英国社会保障基金的发展概况

二、英国社会保障基金的发展概况

英国的社会保障制度的发展经历了相当漫长的历史。在建立全国性的社会保障制度之前，英国就出现了一些民间团体，主要向难以维持生计的贫民和孤儿提供住所和食物。但是在进入20世纪特别是在20—30年代发生的大萧条后，这种民间和半官方的保障体系就远远不能满足人民的需要了。因此建立一个全国性的社会保障体系就显得十分必要。就在第二次世界大战还在进行的1942年，英国首相丘吉尔（Churchill）就任命贝弗里奇（Beveridge）领导一个委员会研究建立一个社会保障体系，以帮助战后的重建工作。1942年委员会提交一份报告，也就是现在所称的贝弗里奇计划。这一计划最终在工党上台的1945年得以实施。由此开始了英国建立一个福利制国家的漫长历程。

总的说来，直到现在英国的社会保障体系也没有发生什么大的变化。贝弗里奇谈到，建立一个社会保障体系的目的是征服四大邪恶——贫穷、懒惰、疾病和卑劣。因此一个良好的社会保障体系要在消除贫穷和疾病的同时也防止懒惰的发生。但事实是，任何一个现实社会保障体系都不能做到这些，过多的社会保障将导致民众工作积极性的降低，并给政府带来沉重的负担。英国的社会保障制度发展到今天也受到了很多人的批评。首先，社会保障体系成为政府一个沉重的负担，社会保障支出已成为政府最大的单项支出，从1995年财政年度至2001年财政年度，每年社会保障支出都占到了政府总支出的29%。以2000年财政年度计算，社会保障支出在5年里从1 008亿英镑增加到1 055亿英镑，年均增长0.9%。再有就是社会保障体系的支付的问题。这是一个争论很久的问题。但事实上是，按现有的社会保障体系，将来确实会出现支付上的问题。最为严重的是养老金问题，随着老年人口的逐渐增加，到2060年英国的老年人口将增加到1 320万，而同期的工作人口估计为3 250万，供养比率将从1960年的4.1%下降到2.5%。按现有的养老体制，在那时将出现养老金支出不足，年轻人负担过于沉重等问题。还有就是现存的社会保障制度使民众的工作积极性降低。并引发了许多的社会问题，如单身人数增加，离婚率增加等。

但是不可否认的是，英国的社会保障体系在英国现代生活中占有重要的地位。尽管存在种种问题，但是却是不可缺少的。英国社会保障体系不但帮助了战后的重建，同时也使英国成为一个福利制国家。英国的社会保障体系包括很多方面，涉及养老、医疗、失业、儿童、住房等很多方面，养老和医疗是其中的两个大类。在经历了50多年的发展后，英国的社会保障体系到现在主要分成三大部分：缴费性的社会保障、收入调查式的社会保障和非缴费性的社会保障。其中缴费性的社会保障体系在贝弗里奇计划中就已确定。在这一计划中，雇主和雇员都必须定期缴纳一定比率的收入，同时这一计划也能从政府获得一些额外的资金。而收入调查式和非缴费性的社会保障主要是从20世纪60年代以后发展起来的。这两种社会保障主要是针对一些包括儿童、低收入者和老年人。2000—2001年从社会保障体系中受益的退休者为1 094.7万，受益的残疾人为158.6万。

相当多的社会保障金都不是以基金的形式存在。因此这种现收现付制方式下的社会保障体系必然会在将来出现支付不足的问题。现在英国政府已经充分认识到这个问题的严重性。因此一系列改革都在进行中，其中养老金的改革与将来的发展值得特别关注。

大多数的政府都试图建立一个完善的养老系统，从而保障劳动者的晚年生活。英国的养老保障主要由三大支柱组成：第一个支柱是政府建立的社会基金养老计划，它以非基金的形式存在，并不建立个人账户。因此这是一种现收现付制的养老计划，由现在工作的人将一部分收入转移给退休的人，所有的雇员都必须参加这个计划，缴纳的资金由全国养老保险系统收集。第二个支柱是SERPS（State Earnings-Related Pension Scheme），同样它也是以非基金的方式存在，并不建立个人账户。SERPS是一种给付固定型的养老计划（Defined Benefit）。通常与雇员的收入、工作时间等联系在一起。SERPS计划的对象为所有的雇员（但不包括自我雇佣者），除非雇员已经参加了一个私人养老计划，否则都要参加这个计划，这一计划的缴费同样也由全国养老保险系统收集。第三个支柱是私营养老计划，跟美国一样，私营养老计划在英国养老计划中占有重要的地位。通常私营养老计划分为两种形式——职业养老计划（Occupational Pension Scheme）和个人养老计划（Personal Pension Scheme）。私营养老计划以基金的形式存在。由于是按税前收入的一定比例来确定缴费，因此政府的支付明显减低，政府的负担降低。在雇员的工作期间要向他的养老计划不断注入资金，直到退休时才能逐渐得到这些资金。一般说来，私营养老计划既可以是DC计划（在英国称为Money Purchase Scheme）也可以是DB（在英国称为Final Salary Scheme）计划。如上一节所谈到的一样，采用DC计划时雇员要承担所有的风险，但是在转换工作时更加方便。而DB计划则由雇主承担全部的风险，当投资发生较大的损失时，雇主不得不增加自己在DB计划中的缴费额。

表1.8　1996—1997年各种养老计划所包括的雇员数和它们各占总雇员的比重

资料来源：Social Security Department UK

可以看出大多数的雇员参加了私营养老保险，占到了总工作人数的59%。根据Blake和Orzay（1999）的看法，在英国大约有150 000个OP计划，拥有1 070万人的参加者和700万人的养老金受益者，有个人养老计划550万个。他们估计在1994年英国各支养老金的总资产为：基本养老计划7 030亿英镑，SERPS 2 020亿英镑，OP计划7 430亿英镑，个人养老计划1 400亿英镑。而根据英国统计网的统计，截止到2002年1月，个人养老计划共有1 055万个，可见个人养老计划增长很快。直到20世纪80年代，社会基本养老计划和SERPS计划还是英国政府建设一个福利制国家的重要基础。但是由于考虑到将来养老金可能不足以支付，因此政府在20世纪80年代以后将重心转移到了私营养老金计划。《1986年社会保障法》（1986 Social Security Act）减少了SERPS计划的受益额，从而鼓励雇员转向个人养老计划。这就解释了为什么SERPS计划的参加者在1986—1987年达到1 011.6万人的高峰以后不断下降的原因了。表1.9描述了从1978—1979年度至1997—1998年度的英国SERPS所覆盖的人数和退出与薪金有关的养老计划（Salary Relate Scheme）和货币交易计划（MoneyPurchase Scheme）以及适合参加个人养老计划的人数。可以看出，参与SERPS计划的雇员在1986—1987年度达到了顶峰，此后一直呈下降趋势。退出SR计划（Salary Relate Scheme）的人数大概是700万～800万人，退出MP计划（Money Purchase Scheme）的人数为20万～30万人。而APP的人数则一直在增加，1995—1996年度达到了549.9万人。这显示出与美国的情况一样，在英国DC类计划越来越受到希望参与养老计划的人的欢迎（表1.9）。

表1.9　SERPS的参与者和退出者　　单位：千人

续　表

资料来源：social tier pension provision 1995/1996 dept social security

解释：COSR为contract-out salary related scheme的缩写，即退出薪金相关计划的意思。在英国，salary related scheme与美国意义上的defined benefit的类型一样。COMP是contract-out money purchase scheme在英国的这种养老金计划的类型和美国的defined contribution是一样的。

SERPS（State earning-related pension scheme）

资料来源：Social Security Department UK

（一）社会基本养老金

英国的社会基本养老金是在1945年实施的贝弗里奇计划中规定的，采用现收现付制，任何个人都必须参加这一计划，为了得到完全的基本养老金，他们一生中9/10的工作时间都必须缴费。男性的缴费的平均时间为44年，女性为39年。如果个人的收入低于最低收入限制（Lower Earning Limit，LEL），则雇主和雇员都不用缴费。如果个人收入高于最低收入限制，则雇主依据LEL以上收入缴费，而雇员则依据UEL（Upper Earning Limit）以上收入缴费。一般来说，男性为60岁，女性为65岁就可以享受养老金。但是近年来英国政府考虑到基本养老金在将来可能不足。因此在1995年将男性享受养老金的年龄推迟到了65岁。2001年完全的社会基本养老金的受益者每周单身可以获得72.5英镑，已婚的夫妇可以得到115.90英镑，政府还向那些年龄超过80岁的老人提供一种非缴费性的社会基本养老金，每周为43.55英镑。

由于担心养老金不足，因此《1975年社会保障与养老金法》（1975 Social Security Pensions Act）通过了一种新的养老金计划——SERPS，并于1978年正式开始运作。这种养老计划与个人一生的收入相联系，除非是已经参加了其他个人养老计划，否则任何缴纳类型费用的人都可以参加这一计划，SERPS的参加者将在退休后得到收入25%的养老金，但是从1999年开始，新的规定将比率降低到20%。不过那些在2000年前退休的人将不受这个变化的影响。由于政府在80年代对SERPS的支付能力担忧，因此在这个时期政府的政策发生了变化，《1986年社会保障法》（1986 Social Security Act）降低了SERPS受益额，并且鼓励雇员退出SERPS加入基金式的个人养老计划。

（二）私营养老计划

上面已经提到私营养老计划在英国主要分为两种：职业养老计划和个人养老计划。其中职业养老计划远在维多利亚时代就已经出现了。1998年英国政府的绿皮书（1999/12）称：职业养老计划是本世纪最成功的福利计划之一；消费者协会（1997）年称：英国超越它们的对手的主要优势在于有一个由雇主提供的强大的、发达的职业养老基金业。职业养老计划覆盖了大约50%的在职工人，这些工人相对那些没有参加由雇主提供的养老计划的雇员而言他们在退休后可以获得使生活相对舒适的退休金。

职业养老计划在英国取得了很大的成功，一般来说，职业养老计划可以分成三大类：给付固定型（Defined Benefit），也称为FS（Final Salary），缴费固定型（Defined Contributions），也称为MS（Money Purchase），和混合型。前两种类型的养老计划在谈到美国的养老计划时已经详细地谈到过，只是在英国名称上有所不同而已。而混合型其实就是DC与DB计划的混合。一般来说，在这种类型里，DC计划和DB计划可以相互转化。例如，如果养老金受益者认为DC计划能带来更大的收益，则在满足一定的条件下，养老金受益人可以将DB计划转为DC计划。由于更新的数据难以找到，在这里只能采用1997年Budd和Campbell的数据：可以看出DC计划占了主要的地位。而公共部门由于不提供DC计划，因此从表1.10中可以看出1997年加入DC计划的人数为零。

表1.10　职业计划所包括的人数　　单位：百万人

资料来源：Social Security Department UK

雇主是否提供职业养老计划与企业的规模有关，一般说来，企业的规模越大，则雇主提供职业养老计划的可能性越大。表1.11提供了2000年不同规模的公司提供职业养老金计划的可能性和提供的职业养老金计划的个数。可以看出，公司的规模越大，则提供职业养老计划的可能性越大，1 000人以上的公司提供职业养老计划的占到了73%，并且公司规模越大，提供的职业养老计划的个数也越多。2000年1 000人以上的公司提供3～6个职业养老计划的比重为9%（表1.11）。

表1.11　提供OPS计划的公司规模　　单位：个

资料来源：Social Security Department UK

（三）个人养老金计划

个人养老金计划以基金的形式存在，并且都是DC型的。因此这是一种雇员完全承担风险的养老计划。退休以后个人所能享受的退休金取决于他在工作期间向个人退休金账户缴纳的金额和投资的收益所得。那些没有参加职业养老计划的雇员或自我雇佣者都可以参加个人养老计划。个人养老计划受到英国政府的鼓励，经过国内税收养老计划部（Inland Revenue Pension Scheme Office）的批准享受一定程度上的税收减免，《1989年财政法》（1989 Finance Act）规定了相应的减免比例，如表1.12所示：参加个人养老计划的雇员的年龄越大，则享受所得税减免的比重也越大。前面提到过《1986年社会保障法》鼓励雇员退出SERPS加入个人养老计划，因此从1988年开始，个人养老计划的参加者急剧增加。截止到2002年1月，参加个人养老计划的雇员达到1 055万，年度缴费额为73.10亿英镑。

表1.12　各年龄段的免税比率　　单位：%

资料来源：Social Security Department UK

一般来说，由于个人养老计划是以基金的形式存在，因此每个基金参与者都建立了自己的个人账户，并向个人账户缴纳一定的资金。保险公司一般来说区分两种不同的缴费方式：月缴型和一揽子型。前者是每个月都定期缴纳一定的资金，而后者则是一次性地缴纳一笔资金存入他的个人账户。在英国，个人养老计划存在多种类型。适当的个人养老计划（APP，Appropriate Personal Pension）是从SERPS里分离出来的。自我投资型个人养老计划（Self-Invested Personal Pensions Scheme，SIPPS）是一种可以自己决定基金的投资的养老计划。团体私人养老金（Group Personal Pensions，GPP）是一种为一些特定的雇员提供的养老计划，他们可以以整体的方式参加这个计划。表1.13列出了1993—1997年ABI（The Association of British Insurers）关于团体养老计划的缴费情况。

表1.13　参加团体养老计划的人数和缴费额

资料来源：ABI insurance statistics yearbook 1987—1997

（四）英国近年来推出的新养老金计划

1.赌金保管者养老金

赌金保管者养老金是一种新的低成本的养老金。根据《1999年福利改革和养老金法》，赌金保管者养老金将在2001年4月6日运作，政府引进新的赌金保管者养老金的目标在于支持和加强职业养老计划框架。赌金保管者养老计划的设立为那些没有加入好的职业养老计划的人提供了一种新的选择。所有没有向雇员提供职业养老计划或者为雇员的私人养老金计划提供的缴费小于3%的雇主都必须向雇员提供赌金保管者养老计划，而那些雇员小于5个的公司将不必提供此类计划。

赌金保管者养老计划是一种私营养老金计划。由私营的保险公司提供，政府为其规定了一系列的最低标准，以保证雇主的缴费额和赌金养老计划具有一定的弹性。这些标准包括：①不得索取每年超过参与者基金价值1%的费用；②赌金保管者养老计划的参与者在进入、退出或者暂时停止支付一段时间时，将不再支付任何费用；③缴费额为20英镑或者更多，缴费期间可以是星期、月、年等，但是必须有确定的有规律的缴费期间；④赌金养老计划在运行时必须为参与者的利益着想，而且必须有一个基金受托人或者有一个计划经理。表1.14是截止到2002年1月英国的赌金保管者的发展情况。从表中可以看出尽管赌金养老计划2001年4月才开始运作，但是到2002年1月赌金养老金的参与者59万人，总缴费额为3.4亿英镑。

表1.14　英国赌金保管者养老计划的参与者及缴费额

资料来源：Inland Revenue

2.第二养老金

同时英国政府在2000年向中低收入者、长期受病痛折磨者和残疾者提供一种更慷慨的附加养老金（Additional State Pension），这种养老金通常称为全国第二养老金（State Second Pensions），据统计，大概有1 100万的人将从这个养老金计划中得益。