新中国成立后社会保障的历史发展

2.3.2　新中国成立后社会保障的历史发展

社会保障真正作为一项经济社会制度，在中国是20世纪50年代后逐步建立和发展起来的，大致经历了如下五个时期:

1.社会保障的初创时期(1950—1957年)

新中国社会保障制度创立的标志是1951年2月政务院(国务院前身)颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称为《条例》)。《条例》具体规定了职工在患病、伤残、生育、年老、死亡后获得相应的物质帮助的办法，并且形成了两套不同的保障制度:其一是企业职工的社会保障制度，其二是政府机关、事业单位工作人员的保障制度。

在企业职工的社会保障制度中，规定了其管理体制，覆盖范围、筹资方式及待遇资格和水平。(1)管理体制方面:依《条例》规定，企业基层工会负责保险基金的收缴、发放，各级工会指导督促，各级政府中的劳动行政机关负责监督并处理争议和申诉，中华全国总工会为全国最高的社会保险事业的领导机构，国家劳动部为最高监督机关。覆盖范围方面:按《条例》规定，覆盖范围限于拥有职工100人以上的工矿企业以及铁路、航运、邮电行业及其附属单位;1953年对《条例》进行修改，扩大了覆盖范围，在原有的基础上又扩大到工、矿、交通行业的基本建设单位和国营建筑公司;1956年再次扩大到覆盖商业、外贸、金融等13个产业部门。(2)筹资方式方面:《条例》实际上确立了以企业单方付费制为基础的现收现付筹资模式，社会保险金分为两大块，即企业基层工会管理的基金与全国总工会管理的基金;企业按月缴纳本企业职工工资总额的3%作为劳动保险金。前两个月缴纳的全数上缴全国总工会，自第三个月起每月缴纳的基金，其中30%上缴全国总工会作为总基金，70%作为社会保险基金由企业基层工会管理。(3)待遇资格条件和水平:养老保险，男年满60岁，一般工龄25年，女年满50岁，一般工龄20年，可准予退休。退休后，按其工龄长短，从社会保险金中给付养老金，其数额为本人工资的35%～60%，1953年提高到50%～70%;医疗保险方面，企业职工患病所需的诊疗费、手术费、住院费及普通药费由企业负担，贵重药品、住院的膳费及就医路费由本人负担，并规定其病假生活待遇。

养老保险方面，1955年12月国务院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，对国家干部享受养老金的资格与待遇水平作了规定:男年满60周岁，女年满55周岁，可退休，养老金按工作年限长短，以退休时基本工资的50%～80%计发。医疗保险方面，1952年6月，政务院颁布《关于人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》，这一规定在报销范围上高于企业。在病假期间工资待遇方面，1952年9月政务院颁布《关于各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》，该办法在1954年7月和1953年12月经过两次修改上述办法及修改后的新办法在待遇上均高于企业。1955年颁布了《关于女工作人员生育假期的通知》，规定生育保险待遇。

其他社会保障措施比如社会救助、优抚安置工作是在吸取根据地，解放区传统办法的基础上创建起来的。1950年颁布实行《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》。而社会福利很大一部分内容包含在企事业单位和政府机关的职工福利中。一般福利和社会救助合在一起，统称为救济福利事业。

从新中国建立开始到20世纪50年代末，基本上形成了自己的社会保障体系。以养老、医疗保险为主要支柱，同时涵盖工伤、生育、死亡，抚恤等保险项目，在一定程度上有效地防范了各类风险，对恢复和发展国民经济，保证职工基本生活需求等方面起到了重要作用。

2.社会保障的初步调整时期(1958—1966年)

新中国成立初期，由《条例》和一系列政策文件所确立的社会保障过于慷慨，超越了当时国民经济运行的承载限度，而且，社会保险的对象只是城镇劳动者，并未覆盖全体社会成员。同时，由于前段时期社会保障的超常发展，受到经济发展水平的制约，加上1957年以来国民经济的发展遇到了严重困难，使得过热的社会保障事业不得不调整与降温。为适应经济的发展，寻求社会保障与经济发展之间的平衡，在1958年到1966年，以新中国成立初期创立的各项基本制度为主要依据，开始不断完善社会保障的项目、改进管理办法，修订不合理的待遇标准。这次调整主要从两个方面展开:

(1)养老保险制度的调整。1958年2月，国务院全体会议修改并通过《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》。与原有办法相比，这次调整的显著变化是将企业职工养老保险与国家机关职员的养老保险纳入一个共同的公共养老保险计划之中，即两套制度中最重要的养老保险制度开始出现制度上的趋同倾向。1958年后，这一进程因种种原因而被迫中止。

(2)医疗保险制度的调整。1965年9月，中央指出:“公费医疗制度应作适当改革，劳保医疗制度也应适当整顿。”为此、卫生部和财政部颁布《关于改进公费医疗管理问题的通知》，劳动部和全国总工会也于1966年4月联合颁发《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，分别对公费医疗和劳保医疗制度进行调整，提出:看病要收取挂号费;营养滋补药品除特批外，一律自费;职工因工受伤、因职业病住院，本人适当负担膳费等。当然，这种象征性收费并不能有效遏制医疗资源的过度消费和浪费，但表明相关问题已引起了有关部门的重视。这一阶段还规定了病、伤、生育假期;规定了职业病范围和职业病患者的保险待遇;建立了异地支付社会保险待遇的办法。

此阶段中我国社会保障制度在调整中不断得到发展和完善，成就较突出，得到广大职工群众的拥护。但是，由于受“左”的思想的影响，一些保险待遇改进不够，有些保险待遇没有真正实行，还有一些保险待遇未能进行修改。

3.社会保障的停滞时期(1966—1976年)

自1966年开始“文化大革命”，我国政治、经济、文化和社会生活受到严重破坏，已经平稳运行了15年的社会保险制度也因此受到冲击而发生崩溃，社会保障事业处于停滞和倒退之中。

社会保险管理机构，如工会、劳动部、民政部、卫生部、人事部等长期处于瘫痪状态;新中国成立以来建立的各种社会保障法律、法规和制度实际上被废止，社会保障工作无章可循;社会保障基金被停止提取，退休费用的社会统筹被取消;社会保险倒退为企业保险。1969年2月，财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》规定:“国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，在营业外列支”，从此逐步形成了社会保障由企业自保的格局。由于社会保障后退为企业自保，社会保险的统一调剂便失去了前提条件，保险金异地支付也被迫停止，也影响了社会保险资金的积累。同时，正常的退休制度也被中断，据统计资料显示，“文革”结束时，企业职工应退而未退者达200万人，机关事业单位有60万人。“十年动乱”不仅使中国社会保障事业受挫而陷入困境，并且给今后的发展留下了许多隐患。

4.社会保障的恢复重建时期(1978—1991年)

党的十一届三中全会以后，随着社会经济的发展，企业制度和劳动制度改革也不断深化，社会保障作为经济体制的一项重要内容也在不断推进。此阶段主要工作是根据新的情况，对原有制度的恢复并进行一些修改和补充。

在企业劳动保险方面，1980年3月，国家劳动总局、全国总工会联合发出《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，规定了整顿劳动保险的目的、内容、业务分工等问题。接着，在全国范围内开展对国营企业中断了的企业劳动保险管理工作进行整顿和恢复，恢复和健全劳动保险的管理机构。

在职工退休退职方面，1978年6月，国务院颁发了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，对老弱病残干部及工人退休退职的安置、退休待遇等作了明确的规定。

在优抚安置方面，1979年1月，财政部、民政部联合发出《关于调整军人、机关工作人员、参战民兵民工牺牲、病故抚恤金标准的通知》。1980年6月，国务院颁发了《革命烈士褒扬条例》。

在社会福利方面，1979年以后，修改和增设了若干职工福利补贴制度，提高了职工福利补贴起兑标准，增加了福利基金的来源。

自1984年开始，国家在全民所有制企业范围内进行了以退休费用社会统筹为重要内容的改革。首先，从1984年到1986年，在部分市县试行国有企业职工退休费用社会统筹，建立了劳动合同制工人养老保险基金并实行个人缴费，同时，在国有企业部分职工中建立待业保险制度;其次，从1987年到1992年，在全国范围内推广退休费用社会统筹，并以此带动了工伤、医疗等社会保险制度的改革，同时，部分有条件的省由市县统筹过渡到省级统筹，以扩大养老保险基金的调剂范围，增强养老保险的抗御风险的能力。

在医疗保险方面，1984年6月，劳动人事部、全国总工会在全国推广北京市关于扩大职工劳保医疗制度改革试点经验，解决劳保医疗制度中医疗费用开支过大、药品浪费等严重问题。1984年，卫生部、财政部在进一步加强公费医疗管理的通知中指出，公费医疗制度改革在保证看好病、不浪费的前提下，在具体管理办法上可以考虑与享受单位、医疗单位或个人适当挂钩。

在失业保险方面，1951年实施的《中华人民共和国劳动保险条例》将失业保险弃置于保障制度之外，但自1949—1986年，中国在经历了3次失业高峰后，认识到建立失业保险制度的重要性，终于在1986年7月作为国营企业劳动合同制改革的配套措施，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，显然，这一《暂行规定》在覆盖范围，运行机制方面还存在诸多缺陷，但是，由于其引入了失业保险机制，因而不失为社会保障制度上的一种新的突破。

5.社会保障的发展时期(1992年至今)

健全和完善社会保障制度，事关国家改革、发展、稳定的全局。1992年，党的十四大报告中第一次提出建立社会主义市场经济体制，同时也是第一次明确地把深化社会保障制度改革作为经济体制改革的重要环节。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步明确了建立新型社会保障制度的目标和原则，由此，中国社会保障制度进入全面深化改革和发展的新阶段。如对养老、失业、医疗等项社会保险制度进行较全面的改革，主要是扩大社会保险的实施范围，调整社会保险待遇的结构，规范社会保险基金的管理办法，统一社会保障的管理机构。从此，中国的社会保障制度朝着适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的目标不断迈进。