突出干部政治监督强化日常监督

自治区党建研究会　银川市委组织部课题组

运用法治思维和法治方式是在新的历史条件下对党员干部素质能力提出的新要求。根据中组部党建所的安排部署，我们成立了课题组，采取实地考察、座谈交流、走访约谈、问卷调查等方式，在综合分析研判各类调研情况的基础上，以问题为导向，认真梳理归纳，深入分析原因，提出对策建议。

一、宁夏在促进改革中提高党员干部法治思维和依法办事能力的探索

——破立并举，依法办事有章可循。出台了《全面推进依法治区的实施意见》，明确了重大行政决策规则、严格规范行政执法行为等179项措施，全面强化改革的法制保障。及时做好地方性法规的修、改、废工作，其中废止地方法规27件、党内法规和规范性文件748件，修订地方法规162件、党内法规和规范性文件48件。自治区、市、县三级党委、政府共出台1500余件涉及改革发展与群众利益密切相关的规范性文件。制定了《宁夏空间发展规划》，在全国率先将区域性空间发展规划上升到法律层面。党的十八大以来，自治区政府累计取消和调整行政审批事项422项，办理时限缩减54%，为激发改革活力创造了条件。出台了《规范行政裁量权办法》、行政执法工作与检察监督工作相衔接等规定，对区辖的行政执法部门实施的2268部法律法规、规章所涉及的3358项行政处罚予以量化管理，对全区2.8万多名行政执法人员实行资格管理，促进规范执法。开展了反腐倡廉法规制度建设推进年等专项活动，制定出台贯彻落实八项规定等法规制度70多项、规范性文件200多件，同步细化了对项目招投标、财务管理等相关规定，基本厘清了行政“权力清单”和“责任清单”。

——引诫并用，不断强化法治教育。建立健全了干部法律知识培训、学法考试、法治宣传教育监督检查及党组理论中心组集体学法等系列规定，试点推行“学、讲、测、评”模式。组织编发了正面典型和反面警示案例，建立了警示教育中心和警示教育基地，分期分批组织广大党员干部参观体悟，不断深化学习效果。

——管治并重，树立依法办事导向。制定出台了《市县（区）党委重大事项集体决策制度》《关于加强干部选拔任用工作监督的实施意见》以及党政主要负责人“五不直接分管”等制度。把法治建设成效纳入各级领导班子和领导干部考核指标体系，注重培养选拔依法履职、依法决策、依法行政的干部。加强督促检查，畅通组织、网络、群众、纪检等渠道，将干部经济责任、离任等审计情况运用至综合研判中，营造风清气正选人用人环境。

二、当前在促进改革中党员干部法治思维及依法办事能力方面存在的主要问题和原因

（一）法治意识淡薄

47%的受访者认为当前党员干部法治思维总体状况一般，25.6%的认为较差，亟待提升。一是重政绩、轻法治。少数干部将改革创新、加快发展、先行先试等与依法行政对立起来，孤立地追求GDP；有的甚至采取违规手段推动发展、追求政绩，为使项目落地违法给予所谓优惠政策，随意开“绿灯”、走“便道”，搞恶性竞争。二是重结果、轻程序。一些干部认为严格按照程序办事，会影响工作效率，不遵守法定程序。有的高度奉行“急事急办、特事特办”思想，人性化服务强调有余，依规办事原则坚守不牢。有的甚至倡导“摆平就是水平”“搞定就是稳定”，不按法定标准处置改革中出现的纠纷矛盾，导致社会问题频发。三是重权力、轻群众。部分领导干部特权思想严重，公权意识淡薄。一些行政程序设计上以行政机关管控为中心，不重视社会公众办事的便利化要求，造成群众办事成本过高、效率低下。2012～2014年，全区法院审理行政一审案件分别为309件、419件和475件，同比分别上升了7.98%、35.6%和13.37%。解决党员干部法治意识淡薄和依法办事能力欠缺问题尤为迫切。

（二）权力运行不规范

当问及“在促进改革中党员干部依法办事能力哪些方面还比较薄弱”，56%的调查对象选择了不学法、不知法、不懂法，69.5%的选择了有法不依，55.7%的选择了执法不严，63.8%的选择了执法不公，63.7%的选择了执法不规范、不透明、不文明。一是有法不依“慢作为”。有的党员干部总担心踩到红线、触犯规则，畏首畏尾，致使重大事项久拖不决、疑难事项久悬难决，贻误了改革发展时机。有的怕担责任，遇到改革困难、阻力，便推脱、踢“皮球”，导致政令不畅、执行不力。二是执法不严“乱作为”。不少行政法规制度流于形式，执行不够严格。有些部门“搞变通”“打折扣”“作加减”，致使一些明令规定取消、下放、整合等改革的行政审批项目落实难。一些领导干部与社会中介、企业老板非法勾结，搞权钱交易、利益输送，破坏了公平、公正的法治环境。三是执法不公“滥作为”。有的党员领导干部把管辖区域、分管领域当作“个人领地”，因私利抛公义、因私谊废公事。个别行政机关“不给好处不办事”“给了好处乱办事”等现象仍旧存在；有的地区任意突破法律、权力界限违规调动公安力量、或雇佣社会人员搞房屋拆迁、市场管理、摊点规整等。2012～2014年，宁夏行政机关一审行政案件败诉率分别为11.68%、13.26%和13.36%，且多集中于土地林业资源类、拆迁和房屋登记城建类、治安类、劳动和社会保障类等民生领域，民生问题不能依法、依规落实和解决更易引起群体性事件。

（三）依法决策机制不健全

认为党员领导干部普遍存在违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而不决策等问题占调查对象的21.4%，认为个别存在相关问题的占78.6%。一是决策制度贯彻落实不够好。一些地区决策体系机制不健全，具体制度中缺乏明细的流程和办法，可操作性不强。有的不走组织程序，直接省去了方案制定、意见征求、讨论酝酿等环节，随意性地进行“一事一议”，在大部分参与决策者情况不明、考虑不周的情况下，匆忙草率做出决定，结果造成重大决策失误。二是民主集中制坚持不够好。部分领导干部民主决策意识缺失，习惯于武断专行。有的集中讲得多、民主讲得少，无形中把民主集中制变成了个人决定制，改革政策决定往往出于“一言堂”。有的不遵守决策规则，肆意删减决策条件，在重大问题决策中，对党员的意见建议不理不睬,对群众的呼声要求不闻不问,使决策严重脱离改革发展实际。三是党员民主权力保障不够好。有些党组织和领导干部无视党员民主权利，党员参与议事决策的机会不多。有的虽能提交党员大会讨论，但没有采取民主表决的方式形成决议，重大事项决策存在“党员发言讨论是民主，书记最后拍板是集中”的走过场现象。有的党组织决策过程和权力运作过程缺乏透明度。2014年以来，全区各级行政复议机关共受理行政复议申请2900件，办结2800件，行政决策不当是造成行政争议的主因，其中未办结案件也多是由行政决策引起的。

（四）权力监督不到位

调查中，87%受访者认为监督机制不健全，56.6%的、45.8%的分别认为监督不到位、调查慢惩处轻是党员干部违规违纪的主要原因。一是监督机制不顺，以权代法。垂直化的领导体系架构和权力的高度集中，决定了监督客体对地方最高党政机构的依附性和从属性，造成了纪检不敢监督、监察不能监督、干部间不好监督、群众无法监督的局面。实际工作中，少数领导干部错误地认为权力就等同于法规，以言代法、以权压法，形式化地听意见、搞论证、走程序，实质却是凭个人感情、私利、臆断等用干部、支资金、上项目。二是监督范围不全，潜行法外。过分突出行政首长全面负责制，久之便形成了重管理轻监督的政治生态。一些地方干部监管工作存有一定的真空地带，主要表现为：上级对下级监督多、下级对上级监督少，对小事监督多、对大事监督少，对个人监督多、对班子监督少等。部分领导干部往往将个人意志凌驾于组织之上，推进改革中肆无忌惮地违法征地拆迁，大搞形象工程，兴建高污染、高能耗企业，造成了财产浪费、环境污染等巨大损失，最终却以集体决策做掩饰逃避了法律追责。三是监督力度不够，搏命于法。审计、纪检、司法机构缺乏应有的独立性，加之监督平台缺乏、监督措施不多、监督渠道不畅，上级、内部和外部监督都难以深入。实际工作中，监管部门时常把重点放在“查错纠偏”上，偏重于事后惩戒，事前、事中监督深度不够。监管乏力使有些干部渐渐丧失对法纪的敬畏和警戒，由最初收受小恩小惠的“试水”发展到最后的大肆贪污腐化的“水”；有的甚至与民争利，中饱私囊，部分领导干部“独享”了本应由全民“共享”的改革发展成果。2014年，宁夏检察机关查办大案213件、要案24人，分别占立案总件数和总人数的81.9%和6.5%。随着监督检察工作的强化，原本相对隐蔽犯罪行径逐渐暴露，大案要案的侦破率得到不断提升。

（五）党内法规管束力较弱

58%的受访者认为党内法规总体缺乏系统性，68%的认为具体规定不明细，49%的认为党政机关重建制、轻落实。一是法规体系不健全。存在“一手硬、一手软”的现象，现行制度“真空多、弹性大”。制度建设的前瞻性考虑不足，对落实过程中可能出现的情况、问题研究不够；该废止的没有废止，该补漏的未及时完善，如责任连带制在各方面的责任追究中多是管理真空。结合实际的具体条款普遍显少，多是照搬照抄上级规定，执行起来难度较大，如公务接待鲜有硬性标准。二是法规制定不严谨。党内法规制度与法律体系衔接不好，有的交叉重复，有的相互抵触，缺乏必须承接性。一些部门起草规范性文件过分强调即时情况，随意突破上位法规，变更实施条件、标准和程序，缺少应有的稳定性。一些部门在制定法规时部门利益倾向较为明显，造成部门间的“制度打架”。有些地区主导制定的制度内容设计不合理，执行成本过高，实际操作难度大，对推进改革的指导力、规范力不足。三是法规执行随意性大。有利的就执行，不利的不执行，有难度的就想办法规避执行。一些领导干部搞变通执行，钻漏洞空子、打擦边球，如对人事、资金等事项以各种理由、手段规避有关规定。有的甚至带头违反制度，以“潜规则”代替显规则，如有的进行了高额接待，变一餐为多餐开票报销；将礼品费开成办公费、将公费旅游变为公务考察等，可谓花样百出。四是对违反规定的行为处理不够及时，普遍存在“感化不教育”“警示不惩戒”等“放水”现象。部分领导干部存在保护主义思想，对本单位一些违法乱纪行为采取隐瞒、包庇的错误态度，破坏了制度的“刚性”。有的“老好人”思想严重，怕得罪人，对违反制度的人惩处不及时、不严格。有的搞人情化执行，导致规章制度丧失了公正、权威，渐渐使部分干部思想麻痹，产生了“破窗效应”，致使部分干部推进改革意志力不强、驱动力不足。党的十八大以来，宁夏共查处违反中央“八项规定”和自治区若干规定案件383起，公开通报曝光的仅50起，处理相关责任人139人，党内法规对权力的监督制约仍需进一步强化。

（六）干部考核机制不完善

有96.2%的被调查对象认为，有必要把具备相应的法律素养作为任用干部的基本条件；97%的认为应在提拔任用处级及以上干部时增加法律考试。一是法治建设未纳入考核范畴，党的十八届四中全会前，党员干部政绩考核评价主要以经济建设为中心，未将法治文明等建设全面纳入考核评价指标体系。有些重大改革事项不守“合法性、连续性”原则，“各人自扫门前雪”“新官不理旧账”“另设炉灶重搭台”等问题突出，留下了形象工程、“烂尾”工程等诸多“殉葬品”，阻碍了改革发展。二是具体考评有条目无指标，虽一些地方逐渐将依法办事纳入干部考评体系，但多是粗线条的，有的甚至还停留于理念化的阶段，考评指标体系及措施不明细。具体到选人用人上，深层次的违法乱纪行为“考测”不出来，“跑关系”“拉天线”等违规行径又屡禁难止，带病提拔似乎成了一大顽疾，每逢干部出了问题，组织部门都要接受一次“为什么在任用考察时没有发现”的拷问，在推进改革发展中取得实绩的干部未及时、全面得到应有的肯定和激励。三是考核结果运用单一化，个别地区也探索建立了法治建设考核评价体系，甚至单独进行分类考核，但多是注重对一个地区、单位总体情况的评价，未有效落实到对党员干部个人的综合评定和研判中。考、用“两张皮”，弱化了法治应有的“约束力”和“指引力”，使一些党员干部对有关要求充耳不闻，依旧我行我素，表现稍好者则是学而不用，拙劣者更是知而不守。2012～2014年，全区法院共审理职务犯罪案件800件，涉案总人数1129人，而这些干部绝大部分在最后一次提拔使用时，或多或少的已出现了苗头性或实质性问题，但考察考核时却未能及时发现。

（七）法治环境不够优

受访者普遍认为法制环境不优是制约发展的关键因素，24%的认为法治环境不健全，30%认为监督不严、执法不规范，27%的认为行政效能不高，19%的认为公务人员作风不佳。一是行政机构“授权”不清，立法机构对行政机关的权力范围界定比较宽泛、职责定位不清晰。现实中，行政这只“无形的手”易于越界，管了不该管的地方，有的地方政府与职能部门甚至在法律明令禁止的情况下，通过变道绕行的办法，以“红头文件”、“内部规定”等途径确立“授权”的合法性，任性地为企业、百姓办事增加羁绊，导致市场及发展活力被抑制。二是人为干扰司法公正，有的领导干部利用权力干预执法、司法活动，致使关系案、人情案、金钱案时有发生。个别单位负责人“挟持”行政机关或审判机关按其意志裁决或审判；有的当事人通过有实权的亲属或其他关系利用“打招呼”、批条子、递材料等手段说情通融，干扰司法机关办案、执法。三是执法主体执法不严格，有些执法部门在执法过程中不严肃，时常受个人利益、外部压力等因素干扰，轻易放弃对法律的居中性、公正性的坚守。有的对行政处罚条件把控不严，给群众造成了因人施法的印象，以至于部分人违反了交通法、治安法等时，为逃避处罚借“我是某某”为噱头，制造了一出出干扰执法的闹剧；有的甚至受利益驱动超越职权，乱收费、乱罚款。执法程序把控不严，有的先裁决后补正，特别是行政案件撤销、变更的较多，执行不及时，执法效果和社会效益不佳，行政诉讼中“民告官”步履维艰，风清气正的法治化改革环境尚未真正形成。2012～2014年，全区法院受理渎职侵权案89件，占受理职务犯罪案件总数的11.13%，滥用职权、玩忽职守成为仅次于贪污受贿又一职务犯罪的高发案件。

三、在促进改革中提高党员干部法治思维和依法办事能力的对策与建议

（一）加强教育培训，培育党员干部法治思维

1.着眼法治信仰。建议在党员干部中全面推行宪法宣誓制度，在每年宪法日以及党员干部任职时组织进行宪法宣誓，使法治理念、法治信仰、法治思维更加牢固地建立在理性认同上。

2.着手教育引导。一是在经济体制改革领域，重点引导党员干部坚持法治原则和方法，发挥市场在资源配置中的决定性作用，用法治思维方式引导、规范和保障经济体制改革。二是在行政体制改革领域，重点教育党员干部坚持权力法定原则，突出服务主旨，推进重大改革于法有据且依法定程序进行。三是在司法体制改革领域，重点教育引导党员干部坚持公正司法，运用法律手段确保改革中利益关系协调一致。四是在社会管理体制改革中，重点教育引导党员干部牢记党的宗旨，更好保障和改善民生，切实维护群众利益，促进社会公平正义。

3.着力学习培训。一是加强法治教育培训，把宪法法律列为党委（党组）中心组学习内容，将法治教育纳入党员教育和干部培训规划，在各级党校、行政学院、干部学院及培训机构有计划、有针对性地开办法治培训专题班次，在每一个班次开设法律知识课程，丰富学法用法内容，强化案例分析，提高党员干部法治思维和依法办事能力。二是健全党员干部学法用法培训测试评价制度，分行业、分领域定期组织法律知识测试，将测试结果纳入年度考核内容，并作为干部选拔任用的参考，测试不合格者取消其评优、任职资格。三是拓宽法治教育培训方式，利用现代信息技术，开通法治教育短信平台，开办法治教育网络课堂，开设领导干部学法讲坛，建设党员干部法制教育基地，以网络学习、模拟法庭、案例教学、法律援助等多种方式，组织广大党员干部系统学习宪法法律、熟练掌握与履行职责相关的法律法规。

（二）规范权力运行，提高党员干部依法办事能力

1.明确权力边界。一是全面建立权力清单制度，厘清党员干部岗位职责和权力边界，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，防止产生角色模糊和角色冲突，导致权力不明、互相越权干预。二是建立完善行政审批负面清单，明确用权规则，按清单用权、依程序办事，促使党员干部谨慎用权，依法用权，减少随意性。三是进一步简政放权，用法律法规取代和减少“红头文件”，消灭模糊地带和减少自由裁量权，避免人为干扰和随意性。

2.合理分配权力。探索建立权力制衡机制，适当分解权力，对职能相互交叉的，实行决策、执行、监督职能分离，特别是在项目审批、资金使用、干部选任等关键领域进行分权制衡，实行审核与批准分离、定事与办事分离、承办与监督分离，充分发挥程序的预防功能和治本功能，在权力的监督和约束中提高党员干部依法办事能力。

3.公开运行权力。一是建立完善权力运行责任清单，加大对党员干部特别是关键岗位的党员干部的监督力度，使之按照法定行为方式行使权力，最大限度地压缩权力滥用的时间和空间。二是加大政务公开力度，最大限度地公开权力运行过程中的决策、执行事项，扩大社会公众的参与度、知晓度，最大范围接受社会监督，倒逼党员干部依法用权，不断提高依法办事能力。

（三）规范决策程序，提高党员干部依法办事能力

1.严格决策程序。制定决策调研、决策咨询、会议表决等环节的具体办法，明确划分重大改革问题和日常具体事务的界限，进一步规范议事决策程序，做到会前告示议题、不搞临时动议，会中民主讨论、避免盲目决策，防止决策的随意性。

2.前置法律审查。一是建立重大事项合法性审查制度。选优配强政府法制机构、党政部门内设法规处室力量，对行政审批、行政处罚、行政许可等重大事项进行合法性审查。二是探索建立法律顾问制度。在各级党政机关和人民团体选派法律顾问，聘请专家学者、专业律师组建一定规模的法律顾问队伍，对关系群众利益面广、社会影响反响大的决策，前期组织法律顾问论证，将合法性审查作为决策的法定前置程序。

3.强化责任追究。健全党员干部公务行为违规违法问责制度，针对党员干部公务行为存在适用法律法规错误等具体违法违规情形，规范问责内容、严肃问责程序、严格问责执行，全面依法追究党员干部违法枉法、失职渎职行为责任。特别是严格被问责干部复出条件、程序和职务安排等，保证问责制度与党纪政纪处分、法律责任追究制度有效衔接。

（四）树立干部选拔任用导向，提高党员干部依法办事能力

1.严格选任标准，真正重用依法办事干部。进一步完善领导干部考察任用办法，明确依法办事能力的考察权重，把法治思维作为衡量干部德才素质的重要标准，把依法办事能力作为提拔使用干部的重要依据。建议在县处级以上干部拟提拔任用前，增置法律基本知识考试环节，引导、促使党员干部学习法律。探索建立宽容失败、允许失误的保障政策，对那些执法不徇私，维护公平正义的“正直人”，适时选用起来。

2.改进考核管理，切实选好依法办事干部。围绕依法执政、科学立法、依法行政、公正司法、权力制约等重点环节，在领导班子和领导干部年度考核中，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容。探索将交通违章、银行信用记录等，纳入干部综合考核指标体系。完善领导班子和领导干部述职制度，在述职中增加领导干部依法办事、推进法治建设为主的述法内容，对本单位及工作人员出现违法行政或司法不公造成恶劣影响的、领导干部干预执法司法的、党员干部中出现违纪违法案件的等，给予否定性评价，并追究主要责任人的责任。

3.扩大评价范围，着力考准依法办事干部。借助第三方力量，把群众满意度作为考评的重要方式，开展民主测评、民意调查、专项考核，让群众直接参与评价党员干部，全面掌握党员干部依法办事的工作实绩。测评指标重点体现党员干部职权的运用是否体现了民主参与、是否进行了合法性审查，是否有效促进改革工作，群众是否满意等等。通过发挥考核评价和选人用人“指挥棒”作用，引导督促各级干部把依法执政和依法行政的要求落到实处。

（五）强化制度保障，为提高党员干部依法办事能力创造良好环境

1.深化党的制度建设改革。以严明党的纪律、强化党内监督为重点，健全党内法规工作机制，对实践证明行之有效的改革成果，及时以法律形式固化下来；对不适应改革要求的法律法规，及时修改和废止，解决好党内法规制度与深化改革不适应、不协调、不衔接、不一致问题。

2.完善党内制度执行机制。加大党内法规执行力度，使刚性约束得到严格遵循，防止出现“破窗效应”。健全监督检查机制，明确监督执行的责任部门，完善监督检查方式，加大监督检查力度，有效畅通社会监督和群众反映通道。

3.理顺纪检监察体制机制。完善纪检监察派驻机构统一管理制度，健全管理体制、工作机制，更好地发挥派驻机构对驻在部门领导班子及其成员的监督作用。认真执行纪律处分条例，提高纪律处分的规范化水平。完善对党员干部检举、控告进行处理的程序规定，明确受理检举、控告的范围和方式，严格处理程序。

4.优化法治建设环境。积极培育法治文化，挖掘法治文化底蕴，深入开展法治文化活动，强化规则意识，倡导宪法精神，弘扬公序良俗。充分发挥党员干部在普法中的示范引领作用，深入开展社会主义法治理念、法治知识宣传教育和法治示范单位创建工作，用良好的道德风尚引领全体党员干部自觉守法、维护法律权威，为全面深化改革开放营造良好社会环境。

（本文获2015年自治区党建研究会优秀调研成果一等奖）