第二节 政治文明与执法
一、行政执法在政治文明发展中的地位和作用
1.行政执法是人类政治文明进步的产物
行政执法是人类政治生活发展到一定历史阶段的产物，是人类政治文明进步的成果。它发轫于资本主义社会初期，是反专制、反神权，争民主、争民权的资产阶级宪政运动的产物。资产阶级在革命胜利以后，为了防止封建复辟和行政专横，在政治上确立了三权分立的宪政体制。议会制定法律，行政机关实施法律，法院则通过司法审查来监督行政机关依法行政。在资本主义早期，经济上奉行自由市场主义，政治上奉行“无法律即无行政”的消极行政模式。行政执法必须严格遵循议会制定的法律，否则，越权无效。在资本主义社会进入垄断之后，特别是20世纪30年代，发生了世界性的经济危机，社会矛盾加剧，为了解决经济垄断、社会保障和环境污染等市场机制无法解决的公共问题，西方资本主义国家开始推行积极行政、政府全面干预社会，委任立法大量出现，行政机关广泛行使自由裁量权。为了解决“行政”和“法律”之间的张力，西方国家采取一种双方都妥协的方式，一方面，承认积极行政，放弃“无法律即无行政”的消极行政立场;另一方面则要求委任立法遵循法律保留和法律优先原则，保证行政权受到有效规范和制约。进入20世纪70年代以后，以美国为代表的西方国家普遍出现严重的“滞胀”，政府干预虽然在相当程度上解决了市场失灵的问题，但导致了某种程度的政府失灵，机构膨胀，官僚主义盛行，效率低下。为了摆脱这种困境，英美等西方国家试图通过放松政府管制，重建市场价值为主题的公共行政改革来有效解决政府失灵问题，将部分行政权转让给非政府组织来行使，政府从全能走向有限，行政执法领域随之发生相应的变化(20)。
在我国，现代意义的行政执法经历了一个非常曲折的发展过程。我国是一个具有很长封建历史的国家，新中国社会主义制度基本上是在半封建、半殖民地基础上建立起来的，没有现代法制的根基。在新中国成立后的一段时期内，虽然颁布了宪法，建立了一些行政法律制度，如行政监察等，但当时实行的是计划经济，行政管理主要是依政策办事，没有形成真正现代意义的包括行政执法在内的行政法治。
自20世纪70年代末以来，我国进入改革开放时期，社会经济转型，法治建设和依法行政也进入了新阶段。这一时期，颁布了新的宪法，开始建立、健全各项行政法律制度，国家从依政策行政向依法律行政转变，特别是1989年颁布并于1990年实施的《行政诉讼法》，标志着我国行政法治建设进入了一个新的历史阶段，它为行政执法确立了合法性标准，对规范和监督行政执法行为起到了十分巨大作用。1999年九届全国人大二次会议通过宪法修正案，明确规定“依法治国，建设社会主义法治国家”。依法治国基本方略的确立，对依法行政和行政执法提出了明确的要求和任务。依法行政逐渐成为行政机关的基本准则。
考察中外行政执法的历史表明，依法治国、依法行政是当代世界各国普遍遵循的政治行为准则，它是人类从愚昧走向文明，从专制走向民主，从人治走向法治的规律性总结。依法行政一方面是整个人类社会政治文明成果的反映，另一方面，又是各国根据自身社会经济状况依据法治规律所建构的现代治国模式。因此，在我国推进依法行政进程，要大胆借鉴人类创造的先进法治文明成果，结合本国国情，培植法治要素，建设社会主义政治文明。
2.行政执法在政治文明发展中处于关键地位
依法治国是行政执法的基础。只有奉行依法治国，才能形成行政执法的宪政基础，才有立法权、行政权和司法权之间的相互监督和制约。就行政执法来说，它需要权力机关加强立法和必要的授权，否则无法可依;也需要司法机关的监督和制约，需要人民的政治参与，因为，没有依法治国，就谈不上行政执法，依法治国构成行政执法的基础。与此同时，从行政执法在依法治国中的地位来看，行政执法又是依法治国的关键所在。因为行政机关是法律的主要实施者，行政机关实施的法律遍及国家和社会经济事务的各个方面，行政机关在依法治国中担负着最大量、最重要的任务。可以说，没有行政执法，依法治国就失去了最主要的支柱，政治文明就无从谈起。在我国，行政机关负责实施的法律、法规约占全部法律、法规的80%左右。(21)因此，行政执法在实施依法治国、建设社会主义政治文明进程中具有重要地位和作用。
二、行政执法合法化与政治文明
行政执法应当依法进行，遵守合法性原则，即依法行政原则，这是现代法治原则对行政执法的基本要求，也是政治文明在行政领域的具体体现。法治原则要求国家用法律来治理社会，因为只有法律才具有权威性、规范性、稳定性和可预见性。法治原则也要求国家(包括国家行政机关)，首先遵守法律，而不是仅仅要求公众遵守法律。法律支配权力，无法律即无行政，这是法治的实质意义所在。在行政执法中贯彻法治原则，首先要坚持法律至上、宪法至上的原则，即维护和捍卫宪法和法律的权威性和尊严。它还要求行政执法权力必须有法律的授权，行政执法行为有法律依据，行政执法机关必须严格执法，对违反法律的行政行为，必须予以追究。
行政执法的合法性原则，不仅是法治原则的要求，在我国也有宪法上的依据。我国宪法修正案规定:“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”宪法第5条规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，“一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体，各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。宪法确立的法治原则不仅构成了行政执法的宪法依据，也要求包括行政执法合法性在内的原则和制度的落实。
具体来说，行政执法的合法性包括以下几个方面的要求:
(一)职权法定
职权法定是指行政执法机关的设立及其职权皆源于法律的明确规定，非经法律授权，不得具有和行使行政权，否则，构成越权无效。职权法定实际上是法律赋予行政执法机关一定行政权能和行政权限。权能指的是权利能力或资格，往往与执法机关的成立同时产生，权限指的是行为能力，既可以随执法机关的成立而产生，也可以在某组织成立后赋予。权能证明权力的性质，即行政执法的行政性质;权限说明权力的限度或范围。权能说明行为的性质，权限说明行为的合法性。职权法定，一方面是因为行政权来源于法律，是依法行政的题中应有之义;另一方面，因为权力具有强制性和扩张性，“自古以来，不受限制的政治权力乃是世界上最有力、最肆无忌弹的力量之一，这种权力的危险也是始终存在的。而且滥用权力必然导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败”。(22)因此，行政权必须得到法律的制约、支配和控制。职权法定原则产生于旨在破除专制主义的西方近代资产阶级革命，并且，同人类文明进步的要求相契合，而为现代多数国家所遵循。在现代政治文明社会里，行政权力与公民权利的行使规则有着明显区别，对公民而言，凡法律没有明文禁止的，公民皆可为之，其活动无须法律明文授权，当然，还是要受到道德规范的约束;但对行政执法机关而言，只有法律明文规定或授权的，才得为之，尤其是在涉及限制或剥夺公民权利，科以公民义务的时候，必须要有法律的明确授权。
行政权能是实施法律、作出行政执法行为的一种资格，它由法律赋予行政机关或社会组织，只有具备行政权能的组织才能实施法律，而且在法定权限内作出行政执法行为。因此，行政职权是一种主体资格，是一个组织是否为行政执法机关的实质性资格。在这种意义上说，职权法定是行政执法合法性的主体性要素。
在我国，职权法定原则得到了宪法和一些行政法律的确认。宪法第89条列举了国务院的职权范围，《国务院组织法》又对此具体化。同时，《行政诉讼法》和《行政复议法》规定，行政机关作出的行政执法行为应符合法律、法规的规定，不得超越职权，否则，将会被撤销。《行政许可法》第22条规定:“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”第23条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。”另外，还有大量的单项行政法律，如《海关法》、《环境保护法》都规定了职权法定原则。
职权法定的关键是合理配置行政权限，依法行政必然要求行政执法机关之间权限明确，职责清晰，协调一致，通力合作。合理配置行政权既是社会分工和现代行政发展的结果，也是现代法治行政的必然要求。只有清晰地划分行政执法权限，明确各行政执法机关职责，才能杜绝或减少行政争议，提高行政效率，维护法律的权威，使整个行政执法活动纳入法治、文明的轨道。但是，受长期以来计划经济体制的影响，我国行政执法机关之间纵向和横向分权都没有处理好，已有的法律规定比较原则，甚至相互之间冲突。在纵向上，中央和地方，上下级部门都管同样的事，都有同样的行政执法权，没有形成层次分明、各负其责的执法格局，对违法行为的监督查处，往往存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。对此，应参照国外的通行做法，合理划分中央和地方事权。首先，凡依法属于中央专属管辖的事项，如海关、金融、证券期货市场监督等，由国务院有关部门及其垂直机构统一行使行政执法权，地方政府及所属部门不享有相应权限。其次，凡属于地方性的事务，如社会治安、城市管理、卫生管理等事项，由地方行政执法机关行使行政执法权，国务院部门不应同时行使这方面的执法权力，只能提供必要的指导。对于应由地方行政机关履行的行政执法权，应实现执法重心下移，充实基层执法队伍并且具体承担执法任务，较高层次执法机关应侧重监督指导和宏观协调。在横向上，同级行政执法机关之间存在着职能重复交叉，同一件事多头执法等弊端，导致执法机构膨胀，效率低下，执法扰民等问题。如食品管理，涉及农业、工商、质量技术监督、卫生、食品和药品监督等部门，九龙争食，结果食品安全问题还是屡屡发生。针对这些问题，有些地方和部门根据《行政处罚法》的规定和国务院的批准，开展相对集中行政处罚权的尝试。所谓相对集中行政处罚权，是指将若干有关行政执法机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政执法机关行使;有关行政机关不得再行使相关行政处罚权。实践证明，在更多的领域中推行相对集中行政处罚权，并在此基础上相对集中其他行政执法权，是从制度上解决多头执法问题的有效途径。(23)值得指出的是，相对集中行政处罚权与综合执法有宪法和《行政处罚法》的依据，并不违背职权法定原则。同时，针对目前行政执法活动中部门分割，各行其是的状况，必须建立行政执法的综合协调机制，一方面各行政执法机关应依法定职责行事，做到不越权;另一方面，各行政执法机关应充分利用现代信息技术实现执法信息互通和共享，对不属自己权限范围的事项应及时依法移送有权机关处理，对于其他执法机关的请求，应予协助。
(二)行为合法
1.行政执法行为必须有法定的依据
职权法定是行政机关享有行政执法权的资格，是行政执法行为合法的前提，实施执法行为还必须依据具体的法律规定。如前所述，法律规定具有多层次性和多选择性，在我国就有法律、行政法规、地方性法规和规章。这样行政执法的依据面临着如何选择的问题，法律优先和法律保留原则应运而生。所谓法律优先，主要是指在法律规范的效力层级上，代议机关制定的法律高于其他任何法律规范，其他任何法律规范都不得与法律相抵触，如有抵触，以法律为准。按此原则，行政执法应优先适用法律，然后才是行政法规、地方性法规和行政规章，否则，将导致适用法律依据错误而被撤销。所谓法律保留，指凡涉及公民、组织重大权益的事项，尤其是限制或剥夺公民、组织人身权、财产权的事项，只能由代议机关制定法律作出规定。(24)与法律优先相比，法律保留在行政执法上有自己特殊的任务，它要求行政机关在某些关系公民基本权利、义务的领域，必须有法律的授权才能采取行动，作出行为。这是对行政相对人权利的积极保护，因而，反映了政治文明的本质要求。
2.行政执法行为必须符合法定要求
执法主体实施行政行为，不仅要有法定的依据，而且还要符合法定的要求。执法主体实施某种行为，尽管有法律依据却不按法律的要求去实施，不符合法律的规定，仍然是与合法性原则相违背的。具体说来，行政执法行为必须符合法律规定包括以下几个方面的内容:
(1)行政执法行为必须符合法定的事实要件和证据要件。任何行政执法行为的作出都必须基于一定的事实，如行政处罚是基于某种违法行为的存在，行政许可是因有相对人的合法申请存在。而且这种事实还必须是一种法律事实，即有相应的证据予以佐证的事实，没有证据或没有确凿的证据佐证的事实，不成其为法律事实。因此，法律相应地规定了某一执法行为作出时的事实要件和证据要件。执法主体在实施这一行政行为时，就必须符合相应的法定事实要件和证据要件，这样才是合法、有效的行为，否则，事实不清，证据不足的行为就是一种违法行为。
(2)行政执法行为必须符合法定的程序要求。行政行为的作出不仅要符合法定的事实要件和法定的权限等实体法的规定，还必须符合程序法的规定。违反实体法和程序法都构成对合法性原则的破坏。关于行政执法程序本文另行展开。
(三)违法行政应当受到追究
行政执法行为没有法定的依据，不符合法定的要求，均构成违法。合法性原则进一步要求对这些违法的行为应予以撤销或确认其无效，并依法追究有关责任主体的法律责任。可以说这是行政合法性原则的有力保障，否则难以真正实行行政法治。目前，我国追究违法行政行为责任的法律机制已经建立，并正在不断完善之中。
三、行政执法合理化与政治文明
如果说合法性原则旨在解决行政执法行为是否合法的问题，那么合理性原则则是在合法的基础上进一步解决行政执法行为是否适当、合理的问题。现代行政法治不仅要求行政机关作出的行政行为要合法，而且还进一步要求其合理，做到合法与合理的有机统一。
(一)执法合理性的基本含义
行政执法合理性是指行政执法机关实施执法行为，在合法的前提下应做到客观、公正、适度、符合行政法的法理或精神，而不得滥用自由裁量权，它是行政执法所应遵循的基本原则之一。
行政合理性原则有其存在或产生的客观基础。如果说行政合法性原则是近代国家实行法治的产物，那么行政合理性原则则主要是随着行政法治的进一步发展，作为制约行政自由裁量权和行政自由裁量行为的规则而产生的。行政自由裁量行为是相对于行政羁束行为而言的。后者是指行政机关必须严格按照法律明确、具体的规定而实施的行政行为。行政自由裁量行为则是行政机关在法律没有明确规定或者规定有一定范围、幅度的情况下，根据具体情况和自己的意志进行自由选择判断后实施的行政行为。
由于现代社会生活的复杂多变性，使得国家行政活动呈现出多样性和复杂性的特点。面对广泛、具体而多变的行政事务，国家法律不可能也没有必要给予详尽的规定，而往往赋予行政机关具有一定灵活处理、自由裁量的权力，以使之适应复杂多变的社会生活，同时，自由裁量权也是发挥执法人员主动性和提高行政效率必不可少的条件。因而，行政自由裁量行为有其存在的必要性，应予以承认和保护。而且，随着现代行政事务的扩大，行政自由裁量越来越多，成为行政权中最显著、最独特的部分，国家法律也不得不予以承认和加以保护。然而，由于行政自由裁量权较少受到法律的约束，它常常被滥用或导致行政行为显失公正。无论行政裁量权的滥用或行政自由裁量显失公正，都是对行政法治的破坏，因而，既应承认行政自由裁量权的作用，又应当加强对行政自由裁量权的控制。
正是在此需要下，合理性原则作为控制行政自由裁量权的规则产生了，它要求自由裁量权的行使不仅要合法，而且要合理。从某种意义上说，这一原则是对行政行为提出的更高要求，是行政执法从形式法治走向实质法治的表现。行政执法机关的行为必须合法，这是现代法治国家的基本要求，但仅合法并不能完全体现法律的目的，尤其是对于一个行为如果属于自由裁量行为，则不仅涉及合法还涉及合理的问题，因而行政执法是合法性与合理性的统一。因此，合理性原则实际上是合法性原则的引申和补充，是合法性原则在自由裁量问题上的进一步要求。合法性原则对自由裁量行为的要求往往表现在范围、形式上，而合理性原则则是对自由裁量行为的内部限制，是对自由裁量行为实质的要求。合法性原则和合理性原则互相关联、互相依赖，共同构成了行政法治原则的内容。
(二)执法合理性的基本要求
1.平等对待。
法律面前人人平等，是一项重要的宪法原则，其在行政执法中即体现为平等对待原则，它是行政执法机关针对各个相对人实施执法行为时应遵循的规则。具体包括同等情况同等对待，不同情况不同对待。其中，同等对待规则要求执法主体在同时面对多个人时要一视同仁，反对歧视。在先后面对多个相对人时应前后一致，不反复无常。如两个公民申请行政许可，条件都差不多，如果行政机关只给一个人发放，就违背了平等对待原则。区别对待规则，要求行政机关在实施行政行为时应当认真区别各相对人的具体情况，作出相应的决定。对这种具体情况的对待，应从事物的本来性质判断，选择实质正当标准。
在目前的行政执法实践中，因为权力、地位、人情关系等影响平等、公正执法的现象较为普遍，甚至出现了地域歧视，必须加以改进。行政执法机关应该按照公正、公平的原则，平等对待所有当事人，对所有的当事人适用同样的标准和条件，做到一视同仁，禁止因身份、地位、地域等因素对当事人进行区别对待。
2.比例对待
行政法上的比例原则是指行政权虽有法律上的依据，但必须选择对相对人的损害最小的方式来行使。比例原则是德国等大陆法系国家一项重要的行政法原则。在德国行政法上，比例原则包括三项内容，即适当性原则、必要性原则和狭义的比例原则。适当性原则是指行政执法应合乎法律的目的;必要原则是指行政权的行使应尽可能使相对人的损害保持在最小的范围内;狭义的比例原则要求执法机关即使依法可以限制相对人的合法权益，设定相对人义务，也不应使相对人所受的损失超过所追求的公共利益。(25)
我国在实定法上还没有明确规定比例原则，但2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》在依法行政要求中规定了比例原则，在有关的司法判例上已经应用。(26)在我国行政执法实践中，往往强调目的的正当性，而忽视手段的正当性。有些执法人员为了达到一个执法结果，不计成本，甚至不择手段，野蛮执法，不仅损害了相对人的正当权益，而且损害了公共利益，与政治文明的要求背道而驰。因此，行政执法机关执法时，尤其是行使自由裁量权时，须在执法目的和方式上进行权衡，可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式，同时所采取的措施和手段应当适当、必要。
3.信赖保护
信赖保护原则是民法上诚实信用原则在行政执法中的运用。诚信不仅是私法的要求，也是公法的精神。“苟无诚信原则，则民主宪政将无法实行。故诚信为一切行政权之准则，亦为其界限。”(27)行政法上的信赖保护是指行政机关对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意改变。即使为了公共利益的需要必须要改变原执法行为的，也应该对受到特别损害的当事人予以相应的补偿。诚信原则被用于行政法领域，是在战后德国发展起来的，随后，这一法治文明成果在大陆法系国家，甚至英国和美国都得到了应用。
在我国，长期以来诚信原则并未获得应有的重视。事实上，我国宪法第27条明确规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”而只有政府诚信待民，真正地取信于民，人民对政府具有了信任感，政府才能在行政上经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。政府与人民之间这种宪政上的相互信任，为诚信原则在我国行政法中的运用奠定了宪政基础。同时，按照现代公共服务的理念，现代行政已不再是一种单纯的管理行政而应当是一种服务行政，政府与公众之间的关系已不再是一种纯粹的命令与服从的对抗关系，而应当是一种服务与合作的相互信任关系。只有政府信任公众，才能发展民主、为公众提供优良服务;也只有政府取得公众信任，才能获得公众的长久支持和积极合作。而政府要取信于公众，就必须遵循诚信原则。可见，诚信原则在行政法中的运用也是建立在现代公共服务的观念基础之上的。
诚信原则在行政执法中的运用十分广泛，内容也十分丰富，包括行政活动应当具有真实性和确定性，行政机关应当信守诺言、相互信任和忠实等，但最能够直接体现诚信原则的是信赖保护原则。信赖保护原则主要适用于对授益行政行为的撤销或废止。因为相对人基于此类行政行为而获得利益，一经撤销或废止将会受到损害，故行政机关不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿相对人因信赖该行为而获得的利益。
信赖保护原则在行政执法上的适用，其实质是为了保护对授益行政行为所产生的信赖利益，必须对该行为的撤销、变更或者撤回予以限制。依形式意义的“合理性”原则，对违法的行政执法行为应予撤销，否则，必意味着对公共利益的损害;另外，即使行政行为合法，随着作为其存在前提的法律事实的变化或作为其存在根据的行政法律规范的变化，也必须予以变更或者废止。显然，信赖保护原则与合法性原则之间存在着一定程度的冲突。因此，对信赖保护原则的适用，还必须在相对人的信赖利益与撤销、变更或者撤回已经生效的行政行为所欲维护的公共利益之间进行一种客观的利益权衡。由于信赖利益归属于个人利益的范畴，信赖利益与公共利益的关系在一定程度上可以说是个人利益与公共利益的关系。因此这种利益之间的权衡，实际上就是对个人利益与公共利益之间的权衡。通过对这两种利益的权衡，在前者显然大于后者时，就不得撤销、变更或者撤回已经生效的行政行为，即维持该行政行为的效力;在相反的情形下，虽可撤销、变更或者撤回已经生效的行政行为，但必须给予相对人合理的信赖补偿或赔偿。由此可见，信赖保护原则超越了形式法治，走向实质法治，是现代法治文明在行政执法中的具体体现。
信赖保护原则在行政执法中适用须进行利益权衡，表明它的适用须具备一定条件。(1)存在信赖基础。即授益性行政行为生效且此生效事实被相对人获知。(2)具备信赖行为。即指相对人对授益性行政行为采取了具体行为，且这种行为具有不可逆转性。其主要表现为:授益性行政行为赋予相对人的是某种物质利益，而相对人已对该物质利益进行了处分;或授益性行政行为赋予相对人某种资格，而相对人依此资格从事了某种行为。(3)信赖利益值得保护。即值得保护的信赖是正当的信赖，且信赖利益显然大于撤销或废止行政行为所维护的公共利益。(28)
在我国行政执法实践中，长期以来行政机关随意执法、不信守承诺的情况很多，行政执法行为缺乏稳定性和可预期性的问题十分严重。比如，每当某一行政管理领域违法现象猖獗、社会反响强烈的关头，政府就要开展一场轰轰烈烈的“严打整治”运动。行政机关对在此领域从事生产经营活动的相对人，不论是否获得有关部门的行政许可，也不论是否违法，要么全部重新审核发证，要么一律取缔。这种做法与信赖保护原则的要求显然是不相符合的。其结果不仅降低了政府的公信力，影响了政府的形象和权威，而且造成了社会经济资源的浪费和相对人合法权益的损害，其所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。随着我国民主法制建设的发展，依法行政的推进，信赖保护原则逐渐融入我国的行政执法实践中，成为我国建设法治政府的基本理念。《行政许可法》首次将信赖保护原则写入我国法律之中，该法第8条和第69条的规定明确体现了这一原则。按照这一原则的要求，行政执法机关及其执法人员必须树立诚信意识，更加谨慎、更加理性地行使行政许可权，更加注意保护相对人的合法权益。只有行政机关恪守诚实信用的理念，才能够维护法律秩序的安定性，增强社会公众的安全感，从而形成相对人对法律的信仰。
四、执法程序规范化与政治文明
行政执法程序是指行政执法行为实现的方式、步骤和时限所构成的一个连续过程。其中，方式、步骤构成了行政执法行为的空间表现形式，时限、过程构成了行政执法行为的时间表现形式。由于任何行政执法行为都必然通过一定的空间和时间的形式表现出来，因此，任何行政执法行为都客观地表现为一定的程序。行政执法程序亦即行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一国行政法治程度的重要标志，(29)因此，行政执法程序在政治文明中具有极其重要的地位。
行政程序的发展，是生产力和民主政治发展的必然结果。资产阶级通过革命建立国家之后，建立了立法、司法和行政分立的政治体制。在当时，政府是司法型的政府，奉行“不告不理”的原则，行政活动相对简单，行政程序没有引起人们的关注。19世纪末，垄断资本形成，生产趋于高度社会化，社会生活也日趋复杂，行政权扩张，对社会干预加强，但行政权的加强又容易导致被滥用，侵害公民权益。这样，就出现了要求控制行政权力，保障行政民主的需要，行政程序法应运而生。从19世纪末开始，奥地利、德国、美国等国家相继制定了行政程序法，英国将其传统的“自然公正”原则运用到行政领域，建立了自己的行政程序制度。因此，行政程序的发展过程，实际上就是法治文明发展的历史。
(一)行政程序的功能
1.规范制约行政权。由于行政程序法规定了行政执法行为的方式、步骤和时限等过程，它使行政机关在作出行政行为时，在每一个环节都有法可依，有章可循，并将自己的行为以公开、公正的形式表现出来，对行政执法机关而言，行政程序法是具体化了的，并且有实际内容和操作形式的义务。如果执法机关在一定期限内不履行其法定义务，则要承担相应的法律责任。同时，行政程序法要求执法主体在实施行政行为过程中，要给予相对人充分的机会来了解情况，陈述理由，明确告知相对人程序权利以及程序结束后产生的法律后果。这样，将行政行为置于程序规范的约束之下，有利于防止行政任意和行政专横，监督行政权的合理行使。
2.规范行政相对人的参与程序，促进行政民主化。民主是政治文明的题中之义。然而，仅仅依赖选举制度、议会制度实现民主，愈来愈显得鞭长莫及。传统的公民参政权在现代法治化进程中越来越显露出其固有缺陷，这种缺陷主要表现在:公民只能通过自己在议会中的代表对行政机关进行事后监督，具有间接性和事后性。随着委任立法范围的扩大，行政权的扩张，公民不直接参与行政过程就没有真正的民主可言，而行政程序就提供了这种可能。行政程序可以让公民越过自己的代表直接介入行政过程。事实上，在行政程序法律关系中，行政相对人通常从实体法中所规定的义务承担者转化为程序权利的主体，行政执法机关通常由实体权利的享有者转化为程序方面义务的主体。行政相对人可以充分利用程序权利参与行政过程，对行政执法行为是否合法、合理，在法律范围内提出抗辩，既维护自己的合法权益，又促使行政执法机关纠正不合法或不合理之行政执法行为。
3.提高行政效率。符合客观规律的行政程序，是一种时限设置合理、步骤衔接有序的科学程序，是将人为环节减少到最低限度的程序，因而就具有提高行政效率的重要价值。同时，行政程序的公正性、准确性和可接受性，减少了行政纠纷和行政执法行为的反复，也有助于行政效率的提高。虽然行政执法遵守法定程序在形式上可能会表现出耗时费钱，但正如韦德所言:“对行政机关而言，遵守程序会耗费一定的时间和金钱，但如果这能减少行政机构运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众怨言，其作用促进而非阻碍了效率。”(30)
(二)行政执法程序主要制度
行政程序是保证行政执法行为合法和合理的重要保障。但是，这种程序本身必须是正当的程序。正当行政程序是指行政执法主体作出行政行为，在方式和程序制度上不能使相对人有理由怀疑执法行为的合法性和合理性。在传统上，正当程序包括不得做自己案件的法官和听证两项。但到当代，正当程序已有更多的要求。1977年，欧洲议会的部长委员会根据成员国的法律和实践在行政法领域提出了正式的建议，要求成员国遵守下列五项原则，即听证、公开、协助与代理、说明理由、告知救济权。(31)这一建议具有一定的借鉴意义。正当行政程序与行政结果公正并没有必然联系，即程序公正并不一定导致行政执法行为的合法与合理。但是，正当程序却是实体公正的前提和保障，也是行政合法性和行政合理性的最低要求。程序制度的不公正，即使行政决定在内容上是合法、合理的，也会使人怀疑该决定实体上的合法性和公正性是否真正存在。(32)因此，正当程序是行政执法所必须遵守的。正当程序主要包括以下几项制度:
1.行政公开制度
行政公开是指行政执法过程公开。行政公开制度是现代民主政治发展的基本要求，它不仅直接关系到行政相对人的了解权，还是公民行使其他权利的前提和基础，也是我国加入世贸组织的承诺。行政公开的内容包括:行政执法的依据、行政信息、行政执法行为等。公开的方式包括新闻发言人报告、公报刊载，供有关单位和个人参观、查阅和了解，向相对人说明、解释等。
2.行政回避制度
行政执法人员与当事人或行政事项有利害关系的，应当回避。所谓利害关系，是指执法人员是当事人的近亲属或者仇敌，或者虽不是当事人的近亲属或仇敌，但与本案有其他关系足以影响案件的公正处理。利害关系既包括正常的利益关系，也包括非正常的利益关系;既包括物质利益，也包括精神利益等。如果执法人员与当事人有利害关系而不回避，那么，即使该执法人员秉公处理，作出公正的行为，但由于缺乏公正的形式，因而难以消除当事人及一般民众对该执法人员的怀疑，从而影响行政执法决定的权威性。因此，与当事人有利害关系的行政执法人员应主动要求回避，这是一项义务性规定;若执法人员不主动要求回避，当事人有权提出要求回避的申请。
回避作为一项法律制度具有悠久的历史，最初主要是规定于诉讼过程中的一种诉讼保障制度。20世纪初叶始，随着行政程序法典化浪潮的兴起，回避制度为许多国家行政程序法所采用。在我国，根据《公务员法》和《行政处罚法》等法律的规定，建立了任职回避和公务回避制度。在行政执法中，回避主要是指公务回避，它直接体现了“任何人都不能作自己案件的法官”的自然公正原则。
3.听证制度
行政听证是指行政机关在作出一项影响相对人权利义务的行政决定前，允许相对人对即将作成的行政决定所涉及的问题提供证据、材料、发表意见或进行辩解、说明的一项基本程序制度。行政听证是行政参与的重要形式之一。行政执法中的听证主要是裁决性听证，即指执法主体为了设定特定人的权利义务，在作出决定前举行的两造抗辩式听证程序。听证应制作笔录，提出建议，呈交有关行政执法机关。我国《行政处罚法》和《行政许可法》都规定了听证制度。
4.时效制度
时效制度是指对行政法律关系主体双方的行为给予时间上的限制，以要求双方及时行使权利，履行义务，否则将产生不利后果的一种行政程序制度。时效制度既针对行政执法机关，又针对相对人。执法机关在规定期限内未行使权利的，视为放弃权利或对相对人行为的确认。相对人在规定期限内未行使权利的，视为放弃权利;未履行义务的将被加重义务或强制履行。
行政时效制度对提高行政效率，保障相对人合法权益具有重要意义。
5.职能分离制度
职能分离制度是指在同一行政执法机关内部由不同的机构或人员分别行使案件调查和裁决等职能的一种制度。它是分权理论在行政执法程序上的应用，是行政执法机关内部的一种监督制约机制。
美国《联邦行政程序法》规定了职能分离制度，我国相关行政法律规范也规定了职能分离制度。我国《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。《行政许可法》第48条规定，行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。这些规定表明在我国行政执法程序中已经确立职能分离制度。
(三)执法程序规范化
我国有重权力轻权利和重实体轻程序的行政法治传统。直到上世纪90年代，基本行政程序制度尚未建立，行政执法程序极不规范。1989年《行政诉讼法》的颁布与施行为行政程序制度的建立带来了史无前例的契机，该法第54条规定，违反法定程序的具体行政行为将被撤销或责令重作，行政执法程序逐步走上规范化轨道。此后，我国相继颁布实施了《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》等重要的程序性法律，全面规范了行政处罚、行政许可等行政执法程序。2004年3月22日，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》首次将正当程序确立为依法行政的基本要求，明确规定所有的行政执法都应当遵循公正、公开、公平和效率等行政程序基本原则，遵守公开、听证、回避等行政程序基本制度，为全面规范我国行政执法程序提供了法规依据。行政执法机关必须严格按照法定程序行使权力，履行职责。执法机关作出对行政相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会;对重大事项，行政相对人、利害关系人依法要求听证的，执法机关应当组织听证;执法人员履行职责与相对人存在利害关系时，应当回避;作出行政决定之后，应当告知相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，并告知具体的救济途径和期限;执法机关作出行政行为应以书面形式，并依法送达当事人;书面决定应当说明据以作出决定的事实、证据、理由和法律依据，特别是行使自由裁量权的，必须在行政决定中说明理由。同时，由于行政程序法具有工具理性和价值理性，行政执法机关可以通过程序制度创新，增强执法透明度，文明执法，规范执法。
五、执法人性化与政治文明
国家权力来自人民的权利，国家必须把尊重和保障人权作为根本目的，否则，就会失去人民的支持，就会失去合法性的基础。因此，各国宪法都规定了基本人权原则。“二战”以后，国际社会又掀起了一波保障基本人权的热潮，而基本人权保障的核心又是对人性尊严的尊重。据统计，世界上有56个国家的宪法对人性尊严作出了相关规定，其中典型代表有当时的联邦德国，这显示出尊重人性尊严已成为现代宪法发展的一个趋势。联邦德国“二战”后制定的基本法第1条中明确规定:人性尊严“不容侵犯。所有的国家权力均负有尊重并保护人性尊严的义务”。(33)
我国宪法第33条明确规定:国家尊重和保障人权，表明人权已成为我国社会主义的基本价值和目标，与世界文明进步潮流相一致。宪法第38条规定，公民的人格尊严不受侵犯，禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。在法律上，公民人格权包括姓名权、肖像权、名誉权和人身权等。宪法这一关于人格尊严的规定，为公民人性尊严的维护提供了宪法依据。
宪法具有最高法律效力，行政执法作为宪法实施的重要形式，同样要贯彻人性尊严的原则。
何为人性尊严?人性尊严是每个人不可处分、无法放弃的自尊心和自爱心，是人之所以为社会之人而不是物化之人的基本价值。在文明社会，人性尊严是人走向全面发展的精神动力，不受任何外来力量的侵犯、贬损或歧视。国家是为人民而设立的，因此，国家不仅不能将人民视为其治理的客体或对象，相反，应该把其作为服务的对象，以弘扬其人性尊严。现代行政法理念为这一理念提供了注脚。现代行政法治理念认为，行政行为本质上是一种为相对人或公众提供服务的执法行为，是为满足公众需要而组织和促进物质、文化、精神和道德发展的服务活动。德国法学家福斯多夫指出，行政行为的实质是对个人给予“生存照顾”;巴杜拉则进一步指出，行政行为的惟一内涵就是服务。(34)行政行为作为一种服务行为，其强制性并不是必要的本质的属性。即使法律赋予行政权以强制性，只要服务能得以顺利实现或相对人愿意配合和接受这种行为，行政执法主体也可以不运用这种强制权。列宁就指出:“我们必须首先说服，然后再强制。我们无论如何必须先说服，然后再强制。”(35)因此，在行政执法上，我们应该以服务的方式来实现行政目的，要善待人，不能把执法对象视为管理对象，行政执法不能成为治人、管人甚至整人的工具。
1.创新执法方式。在执法方式上，尽量运用行政指导等“软”行政方式，同时，为了增强执法行为的可接受性，借鉴某些私法形式如行政合同来实现行政权也是必要的。
2.热情执法。行政执法主体及其执法人员实施行为时，应文明和有礼貌地对待相对人，耐心解答其疑问，尽量为相对人提供方便。
3.文明执法。行政执法主体和执法人员实施执法行为，不仅要正确适用法律，而且要充分尊重相对人人格，不得对相对人实施精神折磨或其他侮辱人格的行为，更不得采取殴打等侵害相对人身体的违法行为。
4.行政参与。在行政执法程序上，行政相对人有参与行政过程的权利。执法机关作出对相对人不利的行政决定前，应告知相对人拟作出决定的事实、理由和根据。保障当事人的陈述权和申辩权，对合理的意见和要求，执法机关应该采纳。
5.保护隐私。个人隐私是人性尊严的重要方面，因此，执法机关在行政执法过程中，不得随意干涉私人生活，对公民个人信息资料应妥善保护，并对涉及公民隐私的行政决定免于对社会公开。
6.履行职责。行政执法机关应积极履行职责，保障公民的人性尊严不受非法侵犯。如果公民请求执法机关履行保护人身权、名誉权等人格尊严时，应及时完成，不得懈怠。
7.行政给付。行政执法机关应为公民能够有尊严地生存和发展创造条件。当公民依靠个人力量无法享有合乎人性尊严的最低生活标准时，行政执法机关应给予行政帮助，如依法发放抚恤金、最低生活保障费。
在我国行政执法实践中，由于缺乏人文关怀传统，执法机关往往高高在上，把行政相对人作为治理的对象，野蛮执法、暴力执法等不尊重人性尊严的现象屡见不鲜，特别是在房屋拆迁、城市治安综合管理、计划生育等领域问题尤为严重，甚至引发人身伤亡事件。2003年在广州发生的孙志刚事件就是不尊重人性、野蛮执法的典型。因此，在行政执法中，应贯彻人性尊严理念，保障并促进每个人都能够有尊严地生活。
六、行政执法监督制度化与政治文明
人类法治文明的实践表明，实行法治，首先是制定法律和实施法律，但法律制定后，如何保证法律的有效实施，有无强有力的法律监督机制就成为关键。因此，监督法律的实施和立法同样重要，从一定意义上说，没有法律监督，就没有真正的法治文明。行政执法监督是保证行政法律得以全面实施的不可缺少的手段，同时，它还是制约行政权，保障相对人合法权益的重要方式。因此，行政执法监督既是行政法治的重要组成部分，又是实现法治目标不可缺少的手段和重要保障，在依法治国、建设社会主义法治文明进程中具有重要地位。
(一)行政执法监督的概念和特征
在现代宪政体制下，对行政权的监督主要从两个方面展开:一是从行政执法机关外部对行政执法行为进行监督，另一方面从行政执法机关内部对执法行为进行监督。外部监督包括国家权力机关的监督、司法监督和社会监督等。内部监督包括层级监督、复议监督、监察监督和审计监督等。正因为监督的主体具有多样性，所以，对行政执法监督含义的理解也不尽相同。广义的行政执法监督是指国家机关、政党、社会团体、公民等监督主体对行政执法机关及执法人员的行政执法行为实施的监督，既包括上文所说的外部监督，也包括内部监督;狭义的行政执法监督是指享有监督权的国家机关对行政执法机关及执法人员的行政执法行为实施的具有法律效力的监督，是有权监督，包括国家权力机关监督、司法监督和行政机关内部监督;最狭义的行政执法监督是指行政执法机关系统内部对行政执法行为的层级监督和专门监督。这种监督具体表现为，县级以上人民政府对其所属部门和下级人民政府，各级行政执法机关对其所属机构和下级执法部门及其执法人员的执法行为的层级监督;行政监察机关对其他行政执法机关及执法人员遵纪守法情况实施的监督;审计机关对其他行政执法机关及人员执行财经法纪情况的监督。我们认为，对行政执法的监督应当是全方位的，除国家机关的监督外，社会监督也具有法律授权性质，也是行政执法监督的重要组成部分。随着政治文明化过程，社会监督将会发挥越来越大的作用，因此，广义上的行政执法监督更能反映行政执法监督的本质和发展趋势。事实上，随着行政权的扩张，世界各国都普遍重视加强对行政执法的监督，启动多种监督机制，运用多种手段，全方位、多层次对行政执法实施监督，并形成一个有机联合、相互补充的监督制约体系。(36)
行政执法监督具有如下特征:第一，监督主体的广泛性。不仅国家机关，而且政党、社会团体、公民个人和新闻媒体都可以是监督主体。第二，监督对象的确定性。监督的对象是享有行政权，从事行政执法活动的行政执法机关及其执法人员。第三，监督范围的全面性。监督贯穿于行政执法的全过程，从内容上，它不仅要监督行政执法行为的合法性，也要监督其合理性。
行政执法监督是行政执法的一个基本环节，在整个国家法制监督体系中有着不可替代的地位。
首先，行政执法监督是维护相对人合法权益的重要保障，古今中外的政治文明史表明，权力不受监督和制约，就会被滥用。正如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，因此，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。(37)行政执法是行政执法机关行使国家行政权的过程，直接影响到相对人权益，也最容易被滥用，导致行政专横，滋生腐败。行政执法监督以法定的监督方式对行政执法行为实施评判、监控、督促和制约，不仅能防止行政机关作出违法或不当的行政执法行为，还能对违法行政执法行为予以纠正，可以有效维护相对人合法权益。
其次，行政执法监督能有效督促和保障行政执法机关依法履行职责。法律在赋予行政机关执法权时，同时要求执法机关履行相应的职责。行政执法机关的职责是法定的，既不能越权，也不能放弃;既不能乱作为，也不能不作为。为了保障和监督行政执法机关履行法定职责，需要建立和健全行政执法监督机制。
第三，行政执法监督是保证行政执法人员依法办事的重要手段。“徒法不足以自行。”法律的实施，归根到底有赖于执法人员的具体执行，而执法人员在素质、能力和法治观念等方面的差异性，必然体现在行政执法水平的高低上，为了使行政执法人员公正执法，防止滥用法律，滥施法威，导致出现执法违法的现象，行政执法监督具有十分重要的意义。特别在防止执法人员腐败上，行政执法监督是一种有效的手段。
(二)行政执法监督体制
19世纪以来，随着行政权的扩张，行政执法监督制度也得到发展和加强。一些国家以分权制衡理论为依据，建立了针对行政权力的监督体系。国外主要行政执法监督模式有:违宪审查制度、委任立法制度、司法审查制度及行政诉讼制度、议会监察专员制度、行政裁判所制度等。(38)虽然各国的政治、经济和社会发展水平不同，行政执法监督模式各异，但它们体现的法治理念已成为人类共同的政治文明财富。
我国的行政执法监督制度是在我国宪法所确立的基本政治制度基础上建立的。根据我国宪法和有关法律的规定，我国行政执法监督体系主要有:
1.执政党的监督。在我国，中国共产党是执政党，要对所有的国家机关进行监督，以保证党的方针、政策能够得到切实有效的贯彻实施。当然，对行政执法的领导和监督，属政治性的领导与监督，它不能直接参加和干预行政执法活动，而是对其进行检查和督促。中国共产党设有专门的纪律检查机关，是监督行政执法机关中的党员的有力机构，它同行政监察机关和检察机关密切配合，检查和督促查处行政执法机关中从事执法工作的党员违反党纪和法律的行为，实际上是行政执法监督的一种有力形式。
2.权力机关的监督。我国的权力机关是指各级人民代表大会及其常务委员会，根据宪法的规定，行政机关是权力机关的执行机关，执行权力机关制定的法律，它由权力机关产生，对权力机关负责，受权力机关监督。我国权力机关对行政执法实施监督的主要方式有:审议政府工作报告和其他报告，对政府工作的议案质询、询问，对行政执法活动进行监督检查，处理公民的申诉和控告等。
权力机关对行政执法的监督具有间接性。权力机关在监督过程中发现行政执法机关有违反法律规定的情形，一般不直接办理而是转交行政机关依法作出处理。但是，这种间接性并不妨碍权力机关监督的权威性和强制性，行政机关必须对监督事项作出处理并报告权力机关。
3.人民政协的监督。政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商组织，其主要职能是政治协商和民主监督。政协对行政执法的监督主要是通过委员的视察和检查，提出议案和报告的方式来进行。政协的监督是民主监督。
4.司法监督。司法监督主要包括人民法院的监督和人民检察院的监督。人民法院的监督主要是通过行政诉讼对行政执法行为的合法性进行审查，撤销违法的执法行为，变更显失公正的行政处罚行为，以实现其监督职能。此外，还可以通过司法建议和审查行政强制执行行为来实施监督。人民法院的监督是一种事后的、消极的监督，但对行政执法行为的监督有直接针对性，是一种重要的行政执法监督方式。人民检察院的监督主要限于对严重违法乱纪，可能构成犯罪的行政执法人员的监督，当然，对在执法中侵犯公民人身权利、民主权利和其他权利的一般违法行为，检察机关也可以以检察建议书的形式建议有关行政执法机关依法处理。
5.行政机关内部监督。行政机关对行政执法的监督包括上级行政机关对下级行政机关的一般层级监督和行政复议监督，监察、审计等专门监督和信访机关的监督等。层级监督是基于行政执法机关之间的隶属关系，由上级对下级进行检查和督促，从执法资格、执法依据，到执法行为;从事前建立有关制度，事中履行职责到事后弥补过错都可以依职权主动、直接实施监督。这种监督具有广泛性、经常性和直接性的特点。行政复议监督主要是通过行政复议申请对行政执法行为的合法性、合理性进行全面审查，纠正违法行为。行政监察主要是指行政监察机关对行政执法人员遵纪守法情况实施监督。行政监察机关不仅对行政执法人员的违法行为有检查、调查权，而且还可以直接作出处分决定或建议相应主管机关作出处理。审计监督是专门行政执法监督的一种形式，是指审计机关对行政机关的行政行为涉及财政财务收支活动进行审查核算，对违反财经法律的行为，依法予以处理或处罚。审计机关对行政机关以外的其他组织的财务收支的审计监督不属行政执法监督，而是行政执法行为。
6.社会监督。所谓社会监督，是指除国家机关以外的社会团体、组织和个人对行政执法行为进行的监督。公民、法人或其他组织是行政程序的参与者，有权对行政机关和公务员的执法行为实施监督。当然，这种监督不是对监督对象采取有法律效力的监督行为，而是通过向有权国家机关提出批评、建议、检举、申诉和控告，请求依法处理或通过新闻媒体等舆论工具对违法执法行为予以披露，督促行政执法机关自我改正或交由有权机关依法处理。
(三)完善我国行政执法监督机制
我国的行政执法监督制度，是在长期的法制和监督制度建设过程中，逐步建立和发展起来的，在形式上较为系统和全面，在保障法律的统一实施，监督行政执法机关依法行政，维护行政相对人合法权益方面起到了相当重要的作用。但从总体上讲，执法监督职能还很薄弱，还不能有效保障法律切实实施。一些地区或部门有法不依、执法不严、违法不究现象还很严重。因此，必须完善我国行政执法监督机制，强化对行政执法行为的监督。具体来说，可从以下几个方面着手:
1.加强权力机关的监督。我国宪法和法律规定了人大及其常委会拥有对行政机关的监督权，但这只是原则性规定，还需要具体化。因此，应尽快制定《监督法》，对权力机关监督的范围、方式、程序等作出明确规定，使权力机关的监督走向规范化和经常化。进一步改进执法监督检查，避免监管检查流于形式。专门委员会对检查中发现的问题应作出相应的决议或决定，并跟踪监督。每次执法检查，常委会应作出周密安排，督促问题解决。必要时，对执法检查中发现的一些重大违法案件和违法人员依法行使询问权、质询权或罢免权，把执法监督检查和其他监督形式结合起来，增强监督效果。另外，还可借鉴瑞典等国的议会监察专员制度，建立我国的人大监察专员制度，以完善权力机关对行政执法的监督。
2.完善审判监督。《行政诉讼法》颁布实施后，人民法院对行政执法的监督取得了巨大的成效。但是，仍然存在着审判监督环境不够理想，行政诉讼受案范围过窄等问题。因此，要完善人民法院对行政执法的监督机制，必须实行司法体制改革，强化人民法院的独立审判地位，确保法院和法官不受外来干扰，公正地审理行政案件。同时，扩大行政诉讼受案范围，加大对行政执法监督的力度。人民法院对行政案件进行司法审查的范围，是一国法治文明的标志之一，也是直接影响审判监督发挥作用的重要因素。我国行政诉讼受案范围虽然在司法实践中不断拓宽，但仍限于部分具体行政行为，影响了监督的效果。因此，应进一步拓宽行政诉讼受案范围，将行业协会、公共事业单位等公共组织行使权力的行为、内部行政行为、行政合同和行政事实行为等纳入行政诉讼受案范围。在目前缺乏违宪审查机制的情况将行政机关制定的规章及规章以下的规范性文件纳入司法审查范围，亦是必要的。
3.创新行政内部监督机制，形成监督合力。行政机关内部的监督，在整个行政执法监督中处于重要地位。特别是上级行政机关对下级行政机关的层级监督是行政执法监督的最主要途径和形式，也是最有效和最经常的监督形式。因为层级隶属关系内容非常丰富，管理也很直接，基于层级的监督具有很大的创新空间，如在行政执法实践中产生的行政执法责任制，就是一种有效的监督方式，它以理清执法职责、明确执法程序、规范执法行为、健全评议考核制度为内容，通过职权行使和责任承担的一体化相结合，监督和促进行政执法机关及执法人员全面正确履行其法定职责。将约束和引导功能，激励、评价功能和监控功能融于一身，在执法实践中产生了较好效果。(39)我国行政机关的内部监督机构已经不少，既有层级监督、复议监督，也有审计、监察等专门监督，因此，要整合现有监督资源，形成监督合力。各监督机构之间，特别是审计、监察部门与党的纪律检查、检察部门之间，要建立信息沟通制度、联席会议制度和案件移送制度等，使分散的监督形成一个有机的整体，充分发挥行政执法监督的整体效能。
4.强化社会监督，探索行政执法监督新途径。在我国，社会监督过去因其监督的间接性和缺乏强制力而被忽视与冷落。随着民主政治的发展，法治的进步，社会监督作为行政执法监督的一个重要组成部分，越来越显示其强大的生命力。强化社会监督，一方面，要依法保护公民、法人和其他组织对行政执法行为实施监督的权利;另一方面，要采取积极有效的措施，大力拓宽社会监督的渠道。如完善群众评议制度、申诉制度、信访制度、人民群众举报违法行为的制度等，并使之规范化、制度化，使得人民群众的建议、意见或投诉都能够及时反馈到行政执法监督机关，并依法作出处理。在社会监督中，由于新闻媒体在现代社会政治生活中的特殊作用，新闻舆论成为对行政执法监督的一种重要力量，并经西方法治社会所验证。西方学者将其称为除立法权、行政权、司法权等国家权力之外的“第四种权力”。(40)因此，各级行政执法机关应高度重视报刊、广播、电视、网络等新闻媒体对行政执法的监督，对新闻媒体反映的问题要积极回应，认真调查核实，并依法及时作出处理。
当然，无论哪种监督形式，其功能的有效发挥，都是以人民群众的广泛参与为基础的，因此，行政执法机关应大力推行行政公开制度。因为，公开是公众参与行政和监督行政的重要前提，是行政执法机关依法公正、廉洁执法的重要保障。我国应加快行政公开立法的步伐，制定统一的《行政信息公开法》，以增强公众参与行政执法的深度和广度，促进行政执法水平的提高。
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