监督行政体系分类

二、监督行政体系分类

（一）监督行政体系的基本分类

西方国家为控制政府权力的规范行使，一般以“分权制衡”作为监督行政的理论依据，建立了诸如宪法监督、对行政行为的司法审查、对授权立法的监督以及议会监督专员等重要监督制度。我国监督行政体制立足本国实际，同时借鉴了国外的有益经验，形成了对行政机关和公务员的全面、多层次、多方位的监督体系，包括内部监督和外部监督。

内部监督可以划分为专门监督和非专门监督两类。内部专门监督包括行政监察和审计监督。内部非专门监督包括上下层级监督和平行部门监督两个方面。外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体的监督，其中外部权力监督包括：中国共产党作为执政党实施的监督；国家权力机关的监督；人民检察院和人民法院实施的监督（亦称司法监督）。外部非权力监督包括：人民政协以及各民主党派的监督；各人民团体（工、青、妇等）、群众组织、企业事业组织、公民以及新闻媒介等的监督。

它是指政府专设的监督机关实施的监督以及各类专业性监督。狭义的专门监督指行政监察机关进行的监督，即行政监察。广义的专门监督还包括对政府部门财务收支情况所进行的审计监督。县级以上地方各级行政监察机关和审计机关受本级政府和上一级主管机关的双重领导，在业务上以上一级主管机关领导为主。

1.行政监察。监察机关是政府专设的监督行政职能机构。行政监察是指监察机关依法对行政机关和公务员以及由行政机关任命的其他行政人员所进行的监督（详见第十九章）。

2.审计监督。它是指国家审计机关，根据有关法律、法规，对行政机关的财政、财务行为和经济活动进行审查监督，以预防和纠正国家财政经济活动中的弊病和违法违纪现象，保障国家预算得以合法有效地分配和使用。审计监督的方式主要有四个方面：

第一，监督检查。审计机关要求被监督单位报送财政预算、财务计划、决算、会计报表和有关资料信息，检查被审计单位的有关账目、资产，查阅有关文件资料，对审计中的有关事项展开调查，证实被审计单位的财政、财务收支是否真实、合法和有效，发现并揭露弄虚作假、违反财经纪律、贪污、偷税漏税、专项资金挪用、隐瞒截留财政收入、挥霍浪费、违法经营等问题。对正在进行的严重违反财经法规、损害国家利益的行为，提请有关主管部门作出临时制止决定。制止无效时，通知财政部门或银行暂停拨付有关款项。

（二）行政机关内部的专门监督

第二，作出处理。审计机关有权根据审计结果和情节轻重对违反财经法规的被审计单位作出相应处理。具体的处理方式有：警告、通报批评；责令纠正违反国家规定的收支；责令退还或没收非法所得；对违反规定使用财政拨款或银行贷款、严重危害国家利益的被审计单位，作出停止财政拨款和银行贷款的决定；根据有关法规作出罚款处理等。

第三，提出建议。审计机关在审计活动中发现被审计单位在财政、财务制度方面以及经营管理制度、经济活动方面存有弊端和漏洞，向被审计单位提出健全制度、改善工作的建议和措施，以遏止和防止经济管理和经营活动中的不正之风。

第四，实施移送。对违反财经纪律和法规的被审计单位的直接责任人和单位负责人，审计机关认为应当给予行政处分的，移送监察机关或其他有关部门处理；情节严重、构成犯罪的，将材料移送司法机关，提请司法机关依法追究刑事责任。

（三）行政机关内部非专门监督

行政机关的这种监督，也称行政工作监督，主要包括上下层级监督和平行部门监督。上下层级监督，即各级行政机关按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督。上级对下级的监督是一种行政长官监督。下级对上级的监督包括批评、意见、建议或向有关部门提出举报、申诉和控告等监督形式。平行部门监督，即政府职能部门就其所辖事务，在自身权限与责任范围内对同级其他相关部门实施监督，一般指财政、工商、卫生等行政部门在开展正常行政活动时所涉及的对同级其他部门的监督。在行政机关内部非专门监督中，尚未形成对等的双向监督关系，比较强调的是上级对下级的监督。

上级对下级的监督内容一般包括忠诚监督和效率监督两个方面。所谓忠诚监督，是指对下级部门和人员是否遵守法律、法规、规章和国家政策、是否遵守工作纪律、是否执行上级指令等进行监督。所谓效率监督，是指对下级部门和人员完成某项行政事务所消耗的成本和所取得的效果，即对所花费的人力、物力、财力和完成工作的数量、质量进行监督。监督的主要方式包括对下级工作计划、行政措施的审查批准；改变或撤销下级不适当的行政决定；对下级的具体行政行为进行复议并提出裁决；要求下级定期或不定期地汇报工作；对下级进行定期或不定期的工作检查，实施相应的奖惩制度；对特定的事项进行专门调查并作出处理等。

（四）行政机关外部权力监督

主要包括（执政）党的监督、人大（及其常委会）监督和司法监督。

1.中国共产党的监督。中国共产党是国家的执政党，在国家政治体系中处于核心领导地位。党对国家、社会生活实施广泛、全面的监控，在各类监督行政体系中，党的监督是最有效的监督。目前，党对政府行政的监督主要有以下几个途径：一是通过制定正确的路线、方针、政策保证和指导政府各项工作沿着正确的方向发展。党的各级组织和有关行政机关的党组等经常了解和检查政府及其工作部门和公务员执行党的路线、方针、政策和国家法律、法规等的情况，以保障它们的贯彻实施。二是在组织人事关系上，政府行政首长是同级党委的重要成员，通过政府行政首长负责制和党内民主集中制的有机结合，使政府主要领导及其主持的行政工作受到党的严格监督。三是党的纪委对政府公务员中的中共党员进行党纪监督，查处违法乱纪案件。

2.人大（及其常委会）监督。各国宪法或习惯法都分别赋予国家立法机关监督行政的特殊权力，主要采用质询、弹劾、诘问、不信任投票、审批、调查等监督形式。我国人大是国家权力机关，从法理上讲，人大及其常委会对行政机关实施的监督具有至高权威性和最高法律效力。各级人大及县级以上人大常委会对本行政区域内宪法和法律的实施情况进行监督，主要是通过执法检查的形式，对有关法律实施的主管行政机关的执法工作进行检查监督，提出批评、建议和意见，督促其及时解决有关问题。

人大的性质和地位，决定了它对行政机关的监督是一种全方位的监督，其监督的内容和方式主要有：一是通过制定宪法、法律、地方性法规、自治条例，明确规定行政机构的设置、行政权力的界限、行政活动的原则与程序等，保证政府依法行政。二是审议同级政府提出的议案（包括法案），对有关法规实施备案，依法改变或撤销本级行政机关制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、规章、决定和命令。三是听取和审议政府工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预决算及其他重大事项。四是对行政机关或行政领导的工作开展质询、询问和评议，提出批评、意见和建议，进行视察和调查，组织特定问题调查委员会等。五是监督或罢免有关政府组成人员。六是处理公民提出的涉及政府行为的信访事项等。

3.司法监督。各国司法监督的实践，主要包括违宪审查（或宪法监督）和行政裁判两个方面。违宪审查是对于政府所颁布的行政法规或行政措施进行审查，以判断其是否违反宪法精神。在西方国家，违宪审查的基本方式分为附带性违宪审查、预防性违宪审查和控诉性违宪审查三种⁽⁴⁾。行政裁判是对和政府公务活动有关的行政纠纷进行审理和裁判，以保护当事人的合法权益。

我国的司法监督是指人民法院和人民检察院对行政机关及其公务员的违法行为实施侦查、审判等监督活动。从目前看，可以列入司法监督范围的，主要还是与行政相对人的切身利益密切相关的具体行政行为，即对侵犯公民、法人和其他组织的人身权和财产权的具体行政行为，可以通过诉讼途径，由人民法院和人民检察院实施司法监督。“两院”司法监督的主要内容大致为：一是人民法院设立行政审判庭，通过审理行政案件，审查行政机关具体行政行为是否合法，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和维护行政机关依法行使行政职权（详见第十六章、第十七章）。二是人民检察院设立法纪、经济检察部门，检察行政机关及其公务员的违法犯罪案件（包括贪污案和行贿受贿案等）。

（五）行政机关外部非权力监督

包括人民政协和各民主党派监督、舆论监督、社会团体和群众组织监督、人民群众监督。这些监督具有社会性、分散性、灵活性和批评性的特点。

1.人民政协的监督。人民政协是我国爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作、政治协商、民主监督、参政议政的重要组织形式。人民政协的监督是一种具有中国特色和优势的监督机制。政协对行政机关的监督主要有两个途径：一是在政协自身活动中，通过政治协商、提案、视察、专题调研等形式提出对政府工作的建议和批评，反映社情民意。二是应邀列席同级人大会议，参与听取和讨论政府工作报告，提出意见、建议和批评。政协的监督不具有法律效力，没有最终处置权，但有其自身的特点，它可以通过各种形式实施监督。政协在实施民主监督职能过程中，应该寓民主监督于政治协商和参政议政之中，增强政协活动的整体监督性，达成监督合力，提高监督效力。

2.民主党派监督。各民主党派是国家的参政党，积极参与国家事务管理、广泛发挥监督职能是各民主党派的重要工作。各民主党派监督行政的方式主要有：专题调查；提案；参加人大会议与政协活动；对其成员担负行政机关领导工作进行监督；在中央和一些地方组织设立举报机构，接受民主党派成员和广大人民群众的举报；一些民主党派成员被邀担任特邀监督员、检察员、审计员等，直接监督政府活动；参与政府监察、审计、工商等部门组织的重大违纪案件的调查和检查；参与中央和地方政府组织的税收、财务、物价大检查等活动。

3.舆论监督。舆论监督是指运用报刊、广播、电视等舆论工具的媒介作用，通过采访报道、跟踪调查、民意测验、发表评论等方式，反映人民群众的意见和要求，监督政府各项行政活动和公务员职务行为的一种自下而上的监督形式。舆论监督具有群众性、经常性、及时性和广泛性的特点，因而具有其他监督形式无可替代的独特功能。西方各国政府大多承认和鼓励社会舆论的自由性，并通过立法予以保障，成为监督行政的一个重要方式，被称为立法权、行政权和司法权之外的“第四权力”。

党和国家重视舆论监督的作用。建国初期，《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》就规定，“对报纸刊物所载人民群众的批评或意见，各有关机关或工作人员须认真研究处理，并应在该报刊上作公开答复或检讨”。改革开放以来，舆论监督在反腐倡廉方面起到了非常重要的作用。党的十五大和1999年全国依法行政工作会议都强调要发挥舆论监督的作用，以此建立一个廉洁、勤政、务实、高效的政府。但是，有关舆论监督的立法还很不健全，我国至今尚未制定出台有关舆论监督的法律、法规，舆论监督缺乏法律保障。因此，当务之急是制定相应的法律，建立健全新闻法律制度或舆论监督法律制度，规定人民群众、社会组织、新闻媒介的监督权利、形式和保障措施等。

4.社会团体和群众组织监督。社会团体和群众组织监督是指工会、共青团、妇联、文联、科协、各种行业协会等社会团体，以及居民委员会、村民委员会等群众性自治组织对行政机关及其公务员的监督。在我国，社会团体和群众组织遍及城乡各地，广泛联系着社会各阶层，它们在参与公共事务、公益事业的管理，调解民间纠纷，协助社会治安的同时，能够了解人民群众对政府工作的要求，发现政府及其公务员工作中的缺点和错误，可以采用批评建议、参政议政、协商对话乃至申诉、检举、控告等方式实施监督。

5.人民群众监督。中国共产党很早就认识到，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈”⁽⁵⁾。人民群众监督主要是指公民对行政机关及其公务员是否依法行政、遵纪守法、廉洁奉公等方面进行监督。宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。对于人民的申诉、控告或检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。为了确保公民能切实行使上述权利，我国建立了行政诉讼制度、行政复议制度、人民信访制度和举报制度。人民群众通过提起行政诉讼、申请行政复议、信访、举报、申诉、检举和控告等形式，实施对行政机关及其公务员的监督。