正确处理监督和被监督的关系

二、正确处理监督和被监督的关系

在监督和被监督的关系问题上有两种倾向值得注意:一是监督不到位，该监督的不监督；二是监督越位，即监督者超越了监督权限，代行了被监督者的权力，导致监督权被监督者的权力界限模糊，责任不清。这两种情形的存在，都直接影响了监督目的的实现和效果。因此，正确处理监督和被监督的关系十分重要。

正确处理好监督和被监督的关系，一方面要强调监督的有效性，另一方面要合理确定监督的界限，防止监督权的滥用。以主诉检察官制度为例。主诉检察官制度的本质就是要改变过去以行政方式管理诉讼活动的固有模式，代之以按照诉讼规律来管理公诉活动。下放权力，强化责任，达到责、权、利的有机统一。各地在实行主诉检察官制度的过程中，普遍感觉到如何处理好对主诉检察官放权与监督的关系是一个棘手的问题。实际操作中，要么是放权过度，为个别主诉检察官滥用职权开了方便之门(比如有的检察院一味放权，只满足于对主诉官的年终统一考核，缺乏日常管理和监督制约，有的虽有监督但流于形式，难以及时发现主诉检察官工作中的失误乃至违法乱纪行为)，要么是以监督为由，对主诉检察官卡得太死，束缚了他们正确行使职权。特别是当个别主诉检察官出现一点小毛病时就草木皆兵，回到老办法，事事要求请示汇报。笔者认为，这都是与实行主诉检察官制度的初衷相违背的，必须正确处理好监督与被监督的关系、合理确定主诉检察官的权限。监督制约要以防止权力滥用、保障公正执法为核心，但不能过多地束缚和限制主诉检察官开展工作，更不能回到事事请示汇报的老路上去。在放权和监督制约的关系问题上，既要让主诉检察官有权，又要保证其行止有度。试分述如下:

首先，要保证被监督者权力的完整性，使其责无旁贷。具体说就是赋予主诉检察官的职权应与检察官担负的职责相当。因为职权是履行职责的保障，职责是正确行使职权的条件，只有当主诉检察官所拥有的职权与所承担的职责相适应时，才能调动和激发主诉检察官的工作积极性和责任感。如果职责大于职权，往往导致责任不明，责任心不强，积极性不高，效率低下；如果职权大于职责，则容易产生滥用权力的现象。

其次，要保证监督的有效性。放权并不意味着放松对主诉检察官的管理和监督，相反必须要加强对他们的管理和监督，并应保证监督的有效性。为此需注意以下几点:一是监督的方式。对主诉检察官权力的监督，应由过去内部层层设防，以金字塔型的权力结构制约检察官职务行为的直接监督，转变为以错案追究制、办案组内部监督机制、主诉检察官考评、奖惩机制及当事人监督机制为主要内容的间接监督。目前，各区院主要是采取法律文书备案审查的方式对主诉检察官加以监督。采取这一方式进行监督难以发现深层次的问题。因此对主诉检察官的监督形式应进一步多样化有效性。笔者特别主张建立庭前合议制度和特定案件集体讨论制度，即在主诉官办案组内，除适用简易程序以外的所有案件，在审结时均须提交小组成员全体讨论。对讨论结果，按以下原则处理:讨论意见一致的，执行一致意见；主诉检察官与个别非主诉检察官意见不一致的，执行主诉检察官的意见；主诉检察官意见与其他非主诉检察官意见均不一致的，如系一般性问题，执行主诉检察官的意见；如系重大问题，则主诉检察官应提交审查起诉部门检察官会议集体讨论。这样，既不削弱主诉检察官的职权，又可以集思广益提高办案质量，更有利于主诉官正确行使职权。二是监督的重点。监督的重点应从实体转移到程序，即主要放在对主诉检察官是否违反法定程序办案，是否违法乱纪的监督上。

再次，要合理确定监督的界限，防止监督权的滥用。监督的目的是要保障被监督者的权力全面、正当地运行，而不是削弱或取代被监督者的权力。如果监督者可以随意削弱或取代被监督者的权力，则不仅监督权本身容易被滥用，而且使被监督者不能承担起应有的责任，进而使被监督者可能在其有限的权力范围内极尽舞弊之能事，因此，必须对监督权加以制约。我们主张，主诉检察官对自己办理的案件应有建议检察委员会讨论的权利，即当主诉检察官与检察长的意见有分歧时，可以建议检察长提交检察委员会讨论决定。