社会保障基金市场化运营的体制风险与防范

一、社会保障基金市场化运营的体制风险与防范

(一)社会保障基金市场化运营的体制风险

社会保障基金市场化运营的体制风险，主要是指中国在由传统计划经济向市场经济的转型时期，由于经济体制的变迁，即旧经济体制在向新经济体制转轨过程中，因新旧体制之间的不协调和不衔接所产生的风险。

从现有关于允许社会保障基金进行投资的有关规定来看，中国的社会保障基金目前准入的投资的领域主要是金融市场中的存款、政府债券等。所以，本节关于社会保障基金市场化运营过程中可能面临的体制风险的讨论，就主要集中在由于金融体制不健全而产生的金融体制风险方面。

目前，中国社会保障基金市场化运营过程中的金融体制风险主要来源和表现在以下几个方面:

1.体制转轨带来的风险

中国金融体制在由计划金融体制向市场金融体制转变、在由计划经济体制下的运行机制向市场经济体制下的运行机制转轨过程之中，金融体系中的各种关系一时难以理顺，无法及时建立适应社会主义市场经济需要的金融体制。

2.信息不对称带来的风险

由于中国金融业内部管理体制不完善，特别是缺乏必要的真实信息披露制度，金融业的信息披露还很不及时、不真实、不完备也不具体，无法形成对金融业的有效监管，这就导致了金融业内部贷款或投资行为的操作随意性很大，再加上工作人员的素质参差不齐，管理人员的“道德风险”问题较为严重，金融职务犯罪行为屡屡发生。

3.市场规划带来的风险

金融市场中由于尚未建立健全的市场规则，金融资本市场管理混乱，无法可依，有法也不依，存在大量的“机会主义”行为，扰乱金融市场的正常运行秩序。这方面的最明显表现就是:许多企业假借建立现代企业制度之名，进行所谓的“重组转制”，在此过程中，千方百计地逃、废、悬空金融债权，致使金融机构的大量信贷资产沉淀为有问题贷款，形成呆、坏账，许多债权无法实现;^[19]一些金融机构特别是一些非银行金融机构，无视国家的金融市场规范和金融监管原则，为了机构的短期、局部利益，违规操作，大肆进行投机行为，影响了金融市场的稳定和正常运转。

4.监管体制不完善带来的风险

中国的金融立法滞后，监管能力不足，难以及时应对和解决一些突发的市场问题，尤其是中国加入世界贸易组织后，要逐步、充分开放中国的金融服务领域，必须逐步放宽对利率管制、资本转移限额的要求，不断开放中国的货币资本市场和外汇市场对中国现有的金融体制、特别是金融监管体制提出了更大的挑战，也必然加大中国社会保障基金市场化运营过程中的金融体制风险等等。

表5－4　1998年底某地区四大国有商业银行分析资产负债比例管理指标考核情况表^[20]

续表

上述问题的普遍存在，加大了金融机构的信贷风险，导致了许多金融机构甚至是一些地区的国有商业银行的不良资产不断增多，表5－4就很能说明这个问题的严重性，而且类似这张表所显示的问题在全国范围内都具有一定的普遍性。从现代经济发展规律来看，即便是某些个别金融机构经营状况持续恶化，也有可能会产生严重威胁到中国金融安全的后果。由于现阶段中国金融体制不健全、不完善所产生的金融体制风险严重地威胁了中国的金融安全，也必将成为目前中国社会保障基金进行金融投资的主要风险，这种风险如果不能得到有效地防范，那么它将随着中国社会保障基金市场化运营，尤其是在金融市场中的运营规模的不断扩大，而危及到社会保障基金市场化运营的安全，妨碍社会保障基金市场化运营目标的实现。

(二)社会保障基金市场化运营体制风险的防范

既然，对于中国目前来说，社会保障基金市场化运营过程中最为典型和最为严重的体制风险，就是由于金融体制不健全而产生的金融体制风险。那么，本人认为主要应该从以下几个方面来健全中国的金融体制，降低和防范金融体制风险对社会保障基金市场化运营的威胁。

1.完善中国金融机构的内部管理体制和治理结构

目前，中国金融业内部的管理体制还很不健全、内部的治理结构也很不完善，缺乏防范和化解风险的内部激励和约束机制，需要通过深化金融体制的改革，完善内部控制机制来加以解决。所以，必须借鉴金融业的国际监管标准和社会保障基金市场化运营的国际经验，特别是加强与社会保障基金市场化运营相关的各类机构的内部会计财务制度的建立与完善，并保证严格地加以执行。目前，中国金融业内虽已建立起与现代会计制度相接轨的会计准则和财务制度，但在实际执行过程中，仍然无法确保这些会计准则和制度准确地执行，同时，中国金融业对会计信息及时披露制度并没有给予充分的重视，也没有认真执行，这就使得投资者和国家监管机构无法得到及时、准确的会计信息，许多金融机构也就借此机会逃脱投资者和国家监管机构的监督。因此，还必须根据金融业的国际监管标准，建立金融业尤其是社会保障基金运营机构的会计信息及时披露制度，这既是为加强这些机构的内控机制提供基础，也是为外部对这些机构的监督提供必要条件。必须充实金融业内部的审计、监督机构，尤其要提高参与社会保障基金运营机构内部的监控力度和监控水平，预防和及时发现这些内部的经济违法、违规活动和犯罪行为，避免和降低这些违法犯罪行为给社会保障基金带来的危害。此外，对金融业尤其是社会保障基金运营机构的从业人员也必须设定较高的使用标准，选择一些较高素质的人员来为金融机构服务，并加强对从业人员的职业道德和业务素质的培训和教育，才能保证业务的开拓和发展，也才能降低从业人员“道德风险”对金融业务安全的威胁。

2.加强金融法制建设，完善我国金融业的法律制度体系

中国社会保障基金在金融资本市场运营中需要可靠的制度保障和良好的法律环境。虽然我国目前已基本通过和实施了一系列的法律制度，包括《中国人民银行法》、《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国保险法》、《贷款通则》、《储蓄管理条例》、《银行账户管理办法》以及会计法规、信托法规、证券法规等相关的法律法规，来规范中国的金融资本市场秩序。但从总体上来看，这些法律法规并没有对社会保障基金在金融资本市场中运营做出必要的规定，还不能完全适应社会保障基金在金融资本市场中直接进行投资运营，因此，有必要加强金融法制建设，完善与社会保障基金在金融资本市场中运营相关的法律法规。这可以通过两个方面来实现:一方面，根据社会保障基金进入金融资本市场的法律要求，修改和调整现行的法律法规，尤其是目前在起草中的一些法律，如《投资基金法》和《信托法》等，更应该充分考虑到社会保障基金进入金融资本运营的各方面要求，避免使新制定的法律一出台就带上滞后性;另一方面，要根据社会保障基金进入金融资本市场运营的特点和要求，制定单行法规，就社会保障基金进入金融资本市场运营中出现的问题进行专门的调整，特别是要尽早研究制定社会保障基金市场化运营中关于基金的准入市场、基金运营机构的从业资格等方面的法律制度。在立法和修订法律的过程中，要注意研究法律、法规的可操作性问题。

在建立健全中国的金融法律体系的基础上，必须加强这些法律制度的贯彻和实施，逐步形成有法必依、违法必究、执法必严的金融规范化、法制化环境。对社会保障基金的运营机构来说，特别要注意聘请一批具有较高职业道德和专业水平的法律专业人士来专门负责处理机构法律事务或作为机构的法律顾问，尽量运用具有法律规范依据的方法和手段来解决社会保障基金市场化运营中出现的各种纠纷，充分地运用法律手段来确实有效保护和维护社会保障基金市场化运营安全。

3.加快建立和完善市场经济条件下的金融监管制度

对于本书前面部分所分析的社会保障基金市场化运营的体制性风险问题，从根本上说很重要的一个原因就是由于中国金融监管制度不健全所造成的。从金融业发达国家的成功经验来看，其中一条基本的经验就是具有一个权威、严肃的金融监管体系。由于中国加入世界贸易组织以后，中国经济将逐步融入全球经济之中，包括金融市场在内的所有市场也将逐步融入国际市场，这就意味着不仅是市场准入标准要和国际的共同标准逐渐趋同，而且意味着市场监管标准也必须和国际的共同标准接轨，这对于中国目前的监管能力和监管水平来说，都是一个巨大的挑战，但同时也是一个十分有利的机遇。必须抓住这个机遇，充分借鉴金融业的国际监管标准，强化对中国金融业，尤其是对社会保障基金运营机构的监管，提高监管水平，特别是对社会保障基金市场化运营的监管能力，及时消除社会保障基金市场化运营过程中的金融安全隐患。主要应该采取以下几方面具体措施:

(1)必须明确社会保障基金市场化运营过程中的金融监管的主要目的。当然，对整个国家来说，金融监管更多地是为了保证金融业经营与国家金融货币政策的统一，减少金融风险，促进国家金融业的健康发展，等等。本人认为，社会保障基金市场化运营过程中的金融监管的主要目的将突出以下这两方面:一方面，通过金融监管当局的监督管理，尽可能减少金融风险，确保社会保障基金市场化运营的安全;另一方面，通过金融监管当局的监管、引导、调控，建立公平竞争的金融市场秩序，为金融业的发展创造一个良好、公平的竞争环境，也是为社会保障基金市场化运营提供一个富有效率的金融资本市场，这对实现社会保障基金市场化运营目标来说是至关重要的，正如施蒂格勒总结美国经济的效率和增长经验时指出的，“有效率的资本市场甚至比保护投资者更重要——实际上，有效率的资本市场就是保护投资者的主要手段。”^[21]同样地，富有效率的金融资本市场可以促使社会保障基金运营机构之间公平、有效的竞争，从而可以提高社会保障基金市场化运营的效率。

(2)必须严格依照国家有关的法律法规来对社会保障基金市场化运营进行金融监管。

1)国家必须完善相关的金融法律制度，尽量减少用政策等行政手段代替法律来管理和干预金融市场。国家过多地采用行政手段来管理金融市场将会给金融市场带来干扰和破坏。前几年，中国对证券市场监管就有过深刻的教训，最典型的是1994年政府对A股股市的一次干涉。1994年7月9日，上证A股指数降到1992年以来的历史最低点328.85点，深证指数为95.26点，这之前，连续几周下跌幅超过每周5%。同日，证监会经与计委、体改委和经贸委协商，宣布了一系列刺激市场的政策措施，包括:暂停各种新股的发行和上市，除非另有通知;选择资信佳、管理好的证券公司提供100亿元的贷款额度以活跃股市交易;发展共同基金，培养中外合作管理基金，逐步吸引外国基金进入中国A股市场。这种行政干预尽管在短期内收到了迅速的效果，使得到1994年8月8日，上证指数升到729.52(一周涨了122%)，深证指数也达163.9(一周涨了72%)。在短短五周内，上证指数飙升到1052点。但是，上述政策很快显示出不可行性，股价又在一个月内由1052点暴跌到524点。这种由于缺乏监管的法律手段，政府更多地使用政策手段监管证券市场，使股市变成了政策市、消息市，政府变成了资本市场上最大的“庄家”，既严重损害了证券监管机构的声誉，也造成了市场的混乱，^[22]使得中国的证券市场在一贯的行政性偏好确定的制度性约束下，目前除了筹资圈钱外其他功能的开发都大大滞后。^[23]由于社会保障基金在经济和社会发展中的特殊作用，国家可能会对基金市场化运营给予特别的关注，但应该吸取上述的教训，不要太多地使用行政政策来监管基金市场化运营，而必须是完善相关的法律制度。

2)必须严格依照国家有关的法律法规来对社会保障基金市场化运营进行监管。“有法必依”、“执法必严”这是中国建设社会主义法治国家的两项基本原则，同样地，在金融监管过程中也必须做到“有法必依”、“执法必严”。要在金融监管过程中贯彻“有法必依”、“执法必严”的原则，具体要做到两方面:一方面，社会保障基金市场化运营的金融监管机构及其工作人员在执行国家赋予的监管职责、对监管对象进行监管时，必须做到严格执法，尤其是在对参与社会保障基金市场化运营的金融机构的市场准入、业务范围核准、经营状况检查、违规处理等方面，特别要严肃认真;另一方面，社会保障基金市场化运营的金融监管机构及其工作人员在执行监管职责时，对其自身的工作，也必须严格遵守国家的法律法规，严格按照统一、公正、公平的监管标准和监管方式对各类监管对象实施监管，不能滥用国家赋予的职权、随心所欲或徇私枉法。

(3)必须抓住社会保障基金市场化运营过程中的金融监管的重点内容。社会保障基金市场化运营的目标和金融监管的目的决定了金融监管内容的重点。

1)对社会保障基金市场化运营机构市场准入的监管。也就是审核监督社会保障基金市场化运营机构是否具备设立、经营资格，从某种意义上说，这是社会保障基金市场化运营过程中的金融监管的第一道关口，这一道关口把不好，就会给后续的监管工作增加难度，所以，严格对市场准入的监管，把那些有可能对社会保障基金市场化运营造成危害的金融组织机构拒之门外。

2)对社会保障基金市场化运营机构资产质量的监管。社会保障基金市场化运营机构资产是其进行经营的物质基础，也是其承担相应的财产责任、特别是社会保障基金安全责任的物质保证。资产质量好坏关系到社会保障基金运营机构的生存与发展，一旦社会保障基金运营机构的资产质量出现问题，那么将直接威胁到基金的安全。所以，要加强对社会保障基金市场化运营机构资产质量的监管，其中要特别注意监管社会保障基金运营机构的资产负债比例，通过对社会保障基金运营机构资金运用的监管和控制，有利于确保社会保障基金运营机构具有足够的正常的运转能力、承担风险能力和清偿能力。

3)对社会保障基金市场化运营机构经营管理状况的监管。社会保障基金运营机构经营管理状况的好坏直接关系到社会保障基金市场化运营的目标的实现，所以，在加强对社会保障基金运营机构经营管理状况的监管要从社会保障基金运营机构的业务经营范围、经营行为合法性、投资的项目或品种、投资的回报情况等几方面入手进行监管。在监管过程中，一旦发现运营机构的经营行为有违规现象，或者经营管理不合理导致经营管理状况出现问题，就应该立即要求运营机构进行限期整顿，直到运营机构能够恢复正常经营为止;而对于那些已经陷入严重经营管理困境的运营机构，则应立即取消该机构的社会保障基金运营资格，并启动相关的司法程序，保障和维护社会保障基金的安全。

(4)必须建立和培养一支高素质的金融监管队伍和一批中介机构。目前中国各级金融监管机构缺乏足够的高素质监管人才，这从某种意义上来说是制约中国金融业发展的一个重要的因素，所以，必须建立和培养一支高素质的金融监管队伍。这可以通过两方面的途径来实现:

1)选拔一批较高职业道德水准、熟悉金融、会计、统计等业务和具备法律、外语、计算机等知识和技能的人充实到中国各级金融监管机构中来。

2)通过对各级金融监管机构的现有人员进行职业道德、现代银行监管知识和技能的专业培训，可以尽快提高这些金融监管人员的素质。在对金融监管人员的选拔、教育培训过程中，要特别强调对他们的职业道德和法律意识、守法自觉性的严格要求，要保证这些金融监管人员自身能够自觉遵守国家的各种法规，降低金融监管机构内部发生“道德风险”的可能性。

3)应该加快培育和发展精算、会计、审计事务所和风险评级公司等中介机构。这些中介机构的根本作用是提供信息服务，使监管机构和社会公众能够获得并准确理解有关基金营运的信息，从而加强对基金的监督。我国的市场中介机构很不发达，离独立、客观、公正的标准还有很长的距离。应加快中介机构的发展，进一步发挥中介机构的作用。^[24]

(5)要提高对社会保障基金市场化运营的金融监管水平，必须注意完善社会保障基金运营的金融监管方式和手段。主要应该从这几方面来进行改进:从监管模式的选择来看，结合中国实际情况，应该从目前的各地分散管理逐步地过渡到中央集中监管的体制，才能防止地方的干扰，确保监管的独立性和有效性;^[25]对社会保障基金运营机构的监管要由一般行政性监管为主转为依法监管为主，才能保证监管的权威性、严肃性;对社会保障基金运营机构的监管不能只是实行阶段性监管，而必须是持续性监管，才能保证监管的连续性、完整性;不能只注重对基金运营机构的外部行为进行监管，必须在注重对运营机构的外部行为监管的同时，注重对运营机构的内部控制进行监管，这样才能保证监管的全面性;在对社会保障基金运营机构的监管手段上，既要重视现场的检查，也要重视非现场检查，在审核社会保障基金运营机构提供的有关信息时既要注重信息时效性，更要注重信息的真实性，这样才能保证监管的客观性和准确性。另外，加强社会保障基金监督机构和队伍建设，选配必要的财会、金融、法律等专业人员，充实到社会保障基金监管队伍。也是有效控制和防范社会保障基金运行风险的重要措施。