The Prevention and Research on Chinese Mega-cities’Social Risk
陈新光 夏禹铖
城市化的推进和特大城市的发展几乎是与全球化的进程平行发展的，从系统论的角度来说，特大城市也是世界最为复杂的人居系统，系统越复杂社会风险自然就越大。因为特大城市人员、商品、资本、信息流动性最大，系统各种要素变化也最快，这种系统与高风险科技系统是共存的，几乎是风险社会的代名词。
一、研究特大城市社会风险问题的理论视角
早在1996年，“联合国住区大会”提出“21世纪”城市住区将成为发展以及社会和经济进步的主战场，原有的和发展过程中的城市问题不断涌现，城市系统故障频发，社会风险增大。联合国经合组织（OECD）提出21世纪经合组织国家还将面临严重的新兴系统风险。
（一）特大城市社会风险的四大趋势
特大城市之所以成为社会风险最容易爆发的地区，是因为进入后现代社会后的四大趋势在推动。一是世界人口的变化和集聚，二是气候和环境的变化，三是科学技术的发展趋势，四是现代经济社会结构的发展。20世纪80年代全球化导致经济私有化和政治放松管制的趋势，并出现了两个后果:一个是经济要素迅速向特大城市集中，另一个是国家的角色和作用受到影响。
（二）发展中国家城市发展的实质
进入20世纪下半叶，发展中国家城市化进程加快，西方的城市模式和都市化进程已经基本上无法解释当代第三世界城市发展经验的实质。印度学者特里第布·班纳古在《过渡性的都市化:加尔各答与上海的后殖民化发展》一文中提出了发展中国家城市化研究的五个重要命题:一是建筑形式，二是控制与干预的文化，三是收入分配，四是技术的间断性，五是正式部门与非正式部门之间的关系。
我们从中把班纳古的五个命题归结为城市化的软、硬件两大类，“软件”就是管理，它囊括了城市管理的各个方面。“硬件”就是城市的基础设施。可以看出，在发展中国家城市化推进的过程中，软硬件建设存在着某种“先天不足”或者是“后天失衡”的致命弱点，也是可以解释今天发展中国家大城市危机频发的重要原因。
（三）城市的集中化导致特大城市的社会风险加剧
当今社会人们正处在文明的火山口，随时有爆发社会风险的可能。联合国经合组织之所以非常重视城市系统危机，正是因为这些发达国家拥有一批真正的世界级特大城市。特大城市社会风险已经不仅是决策者和广大学者研究的兴奋点，就连电影等社会媒体对特大城市的社会风险也是“情有独钟”，如好莱坞大片中描述纽约等大城市的“蜘蛛侠”和“超人”。这主要由于风险是隐形的，且具有高度的不确定性和不可预测性。所以“阶级社会的驱动力可以概括为这样一句话:我饿！另一方面，风险社会的驱动力则可以表达为:我害怕！”
从危机管理和社会风险的防范，至少可以看出两个方面的问题:一是特大城市自身的力量和管理系统尚不足以解决一些灾难性、系统性、大型的特大城市危机，所以会出现集领袖、智慧、管理、武力于一身的超人形象帮助解决；二是大型危机引发社会风险，常常是以功能多样化、人口集中的特大城市为载体。
二、特大城市现代化进程中的社会风险研究
城市化是近代工业社会以来的一种经济社会现象，对于什么是“城市化”有不同的解读。仅在《中国大百科全书》中就有三种不同的解释。无论是《经济学卷》、《地理学卷》，还是《建筑·园林·城市规划卷》中关于“城市化”的定义，只是较多地注意到了人口的聚集，其实在城市化的过程中，人民的生产方式、生活方式以及社会结构和管理模式都经历着翻天覆地的变化。
（一）贝克、吉登斯关于大城市社会风险理论的贡献
早在20世纪80年代德国著名社会思想家贝克在其著作《风险社会——通往另一个现代的路上》一书中提出“风险社会”的概念，认为世人对于高科技隐藏的风险不能视而不见，必须思考有效的手段来积极回应。他开辟了风险社会这一概念领域，在吉登斯、拉什等人的推动下，“风险”概念蔚然成风。
贝克和吉登斯不光研究了西方的风险社会理论，还关注发展中国家城市化的研究，特别是围绕中国在推进城市化的进程中可能遇到的社会风险也有独辟蹊径的研究。他们认为中国在城市化的推进中，不同群体之间的分化、差异，使得在稀缺资源的分配中处于劣势地位的群体失去了对权威的信任，面对不同群体的制度设计更加剧了他们的挫折感、失落感和“相对剥夺感”。尽管贝克和吉登斯的观点不尽相同，但都着眼于全球化的背景，并将后现代性的核心制度政府、工业和科学视为风险的主要制造者。
（二）中国特大城市社会风险的主要特征
随着城市化的快速发展和城市群的逐步形成，特大城市人口的数量和密度将进一步提高，如此大规模、高密度的人口聚集将不可避免地带来巨大的社会风险。这种社会风险基本上可以分为三大类:一是市民的集体性恐慌，二是种族或阶层冲突，三是社会失序。
随着步入后现代社会，作为发展中国家的中国，特大城市除了这三种共性的社会风险之外，还有着具有中国特点的社会风险特征，主要表现在:一是城市人口集聚风险。特大城市会使得社会风险将多个维度的风险相互交织，直至造成整个社会的动荡。二是贫富差距加大。主要表现在城乡二元结构的风险在加大:城镇产业空洞化风险；人口迁徙的经济成本增加风险等。三是公共资源配置与有效需求不足引发风险。目前过快的城市化和人口的集聚膨胀，除了城市设施保障严重失调或严重配置不足外，还引发水资源紧张、食品安全危机、“钢铁森林”等带来社会不稳定。四是由官员腐败引发的社会风险。当前我国正处于经济和社会转型发展阶段，政府官员的不作为和腐败问题，通过信息传媒的广泛传播还会引发社会的动荡。
（三）世界特大城市社会风险管理的经验
中国城市化进程与世界其他国家城市化进程的区别就在于它的复杂性，这是由于中国复杂的国情所决定的。可以说，21世纪的中国是一个农业化社会、工业化社会和后现代化社会多种社会形态并存的综合体，而当代中国的城市化进程正是在这一宏观背景下展开的，这就决定了中国的特大城市的复杂社会结构与社会矛盾。更重要的是，不同社会形态的矛盾与弱点共存于一个大城市中，相互影响、相互激荡，使中国的大城市成为一个脆弱的社会单元。可以说，中国进入后现代社会决定了当代中国特大城市的“三性”:社会结构的复杂性、社会生态的多样性和社会矛盾的多元性，而这“三性”无疑将使中国大城市危机的风险与烈度居高不下，中国大城市危机管理的难度也会毫无疑问地大大增加。
三、中国特大城市社会风险的防范措施
（一）控制人口有序流动，加强人口管理
中国的城市化进程是一场史无前例的巨大规模的人口移动，这使得中国特大城市外来人口和流动人口管理已成为特大城市管理的顽症。为防范中国特大城市的社会风险，应该有更为宽广、更以人为本的流动人口管理体系。在个人层面，要强调个人对城市社会风险的认识，消除对社会风险的恐惧心理。政府要利用各种媒体向民众提供基本的应变常识；在社会层面，政府要建立完善的募集系统，让有爱心的社会各界人士投入救灾、赈灾。
（二）破除城乡二元结构，加快城乡一体化
现代社会任何国家都存在着城乡二元结构的问题，其根本原因是国家之间和一国内经济发展不平衡所带来的结构性问题。为此破除城乡二元结构，户籍制度是中国城市化推进过程中的制约瓶颈。户籍制度改革最终的目标是消除“城乡之间的二元结构”以及这种“二元结构”所造成的社会分割和身份歧视。要将外来人口和流动人口纳入特大城市的系统化管理体系中，统一规划和统筹安排，让外来人口和特大城市的户籍人口一样逐步享有同等待遇，逐步解决外来人口的身份问题。
（三）加强信息沟通，建立有效信息传播机制
中国互联网络信息中心发布的《第30次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2012年6月底，中国网民数量达到5.38亿，互联网普及率为39.9%，手机网民达到3.88亿。当今防范中国特大城市社会风险，很重要的一个就是信息权问题，包括政府、单位、公民个人三者之间在社会风险过程中各自的权力义务与良性互动问题。为此在当今社会，加强信息沟通至关重要，一旦发生社会风险，政府一是要及时公开发布信息，二是掌握信息发布与传播尺度，三是确保信息沟通各方的地位平等。
（四）坚持以人为本，加快生态环境建设
加强特大城市老龄化研究，积极采取应对措施，坚持“居家养老”和“社会养老”两条路线，以提高老年人的生活质量。加强食品安全的社会网络建设，充实行政机构和食品安全检测机构，建立完备的食品安全卫士监督机制。加强城市环境保护建设，对重点水域和污染点加强监测，定期发布空气和水质的信息报告，建设外环绿化带，走城市园林化建设之路。做好城乡教育卫生设置的配置，重点向市郊倾斜，坚持教育卫生均衡化的长远建设。
（五）加强城市高层建筑的管理，确保城市安全
超高层建筑在特大城市的集聚确实给城市交通、消费、治安等社会日常生活造成巨大压力，也给城市安全管理带来严峻的挑战。为此，应将超高层建筑的建设和管理提到特大城市的重要议事议程:一是特大城市对超高层建筑的建设应纳入政府的总体建设和长远规划之中，二是借鉴发达国家对超高层建筑管理的先进理念和先进的管理模式，三是城市管理人员要有正确的管理超高层建筑的理念，消除将城市的幸福感和成就感建立在超高层建筑的数量和高度上。
（六）做好城市风险防范评估，加强城市应急体系建设
建立重大事项社会稳定风险评估机制和加强突发事件应急体系的建设，全面提高突发事件应对能力，实现应急资源有机整合和优化配置，减少重复建设，对保障人民群众生命财产安全，维护城市安全运行，促进创新驱动、转型发展具有重要意义和作用。目前，上海已制定《关于建立重大项目社会稳定风险分析和评估机制的意见（试点）》和《上海市重点建设项目社会稳定风险分析和评估试点办法》，同时也制定了《上海市突发事件应急体系建设“十二五”规划》。
乌尔里希·贝克:《风险社会》，三联书店1998年版。
安东尼·吉登斯、克里斯多弗·皮尔森:《现代性——吉登斯访谈录》，新华出版社2001年版。
鲍宗豪:《文明与后现代亚太都市》，学林出版社2009年版。
奚洁人:《世界城市精神文化论》，学林出版社2010年版。
刘挺:《经济全球化与社会风险》，社会科学文献出版社2007年版。
李南海:《城市化风险分析》，《云南楚雄师范学院学报》2005年第10期。
翟昆:《对中国大城市危机管理的几点思考》，《城市与减灾》2005年第1期。
曹英:《群体性事件中的信息传播流程、节点与心理接受机制》，《河南社会科学》2009年第1期。
肖万春、肖泽群:《城镇化风险的主成分分析》，《中共中央党校学报》2008年第10期。
许长新、王水娟:《都市圈型城市化的风险识别及其防范》，《中国人口》2004年第2期。
肖万春:《论防范城镇化风险的长效机制建设》，《重庆社会科学》2006年第11期。
王旭、韩锋一:《我国城市化进程中的安全与警务》，《河南公安高等专科学校学报》2010年第12期。
李莺:《我国城镇化的风险分析与对策》，《改革与战略》2012年第3期。
（第一作者为上海市闸北区发展与改革委员会副主任、博士，第二作者为上海大学经济学院产业经济学硕士研究生）
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