完整的行政监督体系所包含的监督子系统

时间：2022-09-09 理论教育版权反馈

【摘要】：那时，它们注重的是对整个国家权力的分工和制衡，认为“三权分立”制度能够解决国家权力滥用的一切问题。依据“三权分立”原则，西方国家司法机关作为一种地位独立的政权机关被赋予维护国家法制的重要职责。行政诉讼监督是指具有行政案件审判权的司法机关通过对行政案件的审理对行政机关及其工作人员实施的一种监督。

四、行政监督体系

行政监督体系是由各种监督制度或监督子系统构成的纵横交错的监督网络系统。各种子系统都有自身的监督对象、监督范围和监督方式等，监督子系统之间的互相协调和配合对于整个行政监督体系的有效运转和控制行政机构及其工作人员的行为有着至关重要的作用。已有研究表明，提高监督的效率和加大惩罚力度是遏制行政权力的腐败现象以及打击行政机关的各种违法乱纪行为的关键措施。当现有的法律法规针对行政机关及其工作人员的违法乱纪行为制定的惩罚力度较轻时，提高行政监督的效力，保障行政监督体系的畅通运转就显得更为必要了。完整的行政监督体系包括以下监督子系统:

(一)立法监督子系统

立法监督子系统是指国家立法机关对国家行政机关及其工作人员实施的一种监督制度。在西方国家，立法机关是分权制衡制度的重要组成部分；在我国，立法机关即全国人民代表大会是我国最高权力机关，其他国家机关由全国人民代表大会产生，受其监督。在西方国家，立法监督职权的大小因各国政体的不同以及立法机关法律地位的不同而有所差异。一般说来，议会制共和国的议会监督权大于总统制共和国的议会监督权，总统制共和国的议会监督权又大于君主制国家的议会监督权。尽管监督权有大小，但是它们监督的内容基本上无多大差别，不外乎是对政府的财政监督权、人事任免权、行政监督权、外交和军务监督权等。

西方国家立法机关的监督方式依据各国政治制度的不同而有所差异。议会制国家普遍采用的倒阁、不信任案以及质询等监督手段，在总统制国家的立法监督中，这些监督手段实质上并不存在。总统制国家的议会或国会普遍使用听证会和弹劾等监督方式。我国人民代表大会的监督对象是指由宪法规定的，由人大及其常委会产生，并向人大及常委会负责的国家机关及国家机关组成人员，行政机关及其组成人员只是国家权力机关监督的对象之一。人民代表大会对国家行政机关的监督内容主要包括法律监督和工作监督两方面:前者主要是指检查和督促国家宪法和法律在行政机关的实施情况；后者则是指对行政机关及其组成人员的工作表现进行监督，采取包括听取和审查政府工作报告、组织人民代表视察和检查政府工作、罢免或撤销行政机关组成人员的职务、组织特定问题的调查委员会以及开展质询或询问等在内的监督方式。

(二)行政监督子系统

行政监督子系统是指行政机关或其内部专门设立的行政监督机构对行政机关及其工作人员的工作行为实施的监督活动。监督的主要目的是保证行政法规、计划和命令等行政机关制定的政策能够迅速有效地得到实施，监督行政机关工作人员的遵纪守法情况。行政监督主要由一般监督和专门监督构成。前者主要是指行政机关之间产生的相互监督，主要包括上级机关对下级机关的监督、上级行政机关各职能部门对下级行政机关各职能部门的对口监督、各级行政首长对其所属工作人员的监督、平行部门之间的相互监督以及下级行政机关对上级行政机关的监督等。专门监督主要是指国家行政机关内部成立专门性的行政监察机关，对国家行政机关及其工作人员以及行政机关所属的或任命的企事业单位及其工作人员的违法乱纪行为所实施的监督检查活动。这种监督检查与一般行政监督的区别在于:它侧重于违法违纪的检查而不是一般的工作或业务性检查，主要是对违法乱纪人员进行检查处理，而不是像一般行政监督那样可以对单位进行检查处理。西方国家最初对行政监察问题并不是放在很重要的位置。那时，它们注重的是对整个国家权力的分工和制衡，认为“三权分立”制度能够解决国家权力滥用的一切问题。但是，随着行政管理和社会事务的发展及复杂化，行政权力迅速膨胀，行政官员违法乱纪和官僚主义现象层出不穷。大量的行政管理人员在行政首长负责制下变戏法似地干着违法乱纪的勾当，种种不合理的行政行为更是肆行无忌地侵害公民权利。于是，到20世纪初，特别是二战以后，资产阶级国家在解决对扩张的行政权力加强监督的同时，借鉴和吸收了中国古代监察制度的经验模式，逐步建立起了现代行政监察制度，从而加强了对行政权力和行政违纪行为的监督控制，并且一般都赋予行政监察机构依照行政法律对所监察的行政机关及其工作人员进行检查、纠偏、督促和惩戒的权力。

现今世界各国实行的行政监察制度主要有四种模式:(1)由政府设立行政监察机构，我国和日本就属于此种模式；(2)由议会设立行政监察机构，一般认为由瑞典创立的议会行政监察制度是现代西方国家最典型和最有影响力的行政监察制度；(3)属于行政机关系统，但相对独立于行政机关的监察机构，加拿大以及不少中北美洲国家都属于此种模式；(4)设立于行政机关各部门的监察机关，如美国政府各部门的监察长就属于此类。

(三)司法监督子系统

司法监督主要是指由国家司法机关对行政机关及其工作人员的行政管理活动所实施的监督。一般所说的司法机关，主要是指法院，而广义的司法机关还包括检察机关，它们所行使的职权是司法权。前者代表国家进行审判，后者为追究法律责任和刑事责任而提起公诉。大陆法系国家没有独立的检察机关，检察院附属在法院系统内或由司法行政部门领导。英美法系国家则设有相对独立的检察机关。当今世界各国几乎都有对政府行为进行司法监督的制度，但并无完全相同的制度名称。

依据“三权分立”原则，西方国家司法机关作为一种地位独立的政权机关被赋予维护国家法制的重要职责。社会中各种违法行为，不论来自于公民或法人的违法，还是来自于国家机关的违法，不论是立法机关的违法，还是行政机关的违法，司法机关都有权进行处理和制裁，以维护法律的尊严。通过司法手段和司法程序监督和限制政府的行政管理活动，这是司法机关的一项重要工作，同时也是行政监督的一种重要方式。西方国家的司法监督主要包括违宪审查和行政诉讼制度。违宪审查是对政府颁布的行政法规或行政措施进行审查，以判断其是否违反宪法。各国的违宪审查主要包括附带性违宪审查、预防性违宪审查以及控诉性违宪审查等三种形式。行政诉讼监督是指具有行政案件审判权的司法机关通过对行政案件的审理对行政机关及其工作人员实施的一种监督。国外行政诉讼机构大致分为三类:设立专门的行政法院；由普通法院管辖行政案件；设立行政裁判所来解决一定范围的行政争议等。

我国的司法监督主要由检察监督和行政诉讼监督组成。人民检察院是实施检察监督的机关，其监督内容包括侦查监督、审判监督和执行监督等方面。人民法院则通过审理行政案件，审理行政活动的合法性，审理行政人员的违法、失职、渎职和侵权行为来履行对行政机关及其工作人员的监督职责。

(四)政党监督子系统

随着政党在国家政治活动中日益起着决定性的作用，它们在监督领域中的作用也日趋显著。通过对各国家机构的有效监控来实现自身的目的和纲领已成为政党活动主要的，甚至是唯一的指向。在西方国家中，政党制度是与普选制和议会制联系在一起的两党制或多党制，或是由两个主要政党轮流执政，或是由两个以上的政党结盟执掌国家政权。由于政党总是力争控制立法机关的多数来监督立法机关将党的意志上升为国家的意志从而左右政局，因此，各政党为在议会选举中获胜而不遗余力，甚至不择手段。在西方国家，政党虽然不是国家权力系统的组成部分，但已经成为国家监督活动中最重要的监督主体之一。

西方国家的政党监督主要表现为执政党的自我监督和在野党的监督。执政党的自我监督主要是通过议会党团的监督来实现的。所谓“议会党团”，就是指议会中同一政党或政党联盟的议员所组成的党派组织。它是各政党或政党联盟在议会中的最高权力机构。议会党团的主要功能是把本党或联盟党的议员联合成一个整体，了解本党议员的动态，协调他们的立场和行动，决定在议会立法及有关活动中应采取的态度和如何投票的事宜，以贯彻本党的纲领、路线和政策，维护本党的利益。同时，党团是政党组织同政府和议会之间联系的纽带。内阁或政府的预算计划，重大决策和政策的出台，都通过本党的议会党团向其他党团吹风，寻求它们的支持。西方国家的在野党指的是没有执政、未分享国家最高行政大权的政党，简单地说，就是一切进入了议会但未参加政府的政党。它们在议会里通过种种途径和形式对执政党及其政府发挥制约作用。它们作用的大小和表现，在实行不同体制的国家里是有差别的。与执政党的自我监督相比，在野党更多地是采取选举监督的方式。选举制度是西方国家政党夺取政权的唯一合法形式，也是政党之间相互监督、政党对政府监督的重要手段。各在野党为达到上台执政的目的，都极力鼓吹、宣传和美化自己的施政纲领，揭露执政党的短处。除了选举监督以外，长期以来，英国形成了这样的惯例，即在下议院中的次多数党，是法定的反对党。它拥有其他在野党所没有的若干特权，其中之一就是可以按现任内阁的编制，组成一个预备执政的影子内阁，其党的领袖任“内阁首相”，其他资深议员担任阁员和各部大臣。它的任务是在执政党政府一旦辞职下台时，顺利上台接替执政。“影子内阁”各部的负责人针对内阁各个方面的问题，对口地进行研究、评论、批判，并作为各个部门的发言人，向社会广为宣传。这对于执政党政府所起的监督和牵制作用，远比一般性的监督要深刻得多。此外，西方国家的在野党还可以通过自己举办的刊物，通过发动舆论攻势的方式来向社会揭露政府的“时弊”，抨击政府的政策，批评政府的错误，进而达到监督政府的目的。

与西方国家的政党制度不同，我国并不存在执政党和在野党之分，中国共产党作为执政党的领导地位和作用是历史地形成的并且在宪法中有明确规定，我国的民主党派是作为参政党参加国家政权行使的。执政党的内涵在我国比西方执政党的含义要丰富:一是它不仅表现为掌握国家最高行政大权，而且表现为对国家的最高权力机关以及其他国家机关的领导；二是它不仅对中央一级权力机关实施领导，而且对地方国家机关也发挥领导作用；三是对整个国家社会、经济、文化生活的各方面，都负有组织、指挥、引导的责任。中国共产党通过经常性的检查和了解确保各级行政机关能够有效地贯彻执行党所制定的路线、方针和政策。中国共产党对各级行政机关的监督是分层次进行的，包括党的各级委员会的监督、党的基层组织的监督和党的各级纪律检查委员会的监督以及行政机关的党员实行的监督。就政党制度而言，我国实行的是中国共产党领导下的多党合作的政治制度，中国共产党与各民主党派是“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的关系，各民主党派对国家行政机关的监督是我国政党监督的重要组成部分。各民主党派参与行政监督的途径有:通过政治协商会议、情况通报会等形式，参政议政，讨论国家的大政方针，对重要的人事安排和重大问题向行政机关提出建议；在各级人民代表大会中占有一定比例，可以通过立法程序和立法活动实施对行政机关的监督；在中央至地方的各级行政机关、司法机关担任一定的领导职务，直接参与行政机关的管理和监督；通过对中国共产党及其路线、方针和政策的监督而间接对行政机关实施监督。

(五)社会监督子系统

社会监督主要是指社会各界，即社会团体、新闻媒体和公民等利用自己的影响力对行政机关及其工作人员所进行的监督。社会监督的主体同时又是行政管理的对象，社会监督的主体可以行使批评权、建议权、控告权、申诉权等，但没有直接的处置权，这种监督并没有给行政机关及其工作人员带来强制性的制裁或惩罚效果。社会监督子系统主要包括以下几方面:

1.社会团体监督

社会团体是某一行业、职业、阶层或地域内的多数人，为了某种非政权性共同利益而依法自愿形成的并能在法律范围内独立活动的社会组织。社会团体以其所具有的整体性、组织性和影响力，比公民个人能够更有力量地向政府施加影响，在维护自身利益的同时，担负起监督政府的职能。

社会团体监督在西方国家主要表现为利益集团监督的形式。利益集团是指基于集体利益的一致性、持有共同态度、为了共同目的致力于影响政府政策而行动的社会组织。利益集团在西方政治中的出现，既是一种公民参政的重要形式，同时又对政府权力构成一种新的有效的平衡和制约。利益集团参与政治过程并对政党、政府机构进行监督，是民主政治的一大特点。利益集团对行政机关的监督主要包括:(1)通过游说或直接推选代表参加竞选的方式影响议会的立法活动，借助议会的力量对政府决策施加影响。(2)直接监督行政机关的执行活动，当自身利益受到行政机关执法活动的影响时，及时向议会汇报和反映，以争取议会对行政机关执法活动的干预，阻挠不利于集团利益的决策的执行。(3)游行示威，组织公开的宣传、请愿、游行、示威、抗议等活动向行政机关及其工作人员反映自己的意见和要求。(4)司法诉讼，即通过司法诉讼来达到保护集团利益的政治目的，此外还通过影响法官的任命来维护自己的利益。

我国的社会团体监督主要是指工会、共青团和妇联的监督。它们作为社会的以某一阶层、某一性别为特征的社会团体，代表和实现着一定阶层、一定团体的利益，并通过特定利益的维护和宣传来实现自身的价值。我国的社会团体监督主要包括两种情况:一是按照中国共产党的领导渠道介入政治监督，通过向同级党委和上级系统领导反映问题和意见，达到参与和监督的目的；二是利用组织结构活跃的优势，独立或与其他团体合作开展多种多样有特色的监督活动。

2.新闻舆论监督

新闻舆论监督是指通过报刊、电影、广播、电视为代表的现代传播媒介，对行政机关及其工作人员实施的监督活动。新闻舆论监督在西方被视为最经济、最有效的社会监督手段。由于法制化程度较高，西方国家的新闻舆论监督也被称之为除立法、行政和司法以外的“第四种权力”。新闻舆论监督的主要方式包括:(1)在记者招待会或新闻发布会上直接提问。(2)电视台辟出大量时间转播有关部门对政治丑闻的调查、审判以及听证会等。(3)调查报道。新闻界获知政府某项丑闻后，自行调查，一旦取得实证，则通过报纸、广播、电视等大众传播媒介进行公开报道。(4)政治评论。政治评论是新闻界对政府的内外政策进行分析、讨论甚至批评的一种重要方式。(5)民意调查。新闻界通过了解调查公众对某项政治问题的态度并把结果公布，形成对政府监督。

3.公民监督

公民对国家机关，特别是对行政机关及其公务员的监督是各类监督中的重要形式之一，世界大多数国家都将公民对行政机关及其公务员的监督权利载入宪法之中，成为重要的宪法权利。公民监督的途径包括实现公务活动的公开化、发挥听证制度的功效、满足权利救济的需要、创造公民监督的组织化、社会化条件、实行法律职业监督制度等。

【注释】

[1]赫伯特·A·西蒙:《管理行为》，机械工业出版社2004年版，第1页。

[2]参见詹姆斯·W·费斯勒、唐纳德·F·凯特尔《行政过程的政治》，中国人民大学出版社2002年版，第276页。

[3]参见詹姆斯·W·费斯勒、唐纳德·F·凯特尔《行政过程的政治》，中国人民大学出版社2002年版，第252页。

[4]林德布罗姆:《决策过程》，上海译文出版社1988年版，第20页。

[5]林德布罗姆:《决策过程》，上海译文出版社1988年版，第37页。

[6]詹姆斯·W·费斯勒、唐纳德·F·凯特尔《行政过程的政治》，中国人民大学出版社2002年版，第263页。

[7]吴锡泓、金荣枰:《政策学的主要理论》，上海复旦大学出版社2005年版，第227页。

[8]吴锡泓、金荣枰:《政策学的主要理论》，上海复旦大学出版社2005年版，第226页。

[9]丹尼斯·C·缪勒:《公共选择理论》，中国社会科学出版社1999年版，第4页。

[10]参见威廉·N·邓恩《公共政策分析导论》，中国人民大学出版社2002年版，第57页。

[11]参见许文惠等《行政决策学》，中国人民大学出版社1992年版，第106页。