公共部门人力资源规划的特点

第二节　公共部门人力资源规划

随着政府职能的转变，管理方式的更新，公共部门人力资源规划与预测的方式也由计划型转变为市场型。即在国家宏观调控下通过市场对人力资源进行总体规划和合理配置，以改变过去按计划调配造成的人力积压或人力短缺的矛盾。

所谓公共部门人力资源规划，是指公共组织为了实现其战略目标，运用科学方法与技术，对所属人力资源的供需进行预测、合理配置和计划，进而确保公共部门在人力资源的数量和结构上满足需求的过程。也就是说，人力资源规划是指进行人力资源供需预测，并使之平衡的过程。人力资源规划的目标，是从国家的政府组织、公共部门和公职人员整体出发，根据国家发展战略和确立的目标，以及国内外社会政治、经济环境的变化，预测未来的人力资源需求与供给趋势，使政府和公共组织在适当的时间和不同的岗位获得适当的人选，以求职位与人员的数量、质量、层次和结构相匹配，并在总量上达到基本的均衡。

一、公共部门人力资源规划的特点

公共领域的人力资源规划与私人领域中的企业相比，有着根本不同的特点:

首先，公共部门人力资源规划是与公共领域的政策目标、政府财政预算紧密联系在一起的。政府预算的准备或批准过程把人力资源管理纳入一个大的政治环境中。因为工资、福利通常占一个部门预算的70%，所以，最为重要的预算项目往往是与人事和人员雇用相联系的花费。人力资源规划是协调外部政治环境与诸如工作分析、工作分类和工作评估以及补偿等内部的公共人事管理核心活动的一部分。总之，人力资源规划就是要把部门管理者提出的“期望目标系列”与由财政约束、政治理念与政治目标所造成的政治现实之间协调起来。

其次，公共部门的人力资源规划不仅受到政府活动本身的约束，而且要受到社会各个治理主体的制约。其规划过程的主要参加者是各种治理组织(包括政府雇员)、公共机构主要行政领导，以及立法者及其所属的委员会。尽管每个参与者在博弈中会根据情况的变化而变化，但各方都将坚守自己的角色地位:利益集团通过向管理者和立法者施加压力，从而提出或拓展其所偏好的项目;部门管理者们运用这些压力和对该公共部门目标和能力的认识，来提出建议或形成达成这些目标所需的资源(金钱、时间和人力);行政主管负责协调和平衡各部门间的需求。毕竟，资源是有限的，各部门的目标应当与公共领域的整体目标保持一致。行政主管把其行政辖区的所有部门的综合预算要求呈交给立法机关或议会。可以说，人力资源规划是一种公共官员以预算方式在竞争优先者和项目之间分配资源的方法。

在规划的控制途径上，公共部门的人力资源规划一般是通过不同类型的预算来实现的。这种控制既适用于金钱额，也适用于工作量。其中，传统类型的预算叫封顶预算(ceiling budget)，这类预算案通过拨款机关来具体界定组织的支出类型，直接或间接地控制该公共部门。另外的预算方法还有分项预算(line-item budget)，这是一种以支出的用途标准进行分类的预算，用于控制支出的类型和总额。目前，西方各国公共部门在提高行政效率的改革中推出了绩效预算(performance budget)和项目预算(program budget)。这两种预算的目的是用于指定资金支出的项目和活动，并且协助进行项目评估。依据不同管理功能(比如健康和公共安全)，或支出的类型(如人员和设备)，或收入的类型(例如财产税和使用者费)，可以使管理者和立法者对于某机关的财务管理保持正确的记录，以维持效率和控制。

二、公共部门人力规划的原则

1.系统分析原则

公共部门人力规划必须进行系统分析，找出各种因素之间的关系，权衡利弊，统筹安排，全面规划。公共部门的人力资源规划是根据公共组织战略目标制定的，它实际上是对公共组织战略目标在资源保障与配置人力资源供需(包括数量和质量)方面的分解，是为实现组织目标而制定的辅助性规划，它与组织的其他规划共同构成组织目标的支撑体系。因此，公共部门的人力资源规划意义重大，涉及的因素也很多，所以要系统分析，统筹安排，全面规划，以配合公共组织战略目标的实现。

2.重点规划原则

公共部门人力规划应该抓主要矛盾，进行重点规划，在综合平衡、统筹兼顾的基础上重点规划、带动全局。政府采取的是一种垂直的、层级制的结构体系。在一个国家和地区中，政府的各个管理层级和部门都是体系中的一个链条。这种完整的、统一的组织构架，保证了政府统一的行政管理权的行使，所以，公共部门的人力资源规划要讲究宏观性和综合性。但是，政府部门这个统一的链条中，必然有些部门是关键环节，起着主导作用，因此，在统筹规划的同时，要讲究抓住主要矛盾，重点带动全局。

3.动态调整原则

公共部门人力规划应有自我调整的能力，随形势的变化而调整，不断适应变化了的环境，更好地指导实践，完成规划的目的。组织内外环境的变化导致组织目标的调整，故人才资源需求也将随之变化，需求的变化导致人力资源供需之间的平衡，故人力资源规划要遵循动态调整的原则，平衡人力资源的供给与需求，确保组织目标的实现。

4.实事求是原则

遵循事物发展的客观规律，依照人力、财力、物力等客观条件制定适宜的规划。从微观的层面上讲，一项人力资源规划应该建立在组织内部的实际情况之上，包括现有员工的一般情况、知识、经验、能力、潜力、兴趣、需求、绩效、培训情况、人力资源流动状况、人力资源结构，等等。从宏观的层面上讲，公共部门的人力资源规划要考虑社会整体的经济形势、人力资源政策等因素。所以，进行人力资源规划不是凭空臆断，而必须实事求是、客观地制定。

三、公共部门人力资源规划在人力资源管理的作用

公共部门人力规划对政府及第三部门履行公共事务管理职能具有重要意义，其作用主要体现在以下几个方面:

第一，有助于获取公共部门的第一资源——人才资源，以应对时代的挑战。公共部门能否有效履行公共事务管理职能，不但受其自身内部环境的影响，更受到外部环境的制约，其中主要有三个重要因素:一是知识经济社会;二是信息社会;三是经济全球化。这三个要素要求我国政府分别扮演知识政府、技术政府和规则政府的角色，而这三种新角色能否成功地扮演好关键取决于其人才资源的状况，取决于其人才资源规划是否科学合理。人才资源与公共部门所需要的其他资源不同，符合公共部门要求的人才资源，需要预先统筹安排，从长计议。公共部门只有在人才资源规划方面抓得实，搞得好，才能在国际环境中应对自如。

第二，有利于减少运行成本，提高工作效率。从效率角度来看，衡量工作效率高低的标准之一，就是公共部门投入与产出的比率，投入越少，产出越多，则表明效率高。公共部门在履行公共事务管理职能时，必然需要一定的人力资源，人力资源过少，满足不了履行职能的需要，人力资源过多，则造成人力、物力和财力上的浪费，同时为了保证人力资源正常的日常生活和工作的需要，政府必须支付一定的成本。因此，通过合理规划，在宏观上严格控制人力资源在录用与甄选、考核与奖惩、培训与教育、任免与升降、调配与交流、辞职与辞退、工资福利与社会保险、退休与退职等管理环节上的成本支出，努力探索减少投入和增加产出的途径，提高货币资本和人才资本的双向使用效率，进而提高工作效率。

第三，有助于适应人力资源的刚性特征。人力资源的供给与需求都存在着某种“刚性”，即人力资源的供给和需求趋势难以被影响和改变的特性。公共部门人力资源管理自然也存在这种“刚性”。人才的稀缺性是导致人力资源供应呈刚性的主要因素，虽然社会上存在着大量的失业人口，但人才资源仍会短缺，公共部门招募适合工作需要的人才绝非易事。另外，人力资源的某些自身特性，如年龄、性格、禀赋等无法改变的因素，也是造成人力资源供给呈刚性的原因之一。公共部门产生人力资源需求刚性的特定因素是:其一，公共部门对人才市场变化的可接受性较低。其二，公共部门在技术和结构方面的低自由度，这意味着公共部门的技术构成和组织结构具有相对稳定性。所以，公共部门必须适应这种人力资源的刚性特点，而适应的最好办法之一就是做好人力资源规划工作。

第四，有利于人力资源的优化和配置，以及及时调整人力资源结构。公共部门通过对人力资源进行规划，明确了对不同种类、不同层次的人力模式和数量的需求，从而使培训和开发工作有了明确的目标。这样，不但可以优化公共部门的人力资源，而且可以使其得到合理配置。同时，公共部门现有的人力资源的结构可能存在不完善的地方，需要有计划地加以调整，需要在对人力资源现状进行盘点、分析之后，做出通盘的考虑和周密的调整规划。