强化内控和监督机制

湖南省邵阳县财政局　高伦

深入开展“小金库”治理工作，是党中央、国务院做出的重要决策，对深入贯彻落实科学发展观、保持经济平稳较快发展，推进反腐倡廉建设，深化收入分配制度和财政体制改革，都有重要意义。党的十六届四中全会从提高党的执政能力、巩固党的执政地位的高度，明确了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败方针和“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的目标。财政部门作为管理国家财政资金的重要部门，如何针对滋生腐败的重点环节和部位，通过强化内控和监督机制，从管好钱的角度，对权力进行全方位、全过程的监督，是建立健全惩防腐败体系需要认真研究的一个重大课题。笔者全程参与邵阳县这次“小金库”专项治理整治工作，从以下几个方面来探讨。

一、现行财政管理制度的模式和实行改革的重要性

财政管理制度模式是经过历史的变迁沉淀下来、经过反复过滤而形成的，具有对历史的延续和升华，在建立社会主义市场经济体制和反腐防腐的双重要求上，达到了一个新的高度。在改革复兴中华民族这一历史使命的基础上，中央历来重视制度建设。财政改革的主要内容是：对预算外资金实行严格的“收支两条线”管理，编制科目明细的部门预算，实行可监控的国库集中收支体系，形成会计委派制度，实行政府集中采购等等。这些改革的重要性、必要性和紧迫性在于以下几个方面。

1.有利于依法行政和依法理财

预算外资金纳入财政管理，综合财政预算统筹安排所有财政性资金，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务提供者，政府采购活动按法定程序和统一方式通过市场公开进行。财政管理活动有了科学、严密、可行的制度规范，可以促进依法行政和依法理财，有利于建立公正、公开、公平的公共财政体制。

2.有利于强化监督制约机制

财政作为国家政权活动的重要方面，反映着政府的收支活动范围和方式，在客观上需要社会各方面对其进行法制化、规范化、经常化的监督。各项财政改革和制度创新措施的实施，提高了财政管理和资金运行的透明度，有利于各级人大对财政收支活动进行有的放矢的监督和执法检查；有利于审计部门依法对本级或下级进行审计；有利于公众和社会舆论的监督。同时，财政改革将财政监督贯穿于财政工作的全过程，有利于强化财政监督职能。

3.有利于推动全社会反腐败治本工作的深入开展

中央提出重点从规范权、钱、人的管理入手，进一步加大反腐败治本力度，抓住了全社会反腐败治本工作的关键。反权谋私、权钱交易、买官卖官等各种腐败行为，尤其是经济领域的违法违纪行为往往都与“金钱”密切相关。通过整体上推进财政管理制度改革，加强对“钱”的监管，可以有效堵塞资金管理上的漏洞，解决由于对“钱”监管不善而产生的各类腐败问题。可以说，财政管理制度改革是全社会反腐斗争发展的必然要求，同时又将有力地推动其他源头治理腐败工作的深入开展。

二、“小金库”存在的危害及案例分析

邵阳市纪委书记张亦贤讲得很实在，“小金库”存在三大危害：一是害国家，大财政的收入少了，国家财政经济秩序搞乱了。二是害社会，请客送礼，吃吃喝喝，奢侈浪费，贫富不均，工作作风和社会风气搞坏了。三是害自己，小钱包与大前途。不设“小金库”对财政管理有好处，对老百姓有好处，对反腐倡廉有好处。把政府全部的收入赶进财政笼子，不是各个部门跟财政来打工，而是各级党委和政府部门反腐倡廉的职责所在，也是公共财政的必要性，是实现阳光透明均等财政的基础工作。有人设想，不设“小金库”，对领导没好处，零花钱没有了，权力消减了，所以好比臭豆腐，闻起来臭，吃起来香，还是舍不得。今年从中央到地方，下了大力气，出台了查处与规范的相关举措，各省市县都由纪委书记当组长，成立专项治理工作领导小组，提出“不交钱袋子，就摘官帽子”。邵阳县县委、县政府对此高度重视，领导反复强调，从严查处，从重处理，绝不姑息。

从查案力度来看，是严肃的、认真的。到目前为止，已双规1人，处理案件3起。一是某中学将勤工俭学商店的财务收益39万元不入学校财务账，作为教职工开餐补助款、消费卡、教职工勤工俭学奖和清理外餐管理加班补助款发放，属私设“小金库”行为，已经受到处置。二是某局将单位门面租金收入7.6万元转移到单位工会账户，不列单位收入，直接用于单位工会福利支出。现已收缴县财政。三是某局套取财政惠农资金70余万元私设“小金库”，作为单位领导小集团支出。目前，该局局长已双规，此案还在继续深挖处理。

三、进一步强化内控和监督机制，推动惩防腐败体系建设的思考

通过对“小金库”专项治理工作的深入查处，如何从根本上防治“小金库”，建立防治“小金库”长效机制，强化现有的内控和监督机制，从惩治预防腐败和党风廉政建设的高度看，可从以下几个方面探讨。

1.统一思想认识，提高财政监督机构地位

统一思想认识，特别是要进一步统一各级领导干部的思想认识，加强舆论宣传工作，使各级领导真正重视财政改革，加强对财政改革的组织领导，使各个方面积极主动地配合支持。把言与行统一到一个标尺上来，财政监督是财政工作的“半壁江山”，如何发挥财政监督职能，必须提高财政监督机构地位。不要让财政监督形同虚设，好似老爷的拐杖，想用的时候才拿起，不用就扔到一边。目前，财政监督局的地位并不高，财政预算编制、执行、调整等根本就不通过财政监督。财政监督形同过去的“三查办”，强调的是事后监督。有些县市还定财政监督罚款收缴任务，财政监督全年在为罚款任务而忙碌。财政监督局长期定格为正股级。对内对外监督几乎成了一种形式。

2.继续深化财政管理制度改革

一是深化“收支两条线”管理改革，全面推行部门综合财政预算，加快建立财政资金绩效评估体系。二是加快推进国库制度改革，进一步扩大实行财政资金国库集中收付改革的范围；继续清理整顿行政事业单位银行账户，严厉惩治私设“小金库”行为；加快“金财工程”建设步伐，为国库管理制度等各项财政改革提供技术支撑。三是完善政府采购制度，规范采购行为。所有用财政性资金采购的工程都要纳入政府采购范围，加大采购资金实行财政直接支付的力度和违规处罚力度，提高政府采购效率。同时，加大对中介机构的管理力度，整顿会计秩序，提高会计信息质量。

3.加强财政法制建设

对与财政管理制度改革相抵触的、过时的财经法规、规定、办法要废止，对不完全适应改革要求的法律、法规，适当做出必要的修改和完善，已在财政管理中形成的行之有效的重要管理办法及时用法律或法规的形式固定下来，逐步建立比较完备的财政法律体系框架，为财政管理制度改革营造良好的法律保障环境。

4.继续强化财政内控监督机构

财政内控监督应长期化、制度化，不能由领导说了算，变成权力大于制度，领导大于法制。财政监督与财政内设机构实现资源共享，信息互通。也就是说，财政监督应与各内设机构实行电脑联网，掌握每一笔财政资金的进出，以利于加强财政监管。

5.加强财政监督人员培训，提高财政监督管理人员水平

省市每年应定期举办一两次培训班，更新知识，以适应新形势下财政管理工作的需要。