世界社会保障法的历史演进

7.1.3　世界社会保障法的历史演进

1.社会保障法的起源:济贫法阶段

社会保障法的起源，一般认为可以追溯到英国中世纪的济贫立法。英国是工业革命的策源地，也是最早实施社会救济制度的国家。1601年，英国政府颁布了伊丽莎白《济贫法》(旧济贫法)，济贫法规定:建立地方行政和征税机构，为有劳动能力的人提供劳动场所，并从富裕地区征税来补贴贫困地区。该法将贫民分为三类:(1)健壮乞丐，必须做工自给;(2)无工作能力的老病残疾，可以进行院内收容或院外救济;(3)失依儿童，以孤儿院收养、家庭辅助、家庭寄养三种方式予以救助。旧济贫法的主旨是通过政府来督促劳动者劳动，稳定社会秩序，从而使社会救济开始走上了国家化和社会化的道路。1601年伊丽莎白济贫法的颁布，既初步建立了社会救助制度，又使得社会保障制度开始有了法制化的外衣，是一种历史的进步。

针对旧济贫法颁布以来实施的一些问题，在著名社会改革家查德威克的推动下，1834年，英国政府又颁布了《济贫法修正案》(新《济贫法》)，该法提出用两个原则^[7]，对旧济贫法加以修正以提高社会救助的社会效应。与旧《济贫法》不同，新《济贫法》认定社会救济属于公民的合法权利，社会有责任对贫困者实施救济，有保障公民生存的义务。社会救济不是消极行动，而是一项积极的福利举措。从社会责任主体及公民受助权利看，这里已经出现了社会保障政策依据的雏形，标志着社会保障开始向政策化、制度化、法制化方向发展。受英国影响，荷兰和瑞典也分别于1854年和1871年颁布了《济贫法》。

《济贫法》首次通过立法的形式确定了济贫事业是政府的职责，但立法的理念仍然是救济与矫治贫民，立法的内容还包括了对救济对象的污辱性的规定。所以，《济贫法》不能被认为是现代意义上的社会保障法，仅是一种对旧式慈善事业的规范性文件。英国史学家对《济贫法》的评价是“固然缺憾甚多，但仍不失为社会组织的一大进步”。^[8]

2.现代社会保障法的产生:社会保险法阶段

现代社会保障法的产生以19世纪末德国颁布的世界上第一部社会保险法为标志。19世纪后期，德意志帝国为了缓和社会矛盾与阶级矛盾，以巩固帝国专制政权，俾斯麦政府采取“大棒加胡萝卜”政策。一方面通过《反社会党人非常法》，残酷镇压工人运动;另一方面也接受“社会政策协会”的部分主张，通过社会政策与社会保障措施保护劳动者，安抚工人阶级。经俾斯麦建议，德国威廉一世于1881年颁布德国社会保障的“大宪章”——《黄金诏书》。诏书声明:“对社会问题的解决，不只是镇压社会民主主义的不法行为，而是力求稳定地、积极地促进工人福利。”工人在患病、发生事故、伤残和老年经济困难时应该受到保障，他们有权要求救济，工人保障应由工人自行管理。

俾斯麦指出:国家必须把社会保险立法抓紧做好，这并不是对工人阶级的施舍，而是因为那些愿意好好劳动而无法得到工作者应该得到帮助。1883年6月15日，德国颁布了以法律形式强制实施的《工人疾病保险规定的准则》，这是世界上第一部疾病保险法;1884年6月27日国会正式通过了强制实施的《工伤事故保险法》，该法规定，在工作中发生事故或死难者家属均能从实行事故保险的同业工伤事故保险联合会中获取抚恤金。1888年5月31日国会正式通过了《劳工老年和残疾保险法》，其中规定对工人和低职官员一律实行老年和残疾社会人口保险，70岁以上者可以获得养老金，伤残者可以获得伤残救济金;保险资金来自国家、劳动者、雇主三方，雇员与雇主各负责保险费的一半。1911年，上述三部法律又被确定为德意志帝国统一的法律文本，又增加《孤儿寡妇保险法》，形成著名的《社会保险法典》，史称“帝国社会保险法典”。德国的社会保险立法成为其他国家纷纷效仿的对象，其影响逐渐波及整个欧洲大陆甚至北美、拉美以及大洋洲。制定与实施全面的社会保险法，以社会保险的形式来推进社会保障制度，成为西方国家社会保障体系发展的主流。

从19世纪80年代到20世纪30年代初期，西方发达国家的社会保障立法主要集中于劳动者的养老、工伤、疾病等社会保险领域，立法范围狭窄、内容也不全面。但是，政府在社会保障中的责任得以明确确定，国家、企业、个人三方责任共担的社会保障机制也开始形成。社会保险法的出现标志着现代意义上的社会保障法的产生。

3.社会保障法的形成阶段

1935年，美国总统福兰克林·罗斯福针对当时的经济大危机带来的剧烈社会动荡签署了由国会通过的《社会保障法》，美国开始实行由政府主导的社会保障制度。1935年《社会保障法》开篇便称:“本法案旨在增进公共福利，通过建立一个联邦的老年救济金制度，使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残废儿童提供更为可靠的生活保障，为妇幼保健、公共卫生和失业补助法的实行做出妥善的安排”。法案共10章，规定了各种补助款、救济金，最重要的内容是规定了老年人保障，失业保障和未成年儿童的保障。

美国1935年《社会保障法》在社会保障立法史上具有划时代的意义。它是世界上第一部对社会保障制度进行全面而系统规范的法律文件，内容涉及社会保险、社会救助、社会福利等内容，标志着世界综合性的社会保障法的形成。

4.社会保障法的成熟阶段

第二次世界大战以后，随着社会经济的进一步发展和立法理念的变化，社会保障立法进入了定型和成熟阶段，其标志性的事件是英国“福利国家”的建成。1942年11月，《社会保障及相关服务》(Social Insurance and Allied Services)，即“贝弗里奇报告”正式出版。贝弗里奇报告总结了自1897年《工伤赔偿法》以来近45年的社会保险经验，分析了英国社会保障制度的现状，制定了“一种维持国民生活标准的保险计划”，规定国家对于每个公民，“从摇篮到坟墓”，即由生到死的一切生活与风险，比如失业、伤残、生育、年老、疾病等都应予以安全保障，政府要统一管理社会保障工作、通过社会保障实现国民收入再分配。

英国政府基本接受了贝弗里奇报告的建议，于1944年发布了社会保险白皮书。1945年英国工党上台执政后，逐渐推行贝弗里奇报告中的社会保险计划，颁布了《国民保险法》、《家庭津贴法》、《国家卫生服务法》、《国民救助法》等一系列以国民保险为核心的法案。这些法案均在1948年7月5日前生效，这一天标志着世界上第一个“从摇篮到坟墓”的福利国家的建立。

从20世纪40年代后期到20世纪70年代，这一阶段社会保障立法成熟的主要特征包括:(1)立法理念的成熟。立法理念不再是单纯的社会稳定，而是引入了社会公平观和普遍性原则;(2)立法主体的成熟。这一时期，不仅工业化国家进入了社会保障立法的又一个高峰期，亚洲、非洲地区的一些发展中国家和地区也纷纷制定了社会保障法律，另外一些国际组织也出面推动全球社会保障制度的建设与发展;(3)立法内容的成熟。立法内容超越了社会保险而向其他社会保障领域扩展，社会福利、国民保健及其他社会保障领域的立法均得到了重视，促使社会保障法成长为一个有着丰富内容的独立法律部门。^[9]

5.社会保障法的改革和完善阶段

20世纪70年代末80年代初，世界各国社会保障法发展所面临的共同问题是:如何建立适合本国实际，公平与效率兼顾，经济与社会相协调的社会保障制度。20世纪80年代以来，世界范围内的社会保障法律进入改革时期。

在发达国家，进入20世纪70年代，战后最严重的经济危机使原本掩盖在繁荣经济下的福利危机凸显，人口老龄化和居高不下的失业率加剧了福利支付的困境。福利危机一方面带来巨额财政赤字和债务负担，被迫实行的高税收政策损害了劳动者的工作积极性和企业的竞争力;另一方面高福利又助长了人们的依赖行为，“福利病”成为一种社会现象。在这种情况下，以提高效率为目标的自由主义自然重新崛起。于是，世界范围内社会保障法律制度的改革全面展开。在美国，1983年，里根总统颁布了社会保障改革法案，推行了一系列大刀阔斧的福利改革措施，具体包括:削减政府在大部分社会保障计划和项目上的开支，并鼓励大力发展私人退休金计划;社会救助以代用券(voucher)代替实物或现金补贴;鼓励贫困者积极劳动和就业，有劳动能力的受助者必须参加义务劳动等内容。^[10]

在发展中国家，一方面需要制定新的社会保障法律以便建立起更加全面的社会保障制度，另一方面同样需要根据社会经济发展与国民需求的变化进一步修订、完善以前制定的法律。一些社会主义国家还需要探索在计划经济向市场经济转型的过程中实现社会保障机制和制度的重构。这一阶段仍处于持续发展时期。