我国社会保障基金发展的历史进程

一、我国社会保障基金发展的历史进程

(一)1984年以前我国社会保障基金管理的概况

中华人民共和国成立后，我国在制度上基本实行了两套社会保障制度:一是企业职工的社会保险，即传统的劳动保险;二是国家机关、事业单位实行的公费医疗、死亡抚恤等社会保险项目。

1.企业职工的社会保障基金制度。1951年2月25日，中央政府颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这是第一部全国统一的社会保险法规，该条例具体规定了职工在疾病、伤残、死亡、生育及年老后获得必要物质帮助，职工的直系亲属也可以享受一定的保险待遇。根据《中华人民共和国劳动保险条例》规定，企业职工社会保险需要的资金(也称劳动保险基金)，全部由企业负担(3%工资总额)，职工个人不缴费。30%交上级工会作为社会保险基金。70%由基层企业工会掌握，直接用于职工各项社会保险。开支的余额交上级工会建立社会保险调剂金。劳动保险基金由全国总工会委托中国人民银行代理保管。

因为基金完全没有个人缴费积累，所以实际上是一个现收现付制筹资模式。此后到1965年10多年的时间里，随着对劳动保险条例的修订与补充，企业职工的社会保障基金支付项目不断增加，待遇和支付办法也不断进行调整。

社会保险在“文化大革命”期间变成“企业保险”，有其内在的原因，即基金管理社会化程度不高。在全国总工会掌握调剂使用的保险总基金只占企业缴费的30%，其余部分由企业工会直接管理使用，调剂基金仅为基层上缴部分。实际上，职工的生老病死依然由企业负担。在当时，社会保险的宏观结构受到破坏，管理机构瘫痪，自然就由企业来接手了。

2.机关事业单位的社会保障基金管理。1955年12月29日国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，首次对国家机关工作人员的退休条件和退休待遇做了规定。除此之外，从1950年起，对国家机关工作人员的疾病、生育、死亡抚恤等也做了规定。国家机关事业单位工作人员的社会保障基金，由国家预算拨款建立，实行国家预算管理。

3.1984年前这一时期社会保障基金管理的特点。1984年以前我国社会保障基金的管理，由于受经济、政治等因素的影响，有如下特点:(1)社会保障基金的筹资渠道单一，职工个人不缴费。由于学习前苏联的相关管理经验，资金来源主要是国家或企业单位，不仅国家和企业负担过重，而且也养成了职工对国家和企业过分依赖的心理，缺乏自我保障意识。(2)社会保障基金支付水平相对偏高，国家和企业负担过重。由于照搬前苏联经验，社会保险待遇过高，项目过多，与当时的生产力状况不相适应。过多的项目因其管理混乱，制度不合理，发放标准偏松偏宽，造成不平等待遇，并引发严重的社会保障资源浪费。(3)社会化管理程度不高，企业化管理成为主流。20世纪50年代建立起来的劳动保险制度是与经济制度相分离的。基于其上的劳动保险基金，是由企业缴纳的。这种劳动保险金制度与企业的联系比较紧密，与国外通行的社会保障制度的社会化管理不同。在我国，基层社会保障完全借助于企业工会进行管理，负责发放社会保障待遇，只有差额部分才与上级发生联系，而企业工会组织往往只负责本企业内部的社会保障事务。企业工会组织只是企业的一个部门，专职人员也是该企业的受薪者，社会化管理程度极低。

(二)1984年以后社会保障制度改革时期社会保障基金的发展

改革开放之前，国有企业机制不灵活，没有劳动人事权，人员只能进不能出，企业办社会保险的负担沉重，在市场竞争中处于不利地位。改革开放之后，“企业保险”遇到了经济改革的巨大挑战。企业的内部矛盾和外部压力把“企业保险”社会化改革提上了议事日程。伴随以社会统筹为核心的社会保障改革，社会保障基金的规模不断壮大，基金管理也不断增强。

1.养老基金改革。真正的养老基金改革开始于1984年，其标志就是养老保险基金的社会统筹。1984年，广东、江苏、辽宁等省的几个县市首先进行了国有企业职工退休工资的社会统筹试点，随后又在全国逐步推广开来，后来集体所有制企业也开展统筹工作。统筹的项目，包括用于退休人员长期性开支的各项费用。提取的比率一般按照职工工资的总额，根据以支定收、略有结余的原则进行。

在管理体制方面，工会在社会保障管理体制中退到了次要位置，开始由政府部门直接管理社会保障。1985年6月，全国总工会在《关于加强退休职工管理服务工作的通知》中，要求各级工会组织“要配合政府有关部门做好退休金统筹统管的试点和推广工作，以保障退休工人的生活并为逐步走向退休职工的社会化管理创造条件”，这说明工会已从劳动保险的主角变成配角了。

养老保险基金是社会保障项目中十分重要的一项，是离退休人员的活命钱，是依法强制筹集的专项基金，是基本养老保险全体参与者共同的财产，是支付养老保险待遇的物质基础。在所有社会保险项目中，养老保险基金的金额最大，支付周期最长，必须在不断深化体制改革的同时，加强对基本保险基金的管理。

1980年，劳动部开始改革养老保险金计发办法的试点，提出基本养老金计发方案，一部分按职工退休时当地平均工资的一定比例计发，另一部分按职工缴费年限长短和指数化月平均缴费多少来计发。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，继续深化企业职工养老保险制度改革。进入20世纪90年代以来，随着经济体制改革和企业工资制度改革的不断深入，原来以标准工资为基数计发养老金的办法难以为续。自1992年以来，一些地区开始探索养老金计发办法的改革，并在实践中创造了几种不同的形式。1993年，党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在借鉴外国成功经验和总结国内改革实践的基础上，提出社会保障制度改革的方向和原则。首次肯定了个人账户制度是一个正确的改革方向。1993年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了实施“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险制度的两个具体操作方案，即:为职工全面建立个人账户的实施方案一和根据“大社会统筹，小个人账户”原则设计的实施方案二。

然而，在实际工作中，养老保险基金管理并没有很好地贯彻各项决定和法规，存在很多问题。基金收缴难度大，制度收支平衡困难;基金安全存在隐患，被挤占、挪用现象严重;养老金支付拖欠比较严重，部分退休人员的生活得不到保障;养老金经营投资回报率低，保值增值困难。

2.其他各项社会保险基金的建立和发展。1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国失业保险制度正式建立。1993年4月国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步完善了失业保险制度。在这些制度中，不仅详细规定了失业保险的范围、对象、享受条件等，还决定建立失业保险基金，并规定了失业保险基金的筹集、使用和管理。1999年国务院颁布了《中华人民共和国失业保险条例》，对《国有企业职工待业保险规定》做出重大改革。(1)将待业改为失业;(2)实施的范围由国有企业扩大至与《劳动法》规定的范围一致;(3)允许实行个人缴费;(4)提高了基金的统筹层次;(5)适当增加失业基金救济项目;(6)在促进再就业中明确增加职业介绍费的内容;(7)进一步强化监督机制。

1984年，国家在公费医疗单位实行定额包干、超额部分按一定比率报销的办法。同时在部分城市的企业进行了医疗费用的社会统筹。在此基础之上，党的十四届三中全会确立了我国职工医疗保险制度改革的目标是建立“社会统筹与个人账户相结合”的社会医疗保险制度。1994年，国务院开始在镇江、九江进行医疗改革试点。试点方案确定的目标是建立社会统筹与个人账户相结合的社会医疗保险制度，并且使之逐步覆盖城镇所有劳动者。1996年年初，国务院在总结“两江”试点的基础上，扩大试点范围，并决定每个省、自治区选择两个大中城市进行医疗保险制度的改革试点。1998年，国务院继续总结“两江”试点，提出了《关于建立职工医疗保险制度的新方案》。

1988年后我国的工伤保险制度开始逐步改革。1992年劳动部发出《中华人民共和国职工工伤保险条例》(征求意见稿)提出六项基本原则:建立工伤保险基金，实行一定范围内的社会统筹;建立工伤保险与工伤预防、职业病康复相结合机制;建立统一的评残标准;适当提高工伤待遇标准;扩大工伤保险覆盖范围;在管理上实行国家立法、省级统筹、分级管理。1996年出台了《企业职工工伤保险办法》，企业工伤保险得到全面推广。工伤保险基金的建立对降低职工或遗属费用，调剂使用基金，特别是企业为应付特大事故、减轻经济负担发挥重要作用。

1988年，国务院颁布了《女职工劳动保护条例》。1994年7月党的八届全国人大六次会议通过了《中华人民共和国劳动法》，其中对女职工的生育保险做出规定。为配合《劳动法》的实施，规范生育保险的执行，1994年底劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，这标志着生育保险制度进入了一个新的阶段。目前，生育保险基金有两种筹资方式。其一是建立生育保险基金，将女职工生育期间所需的费用由所在企业支付改为由生育保险基金支付，实行社会统筹，生育保险基金由参加单位缴费组建。其二是女职工的生育费用由男女职工双方单位共同负担，即女职工生育时，由男方单位承担一半的费用，补偿给女方单位。

3.社会福利、救济、优抚等保障基金的建立和发展。中华人民共和国成立后，除社会保障制度外，党和国家同时着手建立和健全一系列的社会福利、救济、优抚工作的制度，并加强对这些方面的资金管理。

进入20世纪80年代后，我国的社会福利工作开始酝酿改革，提出由国家和社会共同办社会福利的新思路。1984年，漳州会议后，“社会福利社会办”的指导思想得到进一步明确。新型的社会福利不再是单一、封闭、由国家包办的，而是变成由国家、集体、个人一起，多渠道、多层次、多种形式的新型福利。我国的社会福利，主办的目的和主体不同，其资金来源也不一样。一方面资金来源于国家的财政拨款，实行预算化管理，另一方面，如企业职工的福利费用，则按有关规定由企事业单位按《企业会计制度》及相关政策法规中的有关规定进行运营。

社会救济，主要是政府民政部门主管，其资金来源主要来自国家预算，少部分来自社会捐款。1987年，民政部作出继续做好20世纪60年代初精简退职老职工救济工作的通知;1989年底财政部发布救灾扶贫拨款使用管理几个问题的通知。扶贫资金主要来源于国家预算拨款和有关部门及社会援助。进入20世纪90年代以来，由于改革开放的不断深入，社会主义市场经济的不断发展，国有企业的经营机制改革的不断进行，企业职工失业、下岗人员不断增加，而且国民收入的分配差距拉大，城市人群中也出现了大量的贫困人口。为了解决城镇人口的贫困问题，1993年起全国各大城市先后建立最低生活保障线，采取两种方式筹集社会救济的经费，一种是由政府全部负担，另一种是由政府和企业共同负担。

社会优抚在中华人民共和国成立初期解决了大批伤残军人、牺牲病故革命军人及其家属的保障问题，国家陆续颁布了有关法规，使这一工作制度化、统一化。进入20世纪80年代后，国家政府开始改革优抚制度，采取的改革措施主要有:扩大补助面，提高抚恤标准;实行国家、社会、群众三结合的管理办法和优抚制度;改进优抚安置办法，成立军地两用人才开发中心。