为受损人自负一定责任、也即行政补偿为可以不足额补偿提供了依据。所以说，公共负担平等理论比较符合行政补偿的实际情况。但是，公共负担平等理论也面临着一个问题，它无法解释为什么有的行政补偿费用来自国家财政，而有的行政补偿费用却由各级地方财政支出。这是公共负担平等理论的一个缺憾，它只注重了损失的分摊，而没有顾及利益的所得。中央机关的公务活动，如组织建设国家重点工程，是为了全国的利益，因此补偿费用应由全国人民平等负担，表现为以中央财政收入支付补偿费用;而地方机关公务活动的主要得益者一般是各地方的公众，故补偿费用由地方支出，即在各地方范围内实行公共负担平等。所以我国行政补偿的理论基础应是在“谁得益、谁补偿”原则指导之下的公共负担平等理论。