政治文明与行政法的历史发展

第二节　政治文明与行政法

一、政治文明与行政法的历史发展

(一)政治文明与行政法的产生

作为一个历史范畴，行政有着与国家同样悠久的历史。人类一旦形成共同生活的公共组织，就必然需要对公共事务进行管理，行政就必然伴随而生。但是行政法却不同于行政，它远没有这么久远的历史，从法国行政法院建立到现在充其量也不过200年左右，作为一个独立的法律部门更只是到19世纪末20世纪初，随着行政国的兴起而逐渐形成的。

正如美国著名法学家庞德所说，人类文明的存在与发展需要社会控制，而“社会控制的主要手段是道德、宗教和法律”，“在近代社会，法律成了社会控制的主要手段”。⁽¹⁷⁾从法学的视野中来看，控制公共权力乃是社会控制的重要内容，因为一个具有无限权力而且恣意妄为的政府有可能构成对人权的最大威胁。此种观念既为近代自然法学派所倡导，亦为德国纳粹暴政、日本残酷的侵略屠杀行径所证明。作为近代民主政治和法治的产物，行政法的基本精神在于规范、监督、制约行政权力，以保障人权。可以说，行政法的产生是近现代市场经济发展的必然产物。市民阶级随着经济实力的增强，必然有着政治权利的诉求，要求自由、平等，强调以个人权利为核心的观念，并且认识到对个人权利的最大威胁往往来自于不受限制的国家权力。因为行政权是国家权力的一个重要组成部分，它是通过所拥有的各种各样的必要的强制手段来强迫相对人服从，实现行政单方面的意愿，从而实现管理公共事务的目的。行政主体与行政相对方的地位是不对等的，行政相对人处于被动和劣势的地位。“一切有权力的人都容易滥用权力”，这是恒古不变的公理。如果不加以控制，行政权就会被滥用进而侵害个人权利，因此，有必要建立一种法律机制来协调行政权与个人权利间的关系，平衡公共利益与个人利益之间的矛盾。行政法就其实质而言就是规范与控制行政权的法。故而，美国行政法学家盖尔亨·博耶提出，“行政法是控制和限制政府机关权力(主要是通过程序)的法律制约器”。⁽¹⁸⁾英国行政法权威教授韦德也认为，“行政法是控制政府权力的法”。⁽¹⁹⁾对于公共权力极度膨胀的现代社会而言，以控权为价值导向的行政法对于防范政府权力的非法、恣意行使，对于维护与促进民众的安全与福祉实在是功莫大焉!因此，行政法的产生是政治文明发展的一个重要标志。

(二)政治文明与行政法的发展

政治文明并不是永恒不变的，而是处于不断的发展变化之中。伴随着政治文明的演进，行政法的内容与形式也随之呈现出不同的形态。

自由竞争资本主义时期，人民笃信自由竞争、自动调节与自由放任的经济原则，要求经济完全按市场规律办事，反对政府随意干预经济。在此时期，政府只能扮演守夜人或警察的角色，行政职能局限于国防、外交、治安、税收等极为有限的范围。由于人们对行政权采取极不信任和防范的政策，认为“管得最少的政府才是最好的政府”，当时行政法的根本任务就是把行政权严格限定在法定的范围和权限内，以防止它侵害个人权利和自由。到了垄断资本主义阶段以后，自由放任市场的弱点暴露无遗，有着其致命的、无法克服的缺陷——自由放任的结果就是混乱，经济学上的凯恩斯主义要求政府对经济进行干预和调节。这种干预和调节意味着一方面要扩大行政权的职能范围，另一方面即行政权的扩张——对个人权利和自由加以必要的限制。行政法的理念有了很大的变化，授权规范大量出现与限权规范并存，行政法律规范的限权功能有所削弱，因政府干预经济带来的行政权的扩张要通过过去那种严格限制行政权范围以制约行政权的方式已经行不通了。

权利的产生、演进和发展，经历了漫长的历史过程，以致权利的内容不断趋于丰富，种类趋于繁多，遂构成了一个庞大的体系。就公民的基本权利来说，现代宪法中出现了所保障的诸如生活保障权、劳动保障权、环境权等一系列基本的权利所构成的社会权利，对传统的权利分类产生了冲击，现在我们把人的基本权利和自由分为消极的权利和积极的权利两种类型。自由权属于消极的权利，即一种要求国家权力遵循不作为义务而得以实现的权利;而社会权则属于积极的权利，即一种要求国家权力履行作为义务才能得以实现的权利。行政权的扩张成为历史的必然，20世纪五六十年代达到登峰造极的地步。一方面，政府对经济的干预不再停留在为市场经济的发展扫清障碍和创造条件，而是直接或间接干预整个社会再生产过程;另一方面，对非纯粹经济性质的社会问题也被纳入行政干预和管理的范围，最有代表性的表现就是社会福利保障制度的普遍建立。总的来说，现代行政凸显不同的时代特征，其一是政府广泛地干预社会生活，可以说在现代社会中行政权无时不在、无所不在。其二是非常重视以公共福利为特征的行政服务功能的发展，实现从管理行政到服务行政的转变。⁽²⁰⁾行政服务功能的增强可以更有效地促进个人权利的实现，这与有限行政和严格的秩序管理来为个人权利的实现提供一个安全自由的环境似乎是一个更为积极的视角。人民对国家的观念由防范变成了既防范又信任，政府由单纯的攫取者变成了兼有给予者的品质，国家也被善意地称之为“福利国家”。

当代社会，行政权急剧扩张，主要体现在以下几个方面:第一是行政权对立法权浸染。行政权对立法权的浸染主要表现为委任立法。而委任立法的原因是多方面的:其一是随着行政管理的范围日趋宽泛，内容日趋复杂，立法机关已经无力为行政权的行使作出详备的法律规定;其二是议会立法的稳定性、滞后性已经不能适应经济和社会生活的迅捷变化;其三是由于市场经济的发展和科学技术的迅猛发展所带来的各种专业技术问题，如核能控制、外汇管制等一般都纳入行政领域，因立法机关缺乏专门的技术人才，而行政机关在这些问题上却具有优势。⁽²¹⁾第二是行政权对司法权的扩张。大量纠纷的出现使得司法机关应接不暇，难以及时公正处理;同时许多涉及复杂的专业知识，令法官望而生叹，而行政司法程序处理更快捷、便民、专业合理。《行政复议法》即是其体现。第三是行政权的私法化倾向。在传统的行政法理念中，行政法是关于公权力的法律部门，属公法的范畴，而个人权利作为一种私权利，属私法的调整范畴。行政权具有单方面性、效力先定性、执行性等特征，行政机关具有绝对优势的地位，行政相对人则处于被动与服从的地位。然而，现代行政权力实施的某些形式，如行政合同、行政指导等，都呈现了一定的私法化倾向，或多或少削弱了一些行政权作为公权力的固有特征，同时又呈现出一些私权利的特征。这样既有利于调动行政相对人的积极性，又有利于行政机关更广泛地参与经济和社会生活，实现行政管理的目标。⁽²²⁾应该警醒的是，为遏制行政权恶性膨胀所可能带来的消极后果，行政法的发展也必须继续秉承现代政治文明之民主、宪政精神，致力于人权事业之发展、促进;否则，所谓之“行政法的发展”，恐怕不仅徒为具文，而且有沦为行政权不正当扩张之帮凶的嫌疑。

二、政治文明与行政法的基本原则

政治文明并非单一的结构，而是有着极为丰富的内容，具有结构性。这种复杂性不仅表现在进入人类社会以来多种多样的文明形态，而且表现为政治文明本身内在结构呈现的多元性。主要表现为:现代政治文明是一个由政治目的的文明、政治理念的文明、政治行为的文明、政治制度的文明等多个文明层面所构成的复杂结合体。在这一复杂结构中，政治意识作为政治领域的精神现象，是政治生活和政治活动的心理反映，是人们在特定社会条件下形成的政治态度、政治情态、政治信念、政治习惯和政治价值的复合存在形式，它构成政治文明系统的基础和环境，能作为一种无形的精神力量左右政治主体的行为，影响社会的政治面貌，促进或制约制度的形成和发展。⁽²³⁾政治文明对于现代国家法制体系的影响，不仅在其制度层面，而且对于精神层面、行为层面等诸个流域，亦有其深刻影响，其中最为显著者莫过于政治文明的精神实质与时代特征，与各部门制度的基本原则具有的内在关联。

在法学中，原则是指构成法律规则和法律学说基础和本源的综合性、稳定性原理或准则。⁽²⁴⁾法律原则和法律规则和法律概念一起，构成了法律规范的基本要素。相对法律规则来说，法律原则是一种弹性规定，比较抽象，具有较大的伸缩性，操作性相对较弱。同时法律原则作为法律规范的一部分，又具有普遍适用性和强制力。行政法的基本原则是指导和规范行政法的立法、执法过程以及指导、规范行政行为实施和行政争议处理等活动的基础性规范。行政法的基本原则贯穿于行政法具体规则之中，同时又高于行政法的具体规则，体现行政法的基本价值观念。行政法的基本价值原则是在行政法调控行政权的过程中长期形成的，由行政法学者高度概括的调整行政关系的普遍性规范。⁽²⁵⁾法的基本原则是法的灵魂，任何国家的法都不可能没有基本原则。但是，法的基本原则不同于法的具体规则、原则，法的具体规则和原则是由成文法的具体条文加以确立和宣示的，而基本原则是一种观念，一种法理，存在于各国的立法者和国民的法律意识中，至多由相应国的学者加以概括、归纳，在其著作中予以反映和阐释。⁽²⁶⁾从这个意义上讲，各国存在分歧与差异亦不是不难理解。就我国而言，行政法基本原则主要包括合法性原则和合理性原则，虽然已经得到了许多学者的质疑与批评，但是就其整体而言，仍然体现了我国行政法的基本精神，就其实质而言，则与现代政治文明尤其具有紧密的内在关联。

(一)政治文明与行政法的合法性原则

法治是现代人类文明的一个重要成果，其根本含义就是法的统治。只有崇尚法律权威的国家才可能建成文明的国家，亦只有崇尚法律权威的政府才符合现代文明的潮流。现在几乎所有的国家都在提倡法治和追求法治，因为法的统治体现了现代文明的理念。法治国家要求国家的所有主体都必须按法律办事，行政机关也不例外。依法行政正是在人民主权和法治国家两个背景下提出的现代行政理念。法治是政治文明的实现方式，依法行政是法治之本，法治思想在各国行政中都是一个共同的理论源头。行政法治原则是行政法所追求的理想目标，在实际生活中其要求规范行政主体的行为，克服其不符合法治原则和精神的行为习惯和办事作风的作用，最终确立法律的最高权威，使法治的普遍性准则为全体人民所理解、接受、信仰和维护。它既是法治原则和法治规律在行政法上的具体体现，又是政治文明建设一个不可或缺的重要环节。而法治在很大程度上指的就是行政法治原则或者说行政机关的依法行政原则。

行政法即指调整行政关系，规范和控制行政权的法律规范系统。⁽²⁷⁾行政法应始终保持控权功能，有两个基本缘由:第一，权力的运行规律告诉我们需要对它进行控制。用孟德斯鸠的话来说即“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。现代行政虽然发生了许多变化，但是作为权力运行的规律是不会改变的。第二，权利的实现规律告诉我们需要对行政权力进行控制。权力是实现权利不可或缺的，但它却容易直接影响甚至侵害公民权利，况且行政权力与公民权利之间的强度差异悬殊，所以需要对权力进行控制。⁽²⁸⁾行政权的行使必须纳入法治的轨道，使其具有合法性，实现文明执法。行政法治思想在西方法学界有着较为充分的阐释，英国著名宪法学家戴雪在《英宪精义》中阐述了法治原则的三个含义，精辟的指出正式的法绝对优于专横权力。英国行政法上的法治原则一般具有以下涵义:政府的一切活动必须遵守法律;法治原则不局限于合法性原则，还要求法律必须符合一定标准，具备一定内容;法治原则表示法律的保护平等;法治原则表示法律在政府和公民之间无所偏袒。对“依法”及“所依的法”都有其明确的要求，其在英国行政法制度上的具体化为“越权无效”原则。英国行政法学权威韦德教授对越权无效原则在行政法中的地位有很高的评价，他认为该原则是行政法的核心原则。美国深受英国法治传统的影响，认为法治是美国行政法制度的一个基本要求。在美国，法治原则一般称为法律最高原则，也称“法律至上”原则。基本涵义是公民权利是一切立法必须遵循的标准和政府权力行使的边界;保护公民的利益不受政府和官员不正当的侵犯，在程序方面对政府权力的行使加以限制成为必要;保障法律权威的司法审查制度是美国法治的核心内容，它使法律上的法治成为实际中的法治。“法治行政”是日本行政法的原则和基础，具体包含三项原则:一是法律保留原则，其基本要求是，政府的行政活动必须有国会制定的法律依据。二是法律优先原则，其基本内容是，法高于行政，一切行政活动都不得违反法律，行政机关制定的规范不得在事实上废止、变更法律。三是司法救济原则，其基本内容是，一切司法权归属于法院，法院具有行政纠纷的终裁权，公民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得法律救济的权利。⁽²⁹⁾

就我国而言，行政合法性原则或依法行政的基本内涵和具体要求可以概括如下:第一个要求是职权法定。也就是说行政机关的全部权力都来源于法律，并由法律明确规定的。法律没有赋予行政机关的权力，行政机关就不得行使，这是依法行政的最基本的要求。因为政府的权力不是原生的，而是派生的，来源于人民的授权，来源于立法机关的授权。没有法律规定，这种权力就是不存在的。一旦行使就可能是违法无效的。行政机关必须职权法定，这就意味着所有的权力都必须找到相应的法律依据，任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究，承担法律责任。有以下几个方面的要求:首先，行政权力的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力。也就是说，行政主体的行政职权必须由法设定或依法授予，否则权力来源就没有法律依据。这是对权力来源方面的要求。其次，法律一经对行政权力作出规定，从另一角度看实际上也就是对行政权力的范围进行了限定，行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权才是合法的。同时，法律不仅为行政主体设定了权限范围(实体)也为其规定了行使职权的方式和过程(程序)。行政主体行使行政职权不仅要依据法定的权限，还要依据法定的程序。这是对权力行使方面的要求，构成职权法定原则的核心。最后，职权法定原则还要求行政主体不得越权，如果越权则不具有法律效力。“这是因为，法律效力必须由法律授予，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚。”⁽³⁰⁾因此，法院及其他有权国家机关可以撤销越权行为或者宣布越权行为无效，并依法追究有关责任主体的法律责任。这是对权力行使后果方面的要求，构成职权法定原则的保障。如果违法的权力并不承担法律责任，那么权力来源于法律、权力应受法律限制将毫无意义。⁽³¹⁾第二个要求是法律优先。因为职权法定原则只是表明任何行政必须具有法定的依据，而并未揭示出作为其依据的各种“法”之间的关系问题。而事实上在一个国家的整个法律体系中，除了议会制定的法律之外，还有其它层次的立法，这种情况在我国更为明显，行政法规、规章大量存在。当不同层次的规范性文件发生冲突、抵触、不一致的时候，应该优先适用上位法律。所以，行政机关在立法和制定规则的时候，要更多地关注和上位法之间的关系。当代随着行政立法权的膨胀，传统的权力法定原则发生了危机。因为，一旦行政主体的行政权实质上来自于行政立法，而与民意代表机关的法律不再有必然联系，那么所谓的权力法定便异化为权力权定，即行政权由行政(立法权)而定。⁽³²⁾第三个要求是法律保留。就是有些对公民基本权利进行限制的事项，只能由法律作出规定，法律以外的任何规范性文件都无权规定。《立法法》规定了几种特殊的事项，比如，刑罚和犯罪只能由全国人大立法规定，而且全国人大还不得授权国务院、地方人大制定这方面的法规。另外，限制人身自由的强制措施和处罚也只能由全国人大规定，除此之外任何机关都不能染指。法律保留近似于英美法系国家的“依法而治”，是指在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。⁽³³⁾法律保留原则严格区分国家立法权与行政立法权，是法治在行政立法领域内的当然要求，其根本目的在于保证国家立法的至上性，划定了立法机关与行政机关在创制规范方面的权限秩序。⁽³⁴⁾法律保留范围的事项，行政机关非经授权不得自行创制规则，保障了法律规范位阶的有序性，防止了行政立法权自我膨胀，有利于民众权益的保护，因此，法律保留的意义就在于“明确权力秩序，确立授权禁区”。⁽³⁵⁾第四个要求是依程序行政。主要指依照法定程序行政。程序是指行使权力的方式、方法、步骤、顺序、时限等一系列要素的组合。程序的重要性在于它可以保证实体公平，克服行政行为过程中人为的因素，排斥很多主观的东西，是达成公平正义的重要手段。当然，程序也有其自身的价值，具有保护人性尊严的价值，程序及时、简便，可以保护相对人的尊严。依程序行政是现代行政理念中非常重要的要求。程序要公开、公平、合理，法律规定的程序不能删减，顺序不能颠倒，违反程序要承担责任。第五个要求是政府对其侵权违法行为承担法律责任。作为一个法治政府，它理应带头守法，切实保障公民的合法权益不受侵犯。如其行为违法侵权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，则应依法承担法律责任;如其行为造成公民、法人或者其他组织人身、财产权的损害，则应依法赔偿受害者的损失。对其违法行为是否承担法律责任，是区别法治政府和专制政府的一个重要标志。法治是与政府对其违法侵权行为承担法律责任相联系的;无视法律，凌驾于法律之上，行为不受法律的约束，不负法律责任，则是与专制相联系的。⁽³⁶⁾依法行政最终要落在法律责任上，人民如果给行政机关提了很多要求，但不去追究其法律责任，那其永远不会养成依法行政的习惯。行政机关往往是因为被追究了法律责任，承担了法律责任才开始重视依法行政的要求。所以，违法者承担法律责任是依法行政最终的保障。

(二)政治文明与行政法的合理性原则

行政合理性原则与行政合法性原则被视为现代行政法的两大基本原则，是行政法治的一个重要组成部分，二者有着密切的关系，都属法的问题，都涉及合法性法问题。合法性原则是解决行政权行使必须合法的问题，对其中的“法”我们往往局限于严格的法律的规定，但是由于行政权在行使过程中行政主体在很大程度上享有自由裁量权，而合法性原则仅能解决法律有明确规定或法律规定为羁束的行政行为的状况，其不能对行政主体的自由裁量行为进行调整、不能为自由裁量行为提供准确的依据，“合法性”不能再从法的字面寻找依据而必须从法的精神、本质要求、法的本意去探求。合理性要求合乎法的原则、法的目的，这也正是合法性的本质要求，从根本上来说，合法性是合理性产生的前提和基础，行政合理性原则中的“合理”是指合法范围内的合理性，而不是指合法范围以外的合理性，同时合理性亦是对合法性更深层次的补充和完善，是政治文明存续与发展的更高的要求，是与现代政治文明的精神一脉相承的。

行政自由裁量权的存在和扩张，是行政合理性原则存在的根源，行政合理性原则主要适用于自由裁量领域。人们习惯于在行政自由裁量权的运作上体会行政合理性原则的意义，在合法性的框架内公平、公正、适当地行使行政自由裁量权是合理性原则的基本要求。合理性原则主要是基于以下几个方面的原因存在:其一是在传统的法治观念当中，政府为维护公共安全和秩序而消极行政，可以直接剥夺公民的人身和财产权利，造成人们对政府权力的极度恐慌和严密的防范，主张“无法律便无行政”，强调严格规则主义法治观念和控制行政权力，限制甚至否定行政自由裁量。但是随着福利国家的到来，政府职能的不断扩展以及对经济和社会生活的广泛干预已为人们所需要和接受，行政法治化进程中的严格规则主义时代已经结束，自由裁量成为行政权力的基本特征，那种不容行政自由裁量的固化性或称羁束性权力在现代法律中已不太多见。随着法治观念的进一步被突破，合理行使自由裁量权逐渐成为法治对行政的一般性要求。其二是行政自由裁量权的本身属性中存在着滥用权力的可能。“任何拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条真理。”⁽³⁷⁾而不受制约的权力必将走向腐败。自由裁量权有更大的发挥空间，滥用的可能性也就更大。必须建立一种制衡机制以防止行政执法自由裁量权的越轨，保障其合理运行。行政自由裁量权通常只是在一定的原则、范围、幅度之内运用，如果只强调合法性问题，就可能成为任意裁量权，从而滋生滥用自由裁量权的现象。所以，行政执法在一定的范围、幅度和程度之内仍然应当有一定的标准和准则，这就要求将合理性原则导入自由裁量过程，以确保行政执法的公平、合理、适度，从而实现行政执法的目标价值。自由裁量中的自由是相对于法律原则、幅度、范围和立法目的而言的，不存在绝对的自由。行政自由裁量权的行使必须公正合理，符合客观规律和社会道德标准。正如英国大法官柯╋╋克所说的:“如果我们说由某当局在其做某事的时候，自由裁量意味着，根据合理公正的原则做某事，而不是根据个人意见做某事……根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事。自由裁量不应是专断、含混不清、捉摸不定的，而应该是法定的、是有一定的规范的。”⁽³⁸⁾

行政合理性原则必然要求各主体所从事行政行为，既要符合人类主体主观必然性和规律，又要符合社会历史和自然世界的客观必然性和规律，这也是政治文明建设的必然要求，这显然具有普遍性。但由于各国的历史传统、社会背景、人文环境、文化底蕴和法治传统与程度的不同，行政合理性原则在各域的理解也不尽相同。普通法视野中行政合理性原则的诞生与对自由裁量权的认识有密切联系，一方面广泛的自由裁量权与法不相容，这是传统的宪法原则，但是另一面法治的发展所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是把它纳入法律能够控制的轨道，于是行政合理性原则应运而生。在英国1598年的鲁克案(英国下水道管理委员会的委员们为修整河岸征收费用，但他们把所有所需费用都摊派给邻近土地的所有人，而不是摊派给所有的受益者。法律赋予委员会有征收费用的自由裁量权，但没有规定向谁征收)中柯克在判词中写道:“尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律规则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事。”可以说柯克法官对鲁克案件中作出的著名判决是合理性原则在普通法存在的最初渊源，自此英国的合理性原则便成为审查行政行为效力的一个独立并且是重要的理由。以至于威廉·韦德在其《行政法》一书中评价道，“行政合理性在实体方面对行政法的贡献与自然公正原则在程序法方面的贡献相同”。有着英国法治传统的美国确立行政合理性原则的精神是一致的，而且在其宪法中得到了充分的体现。1791年宪法第5条修正案:“无论何人……不经正当法律程序，不得剥夺生命、自由或财产;不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。”该款成为政府必须“合理”行使自由裁量权的法定渊源。许多授权行政官员或机关裁量权的法律皆明文规定，裁量权的行使必须“合理”，其他的法律则使用大量相似的字眼，如:“适当的”、“必要的”、“可实行的”、“可行的”、“适合的”等。与英国不同的是，美国的正当法律程序分为实质性正当程序和程序性正当程序，美国法学家另辟蹊径，把合理性原则与自然正义原则结合起来，共同纳入正当法律程序之中。没有囿于对自由裁量权的合理性行使设定具体实体标准的窠臼，力图通过公正、公开、公平的行政程序立法(如《联邦行政程序法》)，从而给政府自由裁量权的合理行使束上可以驾驭的理性之缰。大陆法系国家，比例原则在行政法中占有极为重要的地位。在德国法中，比例原则是行政合理原则的另一种说法。比例原则的基本涵义是指行政机关实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和保护相对人的利益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利的影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适当的比例。对比例原则有的学者做了更加广泛的解释，认为该原则应包括下述三个子原则:其一是妥当性原则，即行政行为对实现行政目标、目的是适当的。其二是必要性原则，即行政行为应以达到行政目标、目的为限，不能给相对人的利益造成过度的不利影响，也就是说，行政权的行使只能限于必要的度，以尽可能使相对人权益遭受最小的损失。其三是比例性原则，即行政行为的实施应衡量目的达到的利益和侵害相对人的权益二者孰轻孰重。只有前者重于后者，其行为才具有合理性，行政行为在任何时候都不应给相对人其一以超过行政目标、目的本身价值的损害。⁽³⁹⁾我国台湾著名学者陈新民教授认为，比例原则是拘束行政权力违法的最有效的原则，其在行政法中的角色如同“诚信原则”在民法中的角色一样，二者均可以称为相应法律部门中的“帝王条款”。⁽⁴⁰⁾

在我国行政法学理论界，就行政合理性原则的内涵问题，不同的学者对其有着各种各样的说法:其一是指行政执法内容客观、适度、符合理性;⁽⁴¹⁾其二是指行政主体(行政机关和法律授权的组织及个人)的执法行为要客观、准确，符合法律、法规基本精神和社会道德准则;⁽⁴²⁾其三是指当行政面对多项选择时应当保持足够的理性，排除感情用事、合乎理性的行政选择是合理行政的通常表现;行政与社会和民众有着千丝万缕的联系，行政行为合乎一般情理或社会习惯是合理行政的普通要求;符合立法目的、合乎立法意图，保持行政与立法一致是合理行政的主要标志;公平待人、公正处事，动机无私、正当考虑，不偏不倚地自由裁量是合理行政的具体体现;政府自身并促成人类善待自然、遵循规律，是合理行政的一般标准;行政通常意味着执行，效率成为政府的生命;不失机遇、不误时机、不拖延、不推诿、讲究成本与效益，是合理行政的永恒追求;有利于生产力的发展、综合国力的增强、人民生活的改善，是法律空白状态中合理行政的基本内容;必要和适当地采取没有法律规定或与法律相抵触的非常措施，是紧急情形下合理行政的特别展现;合乎法治理念，以人为本，看重人权和自由，将人文精神融入行政过程，是合理行政的至高境界。⁽⁴³⁾其中第三种最为具体、全面，但过于宽泛，还是未能揭示合理性原则的一般要求。我们认为，在一般的意义上，合理性原则应当具备以下几个方面的要求，以增强其操作性:第一个是妥当性。即行政权力的行使，行政措施的采取，都是为了达到法定目的，在主观上必须出于正当的动机，在客观上也必须符合正当的目的。相反，如果一项行政权力的行使，一个措施的采取不是为了达到法定目的，或者达不到法定目的，则违反了妥当性要求，从而违反了合理性原则。合理性原则中的妥当性实质是从目的上来规范行政权力与行使主体所采取的措施之间的合理关系。第二个是必要性。即行政行为应以达到行政目标、目的为限，不能给相对人的利益造成过度的不利影响，也就是说，行政权的行使只能限于必要的度，以尽可能使相对人权益遭受最小的损失，已经没有其他的更小侵害措施来取代该项措施。合理性原则中的必要性要求行政权力在行使时，如果存在多项措施可以选择，必须选择对相对人侵害最小的措施，自由裁量权的行使必须受到必要性要求的拘束，否则会因违反了必要性要求而违反了合理性原则。合理性原则中的必要性实质是从法律后果上来规范行政权力与行政措施之间的合理关系的。第三个是比例性。即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体地说，是指一项行政措施虽然为达到行政目的之必要，但如果其产生的结果会给相对人带来超过行政目的的价值的侵害，那么，该项行政权力的行使就违反合理性原则。⁽⁴⁴⁾也就是说，行政主体在行使行政权力前，必须将行政目的达到的利益与给相对人造成的后果之间进行权衡，只有在证明行政目的大于所侵害的相对人权利时才能采取，即只有前者重于后者，其行为才具有合理性。否则，则不能采取。比例性原则实质上是从价值取向上来规范行政权力与其所采取的措施之间的合理性关系。第四是可接受性。即一个行政决定或措施，是否能被相对人接受，并以高度的自愿予以遵守和执行，这也许是判定行政行为合理性的最好标志。⁽⁴⁵⁾可接受性是行政程序重要的价值范畴之一，可接受性首先要求的是作出这项决定的程序是可接受性的，这也是合理性原则中程序合理性的重要标准，是“看得见”的正义的重要体现。“可接受性”的基本涵义是:行政行为主体要有换位意识，从相对人的角度反观自己作出这项决定的程序是否合理，汲取私法平等、自愿、协商、诚信原则的积极旨意，改变行政“高压”姿态和单方面意志的至上性、恣意性和单维性，弱化行政主体和相对人权利义务不完全对等的倾斜度，营造依法行政的软环境，革新计划经济时代完全依靠政府去寻求双方利益平衡点的做法。⁽⁴⁶⁾一项行政程序公正合理的适用，从来就不是行政主体单方意志的结果，尤其是在日益崛起的非强制行政行为(报偿性、说服性行政行为)下，以行政主体和相对人之间协商和自愿为宗旨，既适应了行政能动性的需要，又尊重和保障了相对人的程序权利。

三、政治文明与行政法的基本制度

(一)政治文明与行政组织法制度

在多元化的政治文明结构当中，政治主体文明是政治文明的关键，因为政治文明说到底是人类所创造的积极成果。离开政治主体的文明，政治文明将成为无源之水，无本之木。在社会政治生活中，政治主体在政治意识的驱动下，从事政治活动，维护和追逐根本利益。政治主体的性质决定政治文明的性质，政治主体的文明程度在很大程度上决定政治文明的状况。政治主体是相对于政治客体而言的，它包括本源意义和派生意义两个组成部分。政治主体从范围上来说，既可以是一个具有政治意识和独立人格的个体，也可以是以共同政治理想、政治纪律而组成的政治组织、政治团体，还可以是基于共同的根本利益而形成的政治群体。这种多元化的政治主体在不同的国家和社会发展的不同阶段具有不同的表现形式，在社会生活中处于不同的地位，扮演不同的角色。随着人类社会的发展，政治主体的法律地位通过法律程序予以确认和肯定。整个法律规范是否健全、完善，各种政治主体是否能有效地遵守各种政治法律规范，是政治文明的一个重要标志。

在行政法律关系当中，行政主体虽然只是行政法主体的一种，但它是行政法主体中最重要的一种。因为行政主体在整个行政法律关系中都是恒定主体并占有主导地位，是多元化政治文明结构中的主要主体，并影响和制约着其他主体。在大陆法系中，传统的行政法著作通常都设行政组织或行政组织法专章，专门研究行政机关的性质、地位、职权、职责及组织体系的问题。要理解行政组织法就必须首先了解行政组织，对行政组织可以从静态和动态两个方面理解:“从静态上看，行政组织是一种组织形态，由许多行政机关组成;从动态上看，行政组织就是对行政的组织，即通过何种方式，设置何种机关来进行管理，和行政的对外运作相适应。”⁽⁴⁷⁾行政组织法有广义和狭义之分:广义的行政组织法包括行政机关组织法、行政编制法和公务员法;狭义的行政组织法仅指行政机关组织法。通常意义的行政组织法即是行政机关组织法，主要包括以下内容:国家行政机关的性质和法律地位;国家行政机关的组成及机构;国家行政机关的职权，规定国家行政机关的职权是行政组织法最重要的功能，行政机关权限法定是行政法定原则的最基本的要求;国家行政机关设立、变更、撤销的程序;国家行政机关基本的活动原则和制度等。

行政组织法是行政法的重要组成部分之一，在整个行政法体系中占有极其重要的地位。首先，组织法是行政法的基本组成部分(还有行政行为法和行政救济法)。行政组织法是对行政组织阶段的直接规范，规定由谁设定行政权，设定行政组织以及如何设定行政权和行政组织。其次，行政组织法是行政行为运作的基础。在行政组织法中，既有大量的实体规范，如行政主体的设定、行政组织的结构、行政机关的设置标准、行政机关的权力范围等;又有许多程序性的规定，如组建行政主体的程序、行政机关的设置程序、行政机关权限的设定程序等。这就为行政行为的运作提供了基础。最后，行政组织法推动行政救济法的完善。“行政组织的无序虽然表面上不损害公民的法定权利，但是实际上却损害了公民的整体利益，而且更难以得到救济。行政组织法通过合理界定行政权、规范行政权的设置来达到依法行政的目的。”⁽⁴⁸⁾

我国的行政法研究是相对比较滞后的。我国的行政优越主义传统形成了行政机关与个人的极度不对等，个人对政府的严重依赖使人们不敢也不能质疑行政权的来源及行政机关存在的合法性。同时政府亦将行政组织法涉及的问题视为行政机关的内部事务，或者认为行政组织法不过是将已经设置好的行政机关用法律加以规定而已，没有认识到行政的组织涉及全民的利益，因而需要建立在民主、公正、理性的基础之上，需要法律的规制。总的说来，我国现有的行政组织法是从管理的角度，而非从合理设定和规范行政权、行政组织、行政机关的角度来加以规定的，既缺乏法治的精神，又存在许多的空白。即使有相关的规定，也有诸多不合理的地方，难以操作。其主要的问题有以下几个方面:其一，对行政权的范围未能界定。一切有权力的人都容易滥用权力，这是人类得出的一个普遍的真理。如果不给这匹“野马”拴上缰绳，它将给人们的权利带来极大的危害。其二，对行政组织的规模未能规定。行政机构的膨胀是我国社会的老大难，每一次改革总是走不出精简——膨胀、膨胀——精简、越精简越膨胀的怪圈。关键在于并没有一个法定的标准，介入了太多的人为因素。其三，对行政组织程序的缺失。如何组织行政，怎样设置行政组织及行政机关，都没有具体详细的程序规定。行政组织的设立有较大的随意性，而且请神容易、送神难。“在机构改革的过程中，一般是由行政机关自行操作，既没有外部的、公开的公民参与程序，也没有法定的论证程序。这可能使得机构改革成为一种短期行为，成本高，收效小。”⁽⁴⁹⁾其四，对中央与地方的关系未能明确。“从法律上来看，地方机关具有双重的性质，既是中央在地方的代表，又是地方利益的代言人。但是地方机关究竟在什么情况下代表中央行使职权，在什么情况下代表地方行使职权，法律并没有明确规定。”⁽⁵⁰⁾这样的话，可能会使地方机关的所谓的“自治权”难以在现实的层面上实现，地方政府的积极性就可能会被抑止。

在现行行政组织法律制度中，行政主体占有重要的地位。虽然行政机关仍然是行政法律关系中的核心，但是行使行政权的主体却呈现日趋多元化趋势的特点，即国家行政机关已不是唯一行使行政权的主体，其行政权部分地还归社会主体。在权力的态势上，现代行政权实际上在实行着既扩权又限权、控权又参权、分权、还权的复杂演变。⁽⁵¹⁾在西方国家，社会中介组织大量存在于政府与个人之间，作为承担行政职能的特殊形态，发挥着重要作用。从一定意义上来说，社会中介组织是对传统政府管理的修正和补充。造成这种现象的主要原因有:第一是面对日趋复杂的社会环境，政府管理事务日益巨增，为了减轻政府的权力负担，充分运用非官方或半官方组织所拥有的雄厚的社会资源，把原本属于政府的部分行政权分给非政府组织去行使，这样使部分国家权力向社会权力过渡;或者说将政府所“吞食”的社会权力与权利“还归”于社会，把原本属于社会的权力归还社会中介组织行使。第二是在现代社会，政府并不是唯一的“公共体”，“公共产品”除了可由行政主体提供外，还可以由其他公共体——社会自治组织提供。这是因为，非政府的社会公共体行使公共权力，不但可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、低效率、滥用权力等。⁽⁵²⁾而且由于它更贴近公众，公众可更直接地参与其运作和更直接对之进行监督。第三是过分强调为公众提供全方位的“生存照顾”会使人的生存能力和创造能力退化。行政权的过度延伸不仅不会使公共利益进一步扩大，而且还会对其产生抵消作用。同时应该重新重视市场机制激励作用，“只有在个人无力获得幸福时，才由国家提供服务”。⁽⁵³⁾所以20世纪80年代以来，西方国家纷纷对行政权重新估价，放松政府管制而加大市场调节的力度。政府也将一些政府垄断项目转到市场竞争领域，或者引入市场机制到公共领域适用。于是，国家行政、社会公共行政的结合和对私人力量的利用便构成了维护、分配和发展公共利益的多元力量结构。⁽⁵⁴⁾

政治的最核心的问题之一就是国家与社会的关系问题，或者说政府与公民(及其组织)的关系问题。社会民主化是民主政治的必然要求，因为民主政体的长期活力靠的就是民主社会中人民的自治能力。这意味着民主政体下的每一个人都必须学会自治，学会与他人协作。社会主义民主的本质就是实现人民当家作主的地位。发展市民社会组织，在社会生活中确立与巩固人民自己当家作主的地位，是当前中国发展社会主义民主政治和建设社会主义政治文明的首要任务之一。在我国，原有的政府和国家垄断一切社会资源，国家权力无所不在、无所不能，一统天下。现在，国家权力向日益成长的民间社会让出地盘。国家权力内部的初步分权和权力下放及初步向社会分权、还权如实现政企分开，将某些本由政府包办的社会事务与权能归还社会自主自治都有所进展。⁽⁵⁵⁾理论与实践的逻辑都已经证明，只有扎根于基层社会之上并建构在社会自主自觉基础上的民主与法治，才能真正落到实处，成为政治文明的动力;因为只有在社会自主自觉基础上，才能真正形成对政治权力的有效监督和制约。

(二)政治文明与行政程序法制度

对政治行为的文明与否，可以从实体与程序两个视角进行评价。从实体方面来评价，就是看这些政治活动及相应的制度规定所依据和追求的基本价值目标是不是文明的。文明是标志人类社会开化状态和进步程度的范畴，它是人类改造世界的成果。凡是使人脱离野蛮、蒙昧状态，使人类社会更加人道化，使人的价值更能充分实现，使人的尊严更能得到尊重，使人的潜能更能得到发挥，使人的个性更能得到充分张扬，都是政治文明的体现。⁽⁵⁶⁾所以，政治文明的基本价值目标与价值取向，就是实行法治、发扬民主、保障人的基本权利，促进社会的全面进步和人的全面发展。从程序的角度来评价，就是要看在政治活动中所遵循的程序能否保障它的基本价值目标的实现。站在法治的角度，实体文明就是指法律内容本身的文明性，亦即立法上的文明性;而程序文明则是指法律在执行过程中应当遵循的一套独立、中立、公开、公平的程序和标准，即我们通常意义上的执法文明和司法文明。实体文明和程序文明是政治文明的两个必备要素:前者是后者的前提和基础，如果实体是不公正的，程序再文明也不可能实现社会文明的目标;后者是前者的必要条件，即使实体是公正的，如果没有一套相应的程序来保障，同样也不可能实现目标。⁽⁵⁷⁾当然，我们绝对不能否定程序文明的独立性及其独特的价值。

法治的核心理念是“法律至上”，对于政府权力而言，这意味着在法治状态下，静态的政府权力受到法律的“边际约束”;动态的政府权力受到法律的控制。法治所强调的对权力进行约束的核心，不在于从实体上对法律授予的政府权力进行制约，而主要是从程序上要求政府权力必须理性地而非恣意地或专断地行使。将政府权力纳入具有理性结构的程序之中，并运用程序制度来防止权力行使过程中的恣意和专断，是整个法治过程中人们一直不断努力的重心所在。现代国家行政权在社会中的作用日益突出，行政权向司法权和立法权领域扩张和渗透，出现了所谓的“第四种权力”，传统的三权分立原则发生了一些变化。同时行政权由传统的“消极权力”向“积极权力”转变，“积极行政”日益显得必要。行政权的这种扩张和渗透，一方面是现代社会的实际需要，另一方面也对个人权利与自由带来现实的或潜在的威胁。现代社会不得不在实体上赋予政府以强大权力的情况下，对这种权力的制约在更大的程度上只能诉诸程序，“程序的控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关以强大的权力”，通过行政程序对权力的行使进行事前和事中的监督和制约，防止行政权的滥用，保障公民权利，已成为现代行政法的一个重要特征。现代行政法治的核心机制是行政程序法律制度。当代美国著名的行政法学者B.施瓦茨在概述当代美国行政法的特征时简要指出:“行政法主要就是行政程序。”

正当法律程序原则是行政程序法中的一个重要原则，其基本涵义是指行政机关作出影响行政相对人的权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。⁽⁵⁸⁾正当程序原则起源于英国古老的自然正义原则，它包含有两条基本的规则:其一是任何人不应成为自己案件的法官。根据这条规则，行政机关实施任何行政行为，参与行政的官员如果与该行为有利害关系，或被认为有成见或偏见，即应当回避，否则，该行为无效。其二是任何人在收到惩罚或其他处分之前，应当为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。普通法系上源远流长的自然公正原则从监督司法权力到后来发展为监督行政权力行使的重要程序规则，使政府权力受到制约，从而使公民权利得到保障。⁽⁵⁹⁾英国程序理念对美国宪法产生了重大影响，正当法律程序成为美国宪法的核心内容。《权利法案》第4条规定“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。该条规定适用于联邦政府机关;宪法修正案第14条规定“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产”，把适用范围推广到各个州，从而使正当法律程序成为美国宪政和法治实践的重要基石，并为行政法所吸收。20世纪中期以后，随着各国行政程序立法的发展，正当行政原则在世界许多国家得到确立和广泛应用。

正当法律程序原则直接体现了现代法治国家对行政权力公正行使的最低限度、也是最基本的要求，从根本上承载了现代行政程序的基本价值追求——程序正义，是确保程序正义观念在行政行为中得以实现的重要保障。这说明行政正当原则在内容上具有“根本”属性，从而也构成了一项重要的行政法基本原则。⁽⁶⁰⁾正当法律程序原则的基本涵义在于行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准，具体包含公开，公正、公平，参与和效率等四个方面的原则。第一个是行政公开原则。它是指用以规范行政权的行政程序，除涉及国家机密、商业秘密或个人隐私外，应当一律向行政相对人和社会公众公开，行政权力运行的每一阶段和步骤都应以相对人和社会公众看得见的方式进行。按照现代民主与法治的基本要求，行政公开化的内容应当是全方位的。行政公开的内容包括:行使行政权的依据必须公开;行政信息公开;设立行政听证制度;行政决定公开。这一原则的设立是现代民主政治发展的基本要求，其意义在于将行政权的运作的基本过程公开于社会，接受社会的监督，防止行政权的滥用。正如英国休厄大法官所说:“公平的实现本身是不够的。公平必须公开的、在毫无疑问地被人们能够看见的情况下实现。这一点是至关重要的。”⁽⁶¹⁾第二个是公正、公平原则。程序公正、公平是指行政主体在行政程序过程中应在参与者各方间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，不得受各种利益或偏私的影响。公正、公平原则是程序中立性这一最低限度的程序正义要求在行政程序中的具体体现，亦是控制行政自由裁量权的一种必然要求。因为行政自由权本质上是一种自由的权力，权力本身的扩张性和操纵权力的人的自身的不可克服的弱点容易导致行政自由裁量权被不正当地使用。而合法性原则在防止行政自由裁量权滥用已经无能为力，且行政实体法也发挥不了多大的作用时，必须借助于行政程序法的功能，公正和公平的程序来确保行政主体正当地行使自由裁量权。行政主体公正、公平地行使行政权力，对于行政主体来说，是树立行政权威的源泉;对于行政相对人来说，是信任行政权的基础，也是行政权具有执行力量的保证。⁽⁶²⁾第三个是行政参与原则。它是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用，从而确保行政相对人实现程序利益，使行政行为更加符合社会公共利益。这一原则的价值是使行政相对人一方在行政程序中成为具有独立人格权的主体，而不致成为行政权任意支配的、附属性的客体。在现代国家中，议会大权的旁落和行政权的扩张是社会变迁的一种结果，原有的民主政治可以控制议会，但已无法有效的控制政府，通过扩大民主政治中的参与机制加强对行政权的控制从而摆脱民主制度的困境不失为一种较为明智的选择。第四个是效率原则。效率原则是指行政程序中的各种行为方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保行政效率，并在不损害行政相对人合法权益的前提下适当提高行政效率。行政效率是行政权的生命，没有基本的行政效率，就不可能实现行政权维护所需要的基本秩序功能。迟到的正义绝不是正义。

政治制度的文明是政治文明的重要实现形式。原则只有上升到制度层面才能真正发挥其应有的作用，因为法律的基本制度能克服法律原则欠缺可操作性的弱点。许多国家在制定行政程序法的过程中，都有意识地运用法律规范构建起若干行政程序法的基本制度，并以这些为基石，借助其他法律规范作为法律基本制度的连接点，从而构建起一国行政程序法的基本制度体系。就行政程序法律制度而言，有两个非常重要的制度:第一个是行政听证制度。行政听证制度是行政主体在作出影响行政相对人的合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。行政程序法听证制度是行政程序法的核心，因为行政程序法的公开、公正与公平，构成了行政程序法的生命之源;没有公开、公正与公平，就没有行政程序法。听证制度对行政机关形成一种程序上的制约并为行政相对人提供一个参与的平台，从而对行政权力构成一种程序上的限制和为相对人的权利保障提供一条新的救济途径。第二个是行政回避制度。回避制度是指行政机关的公务员在行使职权的过程中，因与其所处理的法律事务有利害关系，为了保证实体处理结果的公正性和程序进展的公正性，依法终止其职务并由他人代理的一种法律制度。回避制度作为一项悠久的法律制度，源于英国普通法中自然公正原则所派生出的一条重要规则:“任何人不得在与自己有关的案件中担任法官。”⁽⁶³⁾在程序法律制度中设立回避制度是人们追求公正行为结果的需要。程序公正作为人们在设计解决权益冲突的制度的首选法律价值，其关键在于程序的主持人与程序结果没有任何利害关系，否则，程序的主持人会利用自己在程序中的优势地位，促使程序的结果朝有利于自己的方向发展。回避制度的法律价值在于确保法律程序的公正性，而法律程序的公正性则可以树立起利益冲突的双方当事人寻求法律程序解决争议的决心，客观上也有利于社会的稳定发展。

(三)政治文明与行政救济法制度

现代社会，由于政府管理领域的不断扩大，行政机关在行使职权时的各种拖延、无礼、不合理、不公平的行为，造成相对人合法权益损害的情况越来越多。随着社会的发展，既对违法行政行为，也对失当行政行为加以监控，已成为社会文明和进步的标志之一，是行政民主与社会公正的重要体现。健全有效的行政救济对切实保护公民的合法权利，实现行政法治，建设政治文明具有特别重要的意义，也是社会稳定与发展的基础。

一般而言，权利救济是权利保障的最后手段，也是权利保障的一个不可或缺的重要环节。没有权利的救济，无论在法律上规定得如何详尽和完备，都可能失去意义，也谈不上得到保障，有关这一点，诚如西方法谚所言:“无救济即为无权利”。救济权是“原权”的对称，又称“第二权”，指在原权受侵害时所生的权利，如恢复原状请求权、损害赔偿请求权等。行政救济表现在法律上是一项制度，法律意义上的救济是一种法律制度，它是指国家通过裁决社会上的争议，制止或矫正侵权行为，从而使合法权益遭受损害者能够获得法律补救。而行政救济作为法律救济的一种，即国家机关通过解决行政争议，制止和矫正违法或不当的行政侵权行为，从而使行政相对人的合法权益获得补救的法律制度。⁽⁶⁴⁾该法律制度的设立主要是针对行政主体行使行政权力所产生的消极后果所进行的一种补救，也就是说是行政相对人在受到行政主体的不法侵害时所享有的全部救济途径和救济手段。由法律所确定和规范的行政救济，就构成行政法律救济制度。国际社会亦相当重视对权利，特别是对行政机关侵犯公民权利的保障，联合国1966年通过1977年生效的《公民权利和政治权利公约》第2条规定:“本公约的每一缔约国承担:(1)保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管这种侵犯是以官方资格行事的人所为;(2)保证任何要求此种补救的人能以合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利，并发挥司法补救的可能性;(3)保证合格当局在准予此等补救时，能确定付诸实施。”

行政救济作为一项重要的法律制度，不是凭空实现的，它的产生与近现代政治文明的成就具有非常紧密的联系。具体言之，行政救济制度的产生，有几个非常重要的理论基础:

一是法治理论。法治理论发源于西方，并且有着悠久的历史。古希腊的哲学家亚里士多德的有关法治应包括两重意义已为众人所知。法治理论发展至现代，英国著名的行政法学家威廉·韦德将其引入行政法，并指出法治的核心就是依法行政，并且具体分析了法治的多种含义。他认为，“法治的第一层含义是，任何事情都必须依法进行，即合法性原则。将此原则适用于政府时，它要求政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须有严格的法律依据。否则，政府的行为就是行政侵权行为，行政相对人就可以寻求行政救济来保护自己。法治的第二层含义是，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。在现代政府不得不享有广泛自由裁量权的同时，法治的实质就在于为防止自由裁量权的滥用设计一整套的规则体系。从实体和程序诸多方面将行政权力控制在法律的导向之内，使之符合法律的精神和目的。法治的第三层含义是从第一层含义中推演出来的，即对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官居中裁决。法治的第四层含义是，法律必须平等对待政府和公民。但是，既然每个政府必须拥有特别权力，很显然，就不可能对两者同样对待。法治所需要的是，政府不应当在普通法律上享有不必要的特权和豁免权”。⁽⁶⁵⁾我国是社会主义国家，法治原则是我国宪法所确认的治国基本原则，它是以邓小平同志为首的中国共产党人在长期的革命与建设中总结经验教训所得出的重要的理论认识，它以崇尚法律权威为基本精神，以权力监督为基本手段，是我国行政救济制度产生与发展的最重要的理论基础之一。

二是人权理论和分权理论。行政救济是保障人权的重要法律制度，人权理论是构建这一制度的重要理论基础。所谓人权，就是人作为主体所享有的权利。人权的范围是不断扩展的，早期人权仅指与人身自由、生命、财产有关的权利，后来逐渐扩展到言论自由、宗教信仰自由等精神方面消极的自由;到20世纪60年代，又扩展到经济、社会、文化方面的积极权利。人权理论与自然法学派思想有着不可分割的联系，早期的资产阶级人权理论是以自然法为核心，以天赋权利为基本精神，以人类曾存在一个自然状态这一设想为其理论基础的。荷兰的著名法学家格老秀斯的自然法思想贯穿两条基本的原则:一是社会成员拥有安全保障的权利;二是个人财产不应受到侵犯。另一位资产阶级的思想家斯宾诺莎继承和发展了格老秀斯的自然法思想，他提出国家的产生是以契约形式将自然权利的一部分委托给某些社会成员行使的社会契约论思想。从18世纪开始到19世纪中期，资产阶级的启蒙思想家洛克、卢梭、潘恩等人将自然法、自然权利思想发展成为一种较为完整的思想体系。各国的宪法性文件均秉承“无救济便无权利”的古罗马法精神，创制了符合各自国情的行政救济制度。国家权力应当由不同的国家机关分别行使，并彼此之间应当相互制衡，而行政救济是政府对权力进行制约的一种有效的法律机制。作为社会主义国家，我国当然地摒弃了西方国家所奉行的“天赋人权”、“三权分立”等政治原则;但是，人权神圣仍然是我国政治生活中最重要的基本原则，尊重与保障人权是为我国宪法所确认的国家精神;我国在人民代表大会制度的基础之上仍然存在国家权力的分工与权力的相互制约。正是这种颇具中国特色的人权理论与国家权力分工体制构成了我国行政救济制度的另一大理论基础。

三是民主理论。行政救济制度作为国家的一项法律制度，它同国家的政治体制密切相关，它是以民主政体为基础，同时又是民主制度的重要体现和组成部分。在封建专制时代，显然不可能存在行政救济制度的基本政治条件。现代意义上的行政救济制度，是资产阶级革命胜利后建立的，是以民主政治为标志的。资本主义社会，行政救济制度建立和发展的政治基础主要是资产阶级的代议民主制。在代议制民主制下，行政机关是代议机关的执行机关，并且出现了行政权力这一特定的概念。各国民主制度(如美国的三权分立的政治体制，英国的议会制民主制)的建立为行政制度的建立奠定了政治基础。与此同时，资本主义国家的宪法作为资产阶级民主的一个重要标志，将行政权力与其他国家权力、公民之间的基本权利的关系固定化、法律化。这为行政救济制度的建立奠定了法律基础。社会主义国家的行政救济制度建立的政治基础是社会主义的民主制。社会主义国家政治制度的核心是国家的一切权力属于人民，由人民当家作主。政府由权力机关产生，对权力机关负责，它是权力机关的执行机关。人民不仅通过权力机关对政府的行政活动进行监督，而且还应当通过司法机关对政府的行政活动进行司法监督。这就为行政救济制度的建立提供了政治基础。

随着我国经济体制改革的不断深入和政治文明建设的不断发展，我国的行政法制建设有了飞速的发展，大量的行政法律、法规被颁布实施，行政法的基本框架已经形成，行政救济制度也逐步建立起来，形成了以《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》为主干，各种行政法律、法规全面延伸的行政救济体系。

第一，行政体系的内部救济制度——行政复议制度。行政复议是指国家行政机关在行使其行政管理职权时，与作为被管理对象的行政相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上级国家行政机关或法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种活动。⁽⁶⁶⁾行政复议是监督行政的一种重要形式，是上级国家行政机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政机关内部为依法行政进行自我约束的重要机制。同时行政复议亦是具有一定司法性质的行政行为，是国家行政救济机制的重要环节。行政复议制度在我国的最终确立，具有非常重要的现实意义和深远的历史意义，并将对推进国家行政机关依法行政发挥巨大的作用。主要表现在以下几个方面:“其一是保护公民、法人和其他组织的合法权益。当行政机关和国家公务员在行使职权时如果出现滥用职权、以权谋私、草率执法等违法或失职行为时，行政相对人就可以请求上级行政机关对下级国家行政机关进行审查，纠正错误的具体行政行为，从而保护自己的合法权益。其二是保障和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或不当的具体行政行为。行政复议既是一种解决争议的活动，也是上级行政机关对下级行政机关的具体行政行为进行监督的一种活动。行政复议通过其监督作用既可以对违法或不当的具体行政行为进行纠正，又可以对合法或适当的具体行政行为进行保护。其三是可以促进社会主义民主政治建设，有利于健全社会主义法制。复议制度从法律上确立了国家行政机关接受人民监督的原则。一方面，扩大了人民监督国家行政机关依法行政的渠道;另一方面又减轻和缓解了人民法院受理行政诉讼案件的负担，对于充分发扬社会主义民主，健全社会主义法治监督具有促进作用。”⁽⁶⁷⁾

第二，行政体系外的司法救济制度——行政诉讼制度。司法审查是现代民主国家普遍设立的一项重要法律制度，是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查监督，纠正违法活动，并对因其给公民、法人造成的损害予以相应补救的法律制度。行政诉讼作为司法诉讼的一种，是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷以后，依法向法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁决的一种活动。⁽⁶⁸⁾行政诉讼法的功能是多方面的，从行政法律关系的角度考察，可以将行政诉讼法的功能概括为以下几个方面:其一是平衡功能。行政争议进入诉讼领域后，行政机关与行政相对人在行政管理过程中的权利义务不对等的法律地位就会发生变化，其作为被告，还须对原告所针对的具体行政行为负举证责任，而公民、法人或其他组织则以原告的诉讼地位而成为主动的一方，他们可以行使诉权，要求法院撤销或纠正违法或不当的行政行为，并可以要求行政机关赔偿违法行政行为给其造成的损失。其二是人权保障功能。整个诉讼制度的功能是既要维持秩序，又要保障人权，行政诉讼的功能侧重于人权保障。行政诉讼的人权保障功能既体现了控权论的理念，又避免了控权说的不足。事实上，行政诉讼是通过对行政权的控制来实现对人权的控制的。法院对行政机关合法行政行为的支持和维护，则从另一个侧面保障了人权。其三是提供社会公正功能。公正是司法的生命，亚里士多德认为:“公正的基准是某种利益配置;公正的基本公式是成比例平等。公正和平等在一定范围内涵义是相同的。”⁽⁶⁹⁾“行政诉讼提供社会公正的功能是通过行政诉讼本身程序和法院裁判公正来实现的。”⁽⁷⁰⁾

第三，国家侵权责任——国家赔偿制度。国家赔偿责任，简称国家赔偿，是指国家机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对受害人所承担的赔偿责任。国家赔偿制度是人类社会发展到特定历史阶段的产物，其最早出现在19世纪70年代，至今只有一百多年的历史。随着“主权在民”、“社会契约论”、“天赋人权”日益深入人心，国家无责任的观念开始动摇。法国1873年的“布郎哥案”，是有条件的承认了国家赔偿责任的典型案例。1919年的魏玛宪法在世界上首次以根本法的形式确立了国家赔偿责任。“二战”以后，人权观念进一步普及，国家绝对主权观念受到普遍质疑，行政权力的急剧扩张与滥用也急需各种各样的遏制手段，而国家赔偿法正是达到此目的的重要手段之一。因而各国掀起了一股国家赔偿立法的高潮。我国的国家赔偿包括行政赔偿和刑事赔偿。就行政救济而言，主要是指行政赔偿。我国的行政赔偿是指国家行政机关及其公务员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。⁽⁷¹⁾我国现行宪法第41条规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”，为我国国家赔偿制度的建立提供了宪法依据。1989年4月通过的《中华人民共和国行政诉讼法》专章规定了行政机关的侵权赔偿责任，这标志着我国的行政赔偿制度在立法上初具规模。1995年开始实施的《国家赔偿法》则标志着我国的国家赔偿制度的正式全面建立。行政赔偿责任的建立是落实宪法原则，保障公民、法人和其他组织的合法权益，改进行政机关的工作，提高执法水平需要，也是发展民主政治，加强人权保障机制的重要步骤，具有重大的历史和现实意义。

除了上述几种救济途径以外，我国还有几种较为有特色的救济制度，发挥了较好的作用，如信访制度等。以信访制度为例，信访制度是指公民采取书信、电话、走访等形式，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。客观地说，我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持联系的重要手段，在新中国成立后，一直发挥着抒发民情、消除民怨、改善政府与群众关系的重要作用，同时也在一定程度上起到了行政救济的作用。同时信访制度的广泛存在也折射出人民和政府之间的沟通缺乏第三条途径，国家与社会的二元结构还未能真正建立。而且，信访制度现状也发生了很大的变化，一方面，随着我国以行政复议和行政诉讼为主体的行政救济制度的建立和日益完善，由于现有的关于信访的法律、法规缺乏明确的操作规范，缺少行使职权的独立性，缺乏公正、中立的程序保障，缺乏相应的责任机制，信访尚很难发挥行政救济途径的作用。信访制度在整个行政救济和监督行政制度中的地位和作用已发生重要的变化，并呈日趋下降的趋势。另一方面，从信访制度的特点上看，信访受理的事项虽然广泛，但信访机构有效解决的事项主要是行政机关及其工作人员的失当、失职行政行为，而这正是我国现有行政复议和行政诉讼救济制度所难以覆盖到的救济对象。由于我国社会固有的行政权威传统，公众已经形成一种对其投诉的倾向和习惯，故而如果有恰当的立法加以引导，进一步完善，信访这种久已存在于社会生活中的有中国特色的制度将会焕发新的活力。

真正的法治国家必然是政治文明发展的成果，一种从传统中衍生出来的政治生活态度和生活方式，一种民主、公正、自由的政治文明秩序。同样，法治也绝非一般的治国方式或纯粹的社会管理技术的问题，而是一种终极价值和文明范式的表现。对于缺乏法治传统的我国，特别需要改变行政管理的理念，加强依法行政观念，建立一套切实可行的法律制度作为保障，政治文明才有可能变成为现实，我们国家才有可能真正实现现代化，从而融入世界的大潮之中。