晚清教育改革的主要内容

二、晚清教育改革的主要内容

1901—1911年，清政府以行政立法形式颁行了数量众多的涉及学校教育、留学教育、教育行政管理等方面的教育章程。虽然从整体上说，晚清时期的教育立法尚缺乏层次有序的结构，还不完全具备现代教育法律体系的基本规模，但这毕竟是中国教育法制近代化的开端。

(一)教育行政管理体制改革

教育行政是国家为实现特定目标，对教育事业所进行的组织、管理和领导等活动。所谓教育行政管理体制立法，就是规定中央与地方教育权限的划分、教育行政职能部门的设定以及教育行政管理部门具体职能的方法。晚清教育行政管理体制立法所规定的内容具有以下特点:

一方面，规定了中央集权制的教育行政管理模式，并初步建立起从中央到地方的专门教育行政管理机关。中国历代虽设置有极为复杂的管理教育的组织机构，但自始至终未能形成中央与地方各级之间明显隶属关系的教育行政组织系统。清末于维新期间制定的《筹议京师大学堂章程》中，明确京师大学堂兼有管理全国教育的职能，采用了法国式的以高等学校兼管教育行政的管理体制。百日维新失败后，京师大学堂名存实亡，其职能也就流于空泛。1901年实行新政，张百熙被任命为管学大臣，主管各学堂事务。1905年废除科举，教育事务日益繁多，清政府正式下令设立专门的中央教育行政管理机构——学部。晚清时期，确立了中央集权式的教育行政管理体制，并在《奏酌拟学部官制并归国子监事宜改定额缺折》、《学部官制清单》、《各省学务详细官制及办事权限章程清单》、《各省学务官制》等法律文件中，对从中央到地方的教育行政管理部门及其职能进行了规定。学部为全国最高教育行政机构，行使劝学育才、稽颁各学校政令的职责，内部设置有专门的管理学务的各级机构，省一级的教育行政机构为提学使司，职掌全省教育行政，稽核学校课程，征考艺文师范等事项;府县一级的教育行政机构为劝学所，其职责是在所定区域内宣传教育，劝办学校，普及教育。

此外，规定设立教育会作为教育行政管理的辅助机构，使教育会具有半官方半民间的性质。晚清教育改革中，社会参与的程度很高，各地在广泛兴学的同时，教育研究活动也极为活跃。为推进教育改革并加强对地方教育研究活动的控制，学部于1906年7月28日奏定颁行《教育会章程》，共8节15条，主要规定教育会的设置、教育会的宗旨、教育会的会务等内容，从而规范了教育研究团体的活动。《教育会章程》主要规定:各省于省府设总会一所，并在其所属府、县各设教育会一所;其宗旨是襄助各级教育行政，普及教育;规定在教育会内设会长、副会长各一人及其他职员。教育会之会务是:设立教育研究会，设立师范讲习所，进行学校调查，根据调查提出建议;进行伦理教化的宣传;筹设图书馆、教育所陈列馆、教育品制造所等。此外，还规定了对教育会的稽查、奖励、教育活动范围等，从而规范了各地教育会的设置。

另一方面，制定教育督导法，规定实行分区教育视导制度，以检查、监督、指导和辅导教育行政机关和学校工作。教育活动需要一定的监督机制，教育督导是现代教育中一项重要的教育行政职能活动，其作用在于通过教育督导机构对下级教育行政部门和学校教育工作进行监督、检查、评估、指导。清政府学部于1906年在拟建学部官制的奏折和《学部奏陈各省官制折》中，曾提出过建立视学制度的设想和规划，但正式的教育督导立法是1909年12月11日学部奏准颁行的《视学官章程》。此章程主要规定了分区教育视导制度，包括视学区的划分、视察时间、视学官的资格职责、视察事项、视学权限、视学经费、视学考勤等，为中国近代最初的分区视导教育制度立法。《视学官章程》规定，将全国划为12个视学区，每区1～3省，按年每区派遣视学官1～2人，每年约视察3～4区，3年内必视察1次。视学官必须是宗旨正大、深明教育原理者方能充任;视学官的工作包括在省城视察和出省视察外府县或镇学务情况。此后，各省制定省视学章程，先后建立起视学制度。这表明，晚清从中央到省、县已经开始建立了多级近代视学机构和制度，并有一套初步形成体系的法规。

(二)学校教育制度改革

洋务运动以来，清政府建立了不少近代性质的学校，中国近代学校教育开始产生，但直到1902年8月，清政府才开始酝酿系统的学校立法。1902年，清政府颁布了由管学大臣张百熙主持拟定的中国近代史上第一部具有行政立法性质的完整现代学制——《钦定学堂章程》，即“壬寅学制”，包括《钦定京师大学堂章程》、《钦定考选入学章程》、《钦定高等学堂章程》、《钦定中学堂章程》、《钦定小学堂章程》、《钦定蒙学堂章程》。该章程规定了各级各类学堂的目标、性质、年限、入学条件、课程设置及相互衔接关系，但由于学制本身还不够周密，《钦定学堂章程》虽然颁布，并未付诸实施，于两年后“癸卯学制”颁布而废止。1904年1月13日，由张之洞、张百熙、荣庆等人奏准，清政府颁行《奏定学堂章程》，即“癸卯学制”，此章程共由22个部分组成，主要包括:《奏定学务纲要》、《奏定各学堂管理通则》、《奏定各学堂考试章程》、《奏定各学堂奖励章程》、《奏定译学馆章程》、《奏定进士馆章程》、《奏定任用教员章程》以及奏定各级各类学校章程等。该章程突出体现了“中学为体，西学为用”的思想，对以后学堂的组织形式影响颇大。1905年8月，清帝谕令“停科举以广学校”。1906年，清政府学部颁布《强迫教育章程》。1907年，清政府颁布包括《女子小学堂章程》和《女子师范学堂章程》在内的《奏定女学章程》，从而构成了较为全面的学校教育立法体系。这些学校教育立法借鉴了西方国家的学校教育制度，并贯穿着晚清时期所兴起的“实利主义教育”的教育学思潮，当然，也逃不了传统文化教育思想的影响。因此，其内容具有鲜明的时代特征。

学校教育立法规定了三段七级的学校教育层次和普通教育、师范教育、职业教育并立的办学格局;重视普及教育与师范教育，提倡多种多样的办学方式。《奏定学堂章程》规定，学校的基本系统包括普通学校、师范学校和职业学校，从初级到大学共分三段七级。与普通教育并立的是师范教育与实业教育;与高等小学堂同级的有实业补习普通学堂、初等农工商实业学堂和艺徒学堂;与中等学堂同级的有初级师范学堂和中等农工商学堂;与高等学堂同级的有优级师范学堂、实业教员讲习所、高等农工商实业学堂、进士馆、译学馆等。晚清学校教育立法受义务教育、实利主义教育思潮的影响，较为重视普及教育、实业教育与师范教育。“癸卯学制”规定“所有府州县之各城镇，应令酌筹官费，建设初等小学以为模范”。为鼓励社会办学的积极性，规定根据办学资金来源的不同，可将各小学堂冠以“官立”、“公立”、“私立”的字样，并且对热心办学的团体、个人给予奖励;而对兴办小学不力的地方官，则要给予行政处分。并指出“外国通例，初等小学堂，全国人民均应入学，名为强迫教育，除废疾有事故外，不入学者罪其家长。中国创办伊始，各地官绅务当竭力劝勉，以求入学者日益加多，方不负朝廷化民成俗之至意”。^[26]规定地方应努力兴办师范学堂，并进行官费教育制度，以尽可能多地鼓励并招收有志于教育事业的学生，并于《奏定优级师范学堂章程》中，就各省优级师范学校的设置以及配套设施的建设做出法律规定。“癸卯学制”将实业教育列为一个独立的从初级到高级的学校系统，反映了晚清时期对实业人才的需求十分急迫。

学校教育立法规定了学校教育宗旨和各级各类学校的教育任务及课程设置，不同程度地导入西方资本主义国家教育中的自然科学、人文科学和与此有关的社会科学的内容，并将外语教学放在重要位置。《奏定学堂章程》明确规定了全国教育界统一的教育宗旨:“忠孝为本，以中国经史之学为基，俾学生心术之归于一统，而后以西学论其知识，练其艺能，备期他日成才，各适实用。”而“启其人生应有知识，立其明伦理爱国家之根基，调护儿童身体，令其发育”是小学堂的任务，“培养国民之善性，扩充国民之知识，强壮国民之体魄，并皆有谋生之虑”是高等小学堂的任务。中学以培养学生能“从事于各项实业”为任务。高等学堂“以各学皆有专长为成效”。^[27]大学堂“以各项学术艺能之人才足供使用”。通儒院则“经中国学术日有进步，能发明新理以著成书，能制造新器以利民用为成效”。清末学制规定了各级各类学校教育课程，十分重视外国语教育。《奏定中学堂章程》规定，“外国语为中学堂必需而最重要之功课”，要求学生五年内听学读写皆能临事应用，使学生能读西书，从事各种实业，虽远适异域，不假翻译。而《奏定大学堂章程》中所规定的政治科、文学科的课程，则几乎包括了近代西方自然科学、社会科学和人文科学的全部内容。晚清学校教育立法所规定的学校教育宗旨、各级学校的教育任务以及教育内容中所具有的现代因素，映射出中国近代学校教育的功能正在由传统的培养士大夫转向对国民智识的培养和适应国计民生的需要。同时，也表明置身于世界资本主义竞争大潮中的中国教育，不得不开始面向世界调整教育结构与教育内容。

学校教育立法规定了女子小学教育与女子师范教育的宗旨、课程设置，局部性地承认了女子教育的合法存在。近代以来，随着教会兴办女子学校，中国女子学校教育开始兴起，但是相当长的时期内一直游离于中国主流社会之外。维新期间，女子教育改革被提上议事日程。辛丑之役后，各地纷纷开办女子学校，女子教育已势不可挡，但直到《奏定学校章程》颁布时，清政府对女子学校教育仍持保守态度，认为“女子只可以家庭教之，或受母、或受保姆之教，令其能识应用之文字，通解家庭应用之书算物理，及妇职应尽之道”，^[28]将广大妇女排除于学校教育之外。此种教育政策严重地违背了教育平等的近代教育原则，也滞后于女学教育的实际状况。1907年3月8日清政府不得不正式颁行《奏定女学章程》，它是中国近代第一个关于女子教育的官方法规，包括《女子师范学堂章程》39条和《女子小学堂章程》26条，成为晚清学校立法的一个重要组成部分。《奏定女学章程》从法律上部分承认了女子学校教育的合法性，客观上有利于近代女学教育的发展。

(三)考试及奖励制度改革

肇始于隋代的科举制，作为中国传统社会的一种独特的整合凝聚机制，曾是一种含有历史合理性的东西。由于统治者从平民和中小地方阶层中补充新鲜血液，一定程度上体现了一种教育的公平，是中国传统社会垂直流动的重要渠道，对保障社会各阶层之间的有序化和维护社会秩序的稳定起到了重要的历史作用。但经历了一千多年的流变，这种制度已逐渐走向了它的反面，禁锢人们思想，阻碍了历史前进，其积弊之深、危害之大引起了社会的巨大批判。明末清初主张经世致用的著名学者顾炎武深刻地揭露道:“八股之害等于焚书，而败坏人才甚于咸阳之郊所坑者。”^[29]而到了近代，伴随着资本主义工商业的发展，社会结构的变动，新的生活领域的开拓，新的社会分工的出现，新的社会危机的产生，形成了对知识体系更新的要求，科举制更是无法担负培养科学技术人才和社会变革人才的教育使命。

在一片批判声中，迫于时势，1901年新政实施，清政府随即颁改科举之上谕:“著明年为始……一切考试，均不准用八股文程式。”自此八股文正式退出历史舞台。八股文的废止，使科举受到重创，敲响了它衰亡的丧钟。同年8月，清政府又下令:“嗣后武生童考试及武科乡会试者即一律停止。”^[30]如果说文科考试是科举制的左膀，那停废武科犹如斩断了科举制的右臂。与此同时，一些封疆大吏对此提出了更进一步的要求，1903年3月，张之洞、袁世凯奏请递减科举，按此方案，11月张百熙、荣庆、张之洞联合上呈《奏请递减科举注重学堂折》，请求“自下届丙午科起，每科递减中额三分之一，候来科中额减尽以后即停止乡试会试”。^[31]这一奏折得到清政府首肯，并准照此执行。1905年8月30日，袁世凯、张之洞、端方等会衔奏请立停科举，以广学校，清政府接受了他们的建议，于1905年9月2日颁布上谕“著即丙午科始，所有乡会试一律停止，各省乡科考试亦即停止”。^[32]至此，在中国历史舞台上盛行1300年之久的科举制正式寿终正寝。

清末教育改革之初，为了从政策上诱导鼓励士子进入学堂学习，清政府制定了一系列奖励政策。1901年12月5日，清政府颁行由张之洞等人提议的《学堂选举鼓励章程》，规定了新的考试与奖励制度。《学堂选举鼓励章程》规定:对各级学堂的学生实行严格的考试，合格者方准进入更高一级学堂。对合格毕业生给予等第出身，凡小学毕业合格者授贡生，中学毕业合格者授举人，大学堂的合格毕业者授进士。此外，还规定对这些有出身的毕业生，可不拘成例，优予官阶。1901年的《学堂选举鼓励章程》还仅仅限于各省大学堂以上毕业生，而1904年1月颁布的《奏定学堂章程》中，则把这种奖励出身的政策上而推延至通儒院毕业生，下而施及高等小学毕业生，并与授以相应的职官相联系，见下表。

学堂奖励一览表

(资料来源:朱寿朋编:《光绪朝东华录》，第5册，张静庐校点，中华书局1958年版，第5127页。)

同时对留学国外的官费生与自费生也加以奖惩，以资对新学的鼓励。1903年的《奖励游学生章程》规定，对优秀留学生经核评后，按照中学毕业、高等学堂毕业、大学选科毕业、大学毕业获学士学位及获博士学位五档，分别奖给拔贡、举人、进士、翰林与翰林升阶出身并给予一定官职;对非法活动的不良分子，一经发现则要给予程度不同的处分。随着1905年科举制度的废除，为体现对新学的鼓励，1906年颁布《考验游学毕业生章程》，形成专门的考试奖励制度。该章程规定，凡在东西洋各国正式高等学校以上的毕业生，回国后须受政府考试，考试成绩名列最优者给予进士出身，列优等及中等者给予举人出身。

科举制度是中国封建社会中期以后中央集权的君主专制制度日益强化的产物，它的基本特征就是通过统一考试的方式来选拔官员后备队伍。当近代中国教育发生根本性变革时，它与旧的科举制度的矛盾必然激化，一方面，在深刻的民族危机和清王朝统治危机下，专攻儒家经史之学的旧式士大夫官僚毫无应付能力;另一方面，新式学校虽然培养出一批有实学的人才，但旧的科举制度仍是八股文取士，新学人才不能与科举接轨，从而没有做官的“正途”，必然损伤他们的学习积极性，也限制了新式学校的发展，所以，科举制度成为教育改革的一个主要障碍。科举废除，意味着由王朝扶植的“学而优则仕”的传统教育体系的彻底崩溃，旧式学校或消亡、或改制，而对新兴的近代教育事业来说，则意味着消除了最大的障碍，各地纷纷开始兴学。到1909年，全国学校总数59000多所，比1903年增加了73倍，在校学生总数约163.9万人，比1902年增加了225倍。仅六七年时间就发展到如此规模，可以说是相当巨大的成就了。^[33]

(四)留学教育制度改革

中国近代留学史发端于1874年，而官派留学教育则始于洋务运动。从洋务运动至19世纪末的近半个世纪里，清政府对留学教育基本上放任自流，疏于管理。1901年以后，随着留学教育的兴盛和泛滥，清政府意识到有必要对留学教育进行规范化管理。因此，自1902年始，清政府针对留学生教育中出现的种种问题，及时出台了一些留学教育单行法规，对留学教育进行规范。特别是1905年废除科举制度后，留学人数激增，相关法规日趋增多。比较有代表性的法规计有:1902年颁行的《派遣出洋游学办法章程》;1903年10月6日颁行的《奖励游学生章程》、《约束游学生章程》、《自行酌办立案章程》;1904年的《内外职官出洋游历之奖励规程》、《西洋游学简明章程》;1906年学部奏定的《考验游学毕业生章程》、《奖励留学生章程》、《管理日本游学生监督章程》;1907年学部、外务部奏定的《贵胃学堂游学章程》;1908年宪政编查馆、学部奏定的《游学毕业生廷录用章程》;1909年学部、外务部奏定的《派遣赴美游学生办法》、《管理欧洲游学生监督处章程》，等等。

晚清留学教育法规在整体上缺乏层次清楚的体系结构，缺乏从全局上规范留学教育的基本法，而主要侧重于解决留学教育中出现的一些实际问题，具有明显的针对性。一是规定留学资格，严格留学条件，在一定程度上对留学生程度较低、留学泛滥的现象有所遏制。自1904年《奏定学堂章程》颁行后，留学教育成为教育改革的重要部分。1905年科举制度的废除，使旧学功名之路断绝，对留学归国者奖励出身，大大刺激了留学教育的开展，特别是留日人数激增。伴随而来的问题是，留学生的文化程度普遍偏低，急功近利致使留学泛滥。为此，1907年清政府制定条例规定，长期留学的留学生中，凡入高等以上学校及专门学校者，必须具有中学堂以上的毕业程度，并且要通习留学国语言;短期留学者，除游历官绅可以放宽限制外，凡习速成科或者政治或师范者，必须是中学与中文俱优，年龄在25岁以上，于学界有经验者。不久，学部又通知各省，中止短期限留学派遣，凡不具有中学毕业程度，不通习外国语因此不能升入专科学堂者不予派遣。此外，留学生必须品行端正无劣迹，而且要身体健康无疾病。这些规定主要是针对当时留日教育中存在的学生文化程度过低、数量太滥的问题。这些规定实施后，虽然留日人数有所下降，但留学生文化程度却有相应提高。二是分别就官费留学生与自费留学生、留日学生与留欧美学生，规定了具有针对性的管理制度。对于海外留学生的管理，最初始于1903年的《约束游学生章程》、《自行酌办立案章程》。1906年学部拟定《管理日本游学生监督章程》，此后又发布《管理欧洲游学生监督处章程》，从而形成了留学生管理制度。这些章程规定，于驻外使馆设游学生监督处，作为办理游学生事务的机关。对于留日学生，其入学、退学、转学、改科、请假均属游学生监督处管理，监督处可对官费留学生选科、住宿、学费加以干涉;对于学业无进、品行不修者，由监督处查明勒令退学，送回原省;若官费生有病入院就医，给予一定医药费。此外，自费生凡能考入官立高等或专门学校及大学者，可转为官费，凡自费生先有名籍在使馆又能遵守约束者，也给予一定的资助。对于欧美留学生的管理制度则有不同。留学欧美的官费留学生入大学后，所学专业以医、农、工、格致4科为限，若习法政文商各科，虽入大学，也不给官费待遇;其游学年限规定为最少3年最多7年，若7年内不能毕业，应停止官费，但大学毕业后再加特别研究者不在此限;官费留学欧美生不得改赴他国游学，不得改校、改科;自费生考入专门学校就读农、工、格致、医科，给予一定学费补助，但不能转为官费;留欧美生无医药费待遇。