行政监督系统的分层：自律系统和他律系统

二、行政监督系统的分层

（一）自律系统

自律系统是行政组织的自我监督系统。它本身又由两部分组成:一是政府特设的监督机构所组成的专门监督系统，二是非特设的一般行政机关所组成的一般监督系统。

在我国，专门监督系统由审计机关和监察机关构成。就行政监督的意义而言，审计机关是依法定职权和程序，对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，独立行使审计权的机关。作为行政监督体系中的重要组成部分，审计机关基本的和首要的职能是监督职能。通过审计监督，可以有效地维护国家财政经济秩序，严肃财政纪律，纠正各种违反国家财经纪律的行为，促进廉政建设，保证国家政策、法令的贯彻实施，维护国家和人民的利益，实现国家对经济活动的宏观控制和管理，保障国民经济的健康发展。

1982年以前，我国没有设立独立的审计机关，也没有一套完善的经济监督制度。新中国成立初期及“一五”期间，国家对经济的监督是由人民监察委员会和后来的监察部一并实施，对社会各部门及企事业单位财政经济活动的监督则由财政部门设立的财政监察机构履行。从20世纪50年代后期起，取消了监察部和财政部门设立的财政监察机构。直到1982年，五届全国人大第五次会议通过了新宪法，该宪法规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉；县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，对本级人民政府和上一级审计机关负责。根据宪法规定，1983年9月，中央审计署正式成立，此后，地方县以上人民政府也相继成立了审计机关。至此，我国形成了由上而下的独立的国家审计体系。为加强审计工作的法制化、规范化，国务院于1985年8月颁发了《国务院关于审计工作的暂行规定》；1988年11月发布《中华人民共和国审计条例》；1994年8月，八届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国审计法》。在不到十年的时间，我国的审计立法经历了三个阶段，即由审计工作暂行规定开始，经由审计条例，最后以审计法律定型。这在我国立法实践中是不多见的。这反映着我国对审计监督工作的高度重视。审计立法的完善，可以有效地促使我国审计工作走上法制化、规范化的轨道，有利于在社会主义市场经济体制条件下，强化审计监督，运用法律手段健全经济监督机制，保障改革和经济建设的健康发展。

监察机关是人民政府行使监察职能的机关。它依照《行政监察法》对国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。新中国成立以来，行政监察在我国经历了较为曲折的发展过程。新中国成立初期，政务院曾设人民监察委员会，监察全国各级国家机关和各类公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家之利益，并纠举其中的违法失职的机关和人员，接受及处理人民和人民团体对各级国家机关和各类公务人员违法失职行为的控告等。1954年，人民监察委员会改为监察部，为维护国家法律，贯彻政策法令，维护国家财产，对国务院各部门、地方各级国家行政机关、国营企业、公私合营企业、合作社实施监督。这一时期，行政监察工作尽管由于种种原因还存在着一些不足和失误，但总的来说在维护政令、查处违法违纪案件、受理申诉和控告、促进民主生活等方面做了许多有成效的工作，取得了良好的效果。

1959年，由于“左”的思想及党政不分、以党代政等因素的影响，监察部被撤销。从此，这种意义重要、形式特殊的行政监督在我国中断了27年之久。直到1986年12月，六届全国人大常委会第四次会议决定恢复并确立国家行政监察体制。1987年8月，国务院发出《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》。据此，我国的行政监察体制得以恢复和确立。

为保障各级行政监察机关依法履行职责，促进行政监察的法制建设，1990年12月，国务院发布施行《中华人民共和国行政监察条例》，为行政监察机关开展工作提供了重要的法规依据。1997年5月，为了适应新时期行政监察工作的需要，在总结以往经验的基础上，八届全国人大常委会第二十五次会议通过了《中华人民共和国行政监察法》，标志着我国行政监察工作进入了一个新的发展阶段。监察法的颁行，将进一步有效地加强监察工作，并将促进行政监察机关在保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能方面发挥更大的作用。

应当指出的是，尽管专门监督系统在行政监督中发挥着重要作用，但是它本身还存在着一定的局限性，主要体现在监督的对象和权限方面。例如审计监督具有特定性，由于审计是国家进行财政、经济监督的一种手段，因此，审计机关主要是对政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。对于政府的其他行为，审计机构不予过问。行政监察机关从性质上说是维护政纪的机关，除受理法律规定的控告、检举和申诉以外，其基本职责在于检查行政机关的守法、执法情况，调查处理各种违纪行为。对于政府违反法律和国家政策的抽象行政行为，行政监察机关无权改变或者撤销，只能依据监察法提出监察建议。对于被监察的部门和人员的违法违纪行为，也不能改变、撤销，或者责令其重新作出行政行为，而只能依法责令被监察对象停止该行为。由于专门监督系统存有一定的局限性，因此，在内部监督系统的建设中，就不应当仅着眼于专门监督系统，而是应当将其与一般监督系统结合起来，使之相互配合、补充，以发挥更有效的监督作用。

一般监督系统分为两类，一是按直接的隶属关系各行政机关及其行政人员相互之间的监督，二是不存在隶属关系的各行政机关相互之间的监督。对于前者，可分为按隶属关系自上而下的监督和自下而上的监督。自上而下的监督有:

（1）各级政府对其各工作部门及其下级政府的监督。我国宪法规定，国务院统一领导各部、各委员会以及全国地方各级国家行政机关的工作，有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府不适当的决定。

（2）各级人民政府的主管部门对下级人民政府的相应部门的监督，也有人称之为主管监督。在我国行政机构双重领导体制下，这种监督是经常的、大量的，实际上已经成为上级主管机关的重要职责。

（3）行政首长对其部属的监督。行政首长是行政机关的领导，在行政活动中，他不仅要起到率领和引导作用，也要起到监控作用。由于行政首长与部属的工作联系最为密切，对下级的工作最为了解，因此，可以通过工作指导、检查和考核等手段对下级实行有效监督和控制。在所有的行政监督中，唯有这种监督最具体、最直接、最广泛、最经常，是行政监督中不可或缺的重要环节。

自上而下的监督只是按隶属关系实施监督的一个方面，此外还有自下而上的监督，即下级机关和部属可以按隶属关系对上级机关和行政首长实施监督。这种监督是民主集中制原则在行政监督领域的具体体现。它主要是通过批评、建议以及揭发、控告等形式进行的。

互不隶属的行政机关之间的监督有两类，一是地方政府对设在本辖区内不属于自己管辖的行政机关的监督。我国法律规定，地方政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。二是行政机关因业务主管关系而在自己职权范围内对其他行政机关的监督。如各级财政部门负责检查、监督本级各部门及其所属各单位预算的执行，各部门及其所属单位应当按照本级财政部门的要求，如实提供有关预算资料，执行本级财政部门提出的检查意见。

在行政组织的自律系统中，还有一种特殊的监督形式，即行政复议。行政复议与审计和监察不同。行政复议主体尽管也如审计机关和监察机关一样都是行政机关，而且也能通过对行政争议的审查和裁决而发挥监督作用，但是行政复议机关不像审计、监察机关那样，是行政组织内部设立的专门执掌监督权的机关。行政复议机关除了履行复议监督职能之外，还履行其他行政管理职能。行政复议也不同于一般监督，它是一种被动行为，依相对人申请开始，并体现为一种事后监督，同时这种监督较为规范。而一般监督往往依职权开始，它既可事后进行，又可于事先、事中进行，而且其程序既有规范的一面，又有灵活的一面。由于行政复议与专门监督和一般监督相比有自身的特点，因而有其独特的作用。

我国的行政复议制度萌芽、发展于20世纪50年代，复兴于80年代。在1990年以前，行政复议在单行的法律法规中予以规定，缺乏统一的规范，因此存在着行政复议的名称、内容不统一，缺少统一而明确的程序等缺陷。1990年12月，《行政复议条例》颁布之后，上述问题得到了基本的解决。特别是1994年10月，国务院修订了《行政复议条例》，1999年4月，制定了《行政复议法》，对完善行政复议机制发挥了积极的作用。实践表明，行政复议在监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护相对人的合法权益方面起到了应有的作用。随着相对人权利意识的增加，行政复议将与行政诉讼一道，在上述诸方面发挥更大的作用。

（二）他律系统

他律系统由行政组织之外的履行行政监督职能的国家机关、政党、社会团体和公民等组成。如果说，自律系统对行政权运行的失范和失效构成了第一道防线，那么他律系统则构成了第二道防线。仅有自律系统是不够的，因为它本身具有明显的局限性。一方面，自律系统中的监督主体的独立性较弱，即使像法律明确规定其独立性的审计、监察机关，也隶属于各级行政首长，它们毕竟不如权力机关、司法机关那样地位超脱。因此在其监督活动中，还不能保证完全避免行政首长主观因素的干预或者影响。另一方面，自律系统的监督是行政组织的自我监督，由于官官相护的封建传统和维护本部门利益的思想常常作祟，有时会使得自我监督难以有效进行。既然如此，就有必要加强他律系统的建设。只有完善他律系统并加大其监督力度时，才能促使自律系统更好地发挥作用。

在他律系统中，如果以监督能否产生法律效力作为标准，可以将各种监督划分为国家监督和非国家监督。

国家监督，即国家权力机关和司法机关对行政权运行的监督。这类监督的主体由于是国家机关，因而其监督行为对行政机关来说具有强制力和约束力。立法机关的监督历来都是一种重要的监督形式，无论是实行三权分立的西方资本主义国家，还是实行议行合一的社会主义国家，都将立法监督作为制约和控制政府行政管理的一种有效手段。在我国，宪法和法律赋予了国家权力机关广泛的监督职权。例如《监督法》规定各级人民代表大会常务委员会监督职权范围为:听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定。

鉴于国家权力机关的监督在整个行政监督中具有举足轻重的地位，因此，必须保障其得以顺利实施。如前所述，改革开放以来，立法监督在我国有了很大的发展，但仍存有一些问题，需有针对性地加以解决。例如法制监督是立法监督的重要内容，从分工角度来看，国家权力机关一般对行政机关的抽象行政行为，即制定行政法规、规章和发布决定、命令、指示的合法性和适当性进行监督。若要这种监督切实有效，需要一整套法律规范为之保障。但就行政机关的职权立法来看，还没有法律设定其界限。一般认为，国务院可依宪法中所规定的职权范围进行立法，换言之，行政机关享有何种职权，就可以进行哪方面的立法。然而这仅是理论上的推论，而非现实的法律规定。在地方，各级地方权力机关制定的地方性法规在很多情况下与地方行政管理有关，那么哪些事项应由地方权力机关立法，哪些事项应由地方政府立法，对此缺少统一、专门的规定。因此，权力机关就难以审查政府的行政立法是否越权，从而为法制监督造成困难。

就授权立法来看，凡涉及授权行政机关进行执行性立法的授权法，其规定一般都较为简单。如果说这种一般授权立法不创设新的法律规则，对其监督的意义还不大明显的话，那么对于能够创设新的法律规则的特别授权立法来说，对其监督和控制就显得十分重要了。在我国这类为数不太多的授权法中，有关规定还不够明确、具体、全面，因此不利于有效地实施行政立法控制。有学者认为，为保障行政机关行使立法权力而又防止其滥用权力或超越法律赋予的权限，有必要设定行政机关行使立法权力的标准。这一原则要求赋予行政立法权力的法律法规至少要规定下列内容:①授予行政立法权的目的和授权的范围；②行政立法权的基本内容和程序；③立法权行使的条件和时限；④行政立法的种类和法规规章的表现形式；⑤审查批准和备案的其他监督制度等。⁽²⁴⁾这些内容的具体化、明晰化，显然有利于将权力机关对授权立法监督落到实处。

2000年7月1日，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）施行，对上述主要问题进行了规定，明确了国务院制定的行政法规规定的事项范围，即为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。此外，《立法法》对行政法规的起草、审查、决定、公布等程序作了具体规定。

对于地方性法规，《立法法》规定了其可以立法的事项，即为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

除了只能制定法律的事项，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定制定法规，在经济特区范围内实施。

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

至于地方性规章，《立法法》规定了其规定事项的范围，即为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。

上述规定，基本上解决了中央政府和地方政府的立法权限和立法事项范围的问题，为监督机关实施对政府的抽象行政行为的监督奠定了法律基础。

国家监督的另一分支是国家检察机关和国家审判机关的司法监督。检察机关是国家的法律监督机关，它对行政的监督主要是通过法纪检察、经济检察、侦察监督和监所、劳改监督来实现的。根据我国法律规定，检察机关对行政的监督权限于与刑事犯罪有关的方面。对不构成刑事犯罪的一般违法行为，检察机关没有处理权，只能向行政机关提出司法建议。鉴于以上情况，有学者认为，检察机关对政府机关及其工作人员是否依法办事和清廉从政的法制监督的职能还没有得到充分的行使。实际上，作为国家的法律监督机关，检察机关的监督不仅仅在于对刑事犯罪的监督，对国家行政机关及其公务员的其他违法行为的监督也应在检察机关的法律监督范围之内。至于检察机关应怎样具体行使宪法所规定的法律监督权，是一个值得继续深入探讨的课题。

人民法院是国家审判机关，也是对行政机关及其工作人员实施监督的机关。法院通过审理与行政机关及其工作人员有关的刑事、民事和行政案件，来发挥监督的作用。我国在建立行政诉讼制度之前，法院仅通过刑事、民事审判进行监督。通过刑事审判实施的监督，其范围明显有限；而通过民事审判进行监督，只是追究在民事活动中违法、侵权的行政机关及其工作人员的民事责任。而行政机关及其工作人员非法行使行政权力，侵害相对人合法权益的行为尚未纳入到司法审查的范围。为维护和监督行政机关依法行使职权，保障相对人的合法权益，我国于1982年开始建立行政诉讼制度，并于1990年10月正式施行《行政诉讼法》，从而使法院的司法监督进入更为完善的阶段。

应当承认，我国行政诉讼的受案范围还不够宽，这既与制定行政诉讼法时的客观因素的制约有关，也与人们的主观认识有关。对于后者，问题集中在两个方面，其一是法院应否对行政自由裁量行为行使司法审查权，其二是法院应否对抽象行政行为行使司法审查权。对这两个问题的不同认识，将对行政诉讼范围的确定有着直接的影响。

行政自由裁量行为与法律法规对行政行为的规范程度密切相关。一般而言，制定行政规则反映了规范行政的一种趋势，而通过规则确定行政自由裁量权则反映了行政权运用的灵活变通的一种趋势。在现代社会条件下，以广泛而细密的规则严格约束行政权显然不现实，而裁量权太宽泛又有失去控制之嫌，显然不符合法治原则。因此，不应在更多的裁量权和更少规则与更多规则和更少的裁量权这两个极端之间进行抉择。现实的做法是将一定的行政规则和一定的裁量权相结合，即允许行政机关和行政人员在具有原则性或留有余地和幅度的法律法规规定的条件下，根据自己的选择、权衡和判断作出行政行为。自由裁量行为，只要不突破法律法规所规定的原则界限，都是合法行为，但如果运用不当，也会侵犯相对人的正当权益。那么法院应否对这种行政行为进行司法监督，有人持反对说，有人持赞成说。反对的一方认为在确定行政诉讼制度时，应正确处理审判权与行政权的关系，法院不要对行政机关在法律法规规定范围内作出的行政行为进行干预，不要代替行政机关行使行政权力。应当承认，法院确实不能对行政机关的合法、合理的行政行为进行干预，但对违法、不合理的行政行为则应另当别论。如果法院仅对行政行为的合法性进行审查，而对其合理性不予审查而交由行政机关自行审查，那么将有相当数量的行政行为失去外部控制，司法监督的范围和力度将受到很大限制。事实上，根据《行政诉讼法》的规定，法院已经有权对行政机关在法律法规规定范围内的行政行为有所“干预”，对显失公正的行政处罚，法院可以判决变更。因此，在我国，法院对行政自由裁量行为的“干预”不是有无问题，而是范围大小的问题。随着民主与法制建设的发展，适当逐步扩大法院在行政诉讼中的司法变更权是必要的。这样做可以扩大司法监督的范围，同样可以扩大相对人通过行政诉讼获得司法救济的可得性的范围，防止行政机关滥用裁量权，促使其合理地作出行政行为。

至于对抽象行政行为法院能否予以司法审查的问题，随着《行政诉讼法》作了否定的排除似乎已经盖棺论定，但争论并未结束。持反面观点的人坚持抽象行政行为应当成为行政诉讼的客体。抽象行政行为与具体行政行为一样，都是行政机关运用行政权力作出的行为。二者在实质上相同，区别只在于作出的时间、效力指向的前后、适用对象的多少等方面。由于抽象行政行为具有适用的普遍性和重复性，因此，违法作出的抽象行政行为会给更多相对人的合法权益造成侵害。如果将抽象行政行为排除在司法审查的范围之外，被其侵犯的相对人的合法权益不能通过司法途径得到救济，这显然不符合《行政诉讼法》的立法目的。对于法院而言，由于不能对抽象行政行为进行审查，因此不利于它正确、及时审理行政案件。因此，主张抽象行政行为应纳入司法审查范围的人认为，有必要对诸如可以成为行政诉讼客体的抽象行政行为的范围、条件及其具体审查的处理等问题作深入探讨。

在他律系统中，除了国家监督之外，还有执政党的政党监督和人民政协、社会团体、新闻媒介和人民群众的社会监督。这些监督与国家监督不同的是，其本身无直接的法律效力。政党与社会监督尽管不能直接导致行政行为的撤销和变更，却仍然是控制、约束行政行为的重要力量。例如在我国，共产党是执政党，它所进行的行政监督不仅范围广泛，而且最有权威、最有力量。只不过党的监督要发生法律效力，需通过有监督权的国家机关才能实现。再如新闻媒介被誉为“无冕之帝王，布衣之宰相”，它的监督能产生巨大的社会压力。新闻媒介通过揭露各种行政弊端而进行的行政监督，往往成为国家监督的先导。此外，人民政协和社会团体也是行政监督的重要力量，它们通过政治协商，召开代表会议提出批评和建议来发挥监督作用。

在他律系统中，应特别重视人民群众对行政的监督作用。人民群众是政府行政权力作用的对象，与政府有着十分密切的联系。他们对政府违法和不当的行政行为以及行政管理中的弊病最为了解。因此，如果为人民群众确定完善的行政监督途径，那么，他们以个人名义实施的非组织化的监督将有可能对行政活动形成很强的制约力量。

为了使人民群众的行政监督更有实效，行政机关应当改变单纯地被动接受监督的状况，主动接受监督。同时，既要通过法律途径接受人民群众的监督，又要创造其他一些非法律途径发挥人民群众的监督作用。在这方面，日本的行政监察与苦情处理制度具有借鉴意义。尽管该制度相对于行政争讼即诉讼制度来说，处于一种次要的、补充的地位，但是由于它克服了行政争讼制度存在的救济方法的局限，面向全部行政活动，因而受到了希望在早期即迅速、高效、利落地解决事件的市民的热烈欢迎。⁽²⁵⁾

为研究国民对行政的“苦情”、意见和要求，日本于1955年建立了行政交谈制度，作为行政监察的一环。随着行政交谈作用的发展，行政机关不仅通过行政交谈听取国民的呼声，而且根据群众反映的意见和“苦情”，进行自我反省，以求改善行政管理工作。该制度的建立，使日本组成了遍布全国各地的国民监督行政的网络，对日本行政监察的体系化、民主化、完善化发挥了极其重要的作用。⁽²⁶⁾

日本的行政交谈制度的启示在于:

第一，重视民众的行政监督作用。不仅在行政监察体制建设上体现官民相结合，积极吸收民间的专家、学者和社会有识之士参与行政监督工作，而且善于从群众对行政不满的情绪和意见中反省自我，并据此完善政府行政。在我国，一切依靠人民，一切为了人民历来是政府工作的出发点和归宿，这一精神也应体现在行政监督过程中。不能将人民群众的批评看成是使政府部门难堪，给政府工作找麻烦，而应善于从中发现自己工作的不足并自觉改进。

第二，主动接受民众的意见和批评。政府为听取国民对行政的意见，扩大同民间团体、学术界、舆论界之间的联系，组织各种形式的恳谈会，发动国民各阶层提供情报，交换意见，参与改善行政的监督活动。⁽²⁷⁾在我国，也应将被动接受监督和主动征询民众的批评、建议相结合，不能单纯地坐等群众的信访、举报，而是通过政府与群众的对话、恳谈等形式主动收集有利于政府改进工作的信息，从而提高完善政府行政的自觉性。

第三，为民众提供便捷的监督途径。行政交谈制度与行政争讼制度不同，后者受理的范围有限，且程序较为复杂。而前者使国民苦情申诉的事情没有限制，包括全部行政活动。而且行政交谈的方式简便而灵活，电话或口头面谈均可，全日受理案件，无法律程序的约束，国民可以随时请求交谈委员会解决问题。⁽²⁸⁾因此，它被视为“一种简易、迅速、高效的救济制度”⁽²⁹⁾。我国的行政争讼制度无疑也有受案范围有限和程序较为复杂的局限。在完善行政复议和行政诉讼这些法制监督制度的同时，也应当建立监督范围广泛、方式灵活、程序简便的监督制度，以作为行政争讼这一救济制度的补充。通过这些制度的相互结合，达到全面监督政府工作的目的。