政府与社团结合型管理模式实施途径

四、政府与社团结合型管理模式实施途径

政府与社团结合型管理体制的组织结构及职能主要包括：

（1）组织结构定位：山东省未来基层群众体育管理体制的组织结构，应该是一个层次清晰、权责分明、协调有序的网络化结构。

（2）职能定位：国家体育总局（国务院直属行政机构）负责研究制定体育工作的政策法规、体育发展战略、编制体育事业中长期发展规划、协调区域性体育发展、推动全民健身计划、指导并开展群众性体育活动、开展国民体质监测、研究拟定体育产业政策、发展体育市场；制定体育经营活动从业条件和审批程序，负责全国性体育社团的资格审查，并通过地方各级体育行政机构，对全国体育工作进行领导和指导、监督和协调。

中华全国体育总会与国家体育总局是一套机构、两块牌子，是中华人民共和国全国性的体育组织，是党和政府联系体育工作者的纽带，是依法成立的非营利性的社团法人，其宗旨是：联系、团结体育工作者，努力发展体育事业，普及群众体育活动，提高全民族身体素质，不断提高运动技术水平，攀登世界体育高峰。以党的基本路线为指导，按照《中华人民共和国体育法》和山东省发展社会主义体育运动的方针政策开展工作。全国体育总会及其活动接受其业务主管单位国家体育总局及社团登记管理机关中华人民共和国民政部的业务指导和监督管理。体育行政机构与社团之间是业务指导与监督管理关系。社团与社团之间是交流与协作、互相支持、共同发展的关系。

政府与社团结合型管理体制是在综合分析并借鉴了国外发达国家经验的基础上，结合山东省省情，并总结了山东省现行的群众体育管理模式利弊之后所进行的选择。这种管理体制既不同于政府管理型体制，也不同于社团管理型体制，它要求我们从根本上改变政府包揽一切的状况，依据市场经济规律，重新进行权力分配和职能定位，既充分发挥体育社团及其他体育组织在推动体育社会化、产业化进程中的积极作用，又要求我们充分利用“举国体制”，即集中力量办大事的优势。这是一项深层次改革，必须有计划、分步骤地进行。新体制的实施，主要应做好权力分配、职能定位、目标管理、资源配置、队伍建设和完善机制等工作。

1.政府向地方及体育社团放权和分权

要改变山东省体育管理体制现状，最根本的问题是解决权力过于集中和“管办不分”的问题，政府几乎掌握了全部体育资源，并履行了几乎全部体育义务。要改变这种状况，必须进行权力的重新划分和资源的科学配置，未来的管理体制必须贯彻“管办分离，政事分开”的原则，彻底改变当前体育行政机构“管办不分”的局面，充分发挥地方体育行政机构和体育社团的积极性和自主精神。

我们的改革，必须树立大体育的管理思路，通过合理的权力分配和科学的职能定位，使各方面的力量都能充分发挥出来。这就要求我们必须把过于集中的权力分散开来，纵向放权以实现层次化管理，横向分权以实现社会化管理，将体育管理体制从现在的线性结构改革为矩阵结构，从行政命令式的“垂直管理”改革为资源共享、优势互补的矩阵式管理，使省体育局与国家体育局、地方体育局、机关各司局、各项目管理中心、各事业单位的关系，项目管理中心与地方体育局、地方体育社团的关系，体育行政管理机构与体育社团、俱乐部、企业的关系，各体育社团之间的关系，体育系统与各行业之间的关系，构成一个比现在的体制更为协调的大网络。这个网络中，除了原有的上下级关系之外，还有伙伴关系、合作关系，互相监督、互相依存与相互促进的关系。

（1）中央向地方放权。我国现行群众体育管理体制的一个特点是：权力过于集中于上层。地方各级体育局实际上只是一个执行机构，这就极大地影响了地方各级体育局主动性的发挥。随着山东省群众体育需求的不断增长以及体育社会化和产业化进程的加快，由中央统一部署、统一安排、统一行动的包揽式管理模式日益暴露出其不可克服的弊端。简政放权，势在必行。

放权主要是理顺中央政府与地方政府的关系，在保证国家体育总局大政方针和总体部署、政令畅通的前提下，划清中央和地方各级的权限和职责。尤其要强化区（县）级及其以下体育行政机构的管理权限，实现群众体育的层次化管理。

（2）各级体育行政机构向体育社团分权。各级体育行政机构还应向体育社团分权。群众体育消费和需求多样化的发展趋势，要求体育必须加快产业化和社会化进程。目前，山东省体育管理体制的弊端是“管办不分”，体育行政机构把主要精力放在如何办体育上，而不是放在如何管体育上。分权以后，体育行政机构承担起群众体育的宏观管理职能，而体育社团则担负起群众体育的微观管理职能，负责操办体育的具体事务，体育社团与政府的关系是协议的关系，而不是领导与被领导、管理与被管理的关系，政府在确立了群众体育的总体目标后，与社团签订协议，社团在接受任务的同时，也获得相应的权力。

2.依据市场经济规律进行职能定位，完善目标管理

在山东省未来的群众体育管理体制中，体育行政机构是一个宏观管理者，其基本职能是：①制定群众体育发展战略，并指导实施；②制定相关政策法规条例，并监督执行；③宣传《全民健身计划纲要》；④建设体育场馆设施，尤其要建设好“身边的”场地，以满足群众健身的需求；⑤通过政策调控，协调区域性体育发展，为不同经济发展水平地区的居民提供平等参与体育的机会，确保人人享有体育的权利；⑥提高竞技体育水平，为群众体育起到示范作用。在这种管理体制中，政府应转变管理方式，由直接管理向间接管理转化，实现“管办分离”，把具体的事务性工作交给体育社团或其他社会组织去完成。

体育社团的基本职能是：承担对群众体育的直接管理职能以及负责群众体育的具体事务性工作，如活动的组织与策划、群众体育赛事管理、专业人员的培训、技术辅导、体育健身知识讲座、体育产业经营与开发、对经营型体育组织的行业规范化管理和行业自律教育等。

同时要完善目标管理：国家体育总局向地方各级体育行政机构和体育社团放权和分权之后，不仅使各级管理层拥有各自范围内相当的权力，同时也承担了相应的责任，从而使各管理层之间组成一个有机的整体。国家体育总局代表国家和人民的意志，确立一个群众体育发展的总体目标和长远规划。在新的管理体制下，地方各级体育行政机构和体育社团，根据国家制定的群众体育发展的总目标和长远规划，结合本地区的实际，制定出本地区切实可行的近期、中期和长期的目标及规划。这样，群众体育管理就会逐渐形成目标明确、层次清晰、权责分明、便于监督、检查和评估的管理系统。

3.体育组织之间的关系要向协议化的关系转化

新的管理体制要求国家体育总局与地方体育局、体育行政机构与体育社团之间的关系，由原来的上下级关系转变为协议化关系。从某种意义上讲，所谓“协议化关系”，就是双方在地位上是平等的，不是上级给下级下达任务，也不是政府指令社团去完成某项任务。

国家体育总局协议化关系必须遵循以下原则：①平等的原则。在协议化关系中，政府的体育行政管理部门与地方的体育行政管理部门之间、体育行政机构与社团之间、社团与社团之间在各项任务的分工与合作中，都不再是领导与被领导的关系，而是建立在平等基础上的合作伙伴关系，能有效地调动接受任务方的积极性。②自愿的原则。无论是在上下级体育行政机构之间、体育行政机构与社团之间，还是在体育社团之间，每项协议的签订双方都是建立在自愿基础上的。③协商的原则。对于协议的内容，双方在充分协商的基础上达成完全共识之后，才签字生效。协议一旦生效，双方必须共同遵守，违约者必须究其违约责任。只有这样，才能确保双方认真履行协议。④公平的原则。因为我们要建立市场经济条件下的基层群众体育管理体制，所以该体制的运行必须遵循市场经济的规律和原则。市场经济的一个根本原则就是公平竞争，所以，协议化关系的实质是在基层群众体育管理体制中引进了公平竞争的机制。⑤责、权、利统一的原则。协议化关系是一种法律关系，双方的责任、权力和利益必须是明确的。协议一经签订，便有法律效力，双方都受到制约，负有法律责任。法律关系又是一种公正的关系，在协议化关系中，责、权、利是相对统一的，没有不承担责任的权力和不投入的利益，而且这些权力和利益都得到法律的保护。

4.加快体育运动资源的开发利用

体育场地设施既是广大群众开展体育健身活动的场所，又是有形的、固定的、基本的体育产业。本次调查表明，缺少必要的体育场地设施，是影响山东省群众体育发展的第一大难题。但是调查又发现，造成场地设施紧缺的原因有二：①对现有场地设施未能充分利用；②对户外运动资源没有很好地开发利用。

如何加快体育运动资源的开发利用，建议从以下几个方面入手。

（1）要加大对体育场馆设施建设的投资力度。政府必须从以下两个方面在政策上进行调控和倾斜：①在规划城市建设、居民小区开发、农村文化站建设等工作中；把体育场地设施的建设投资纳入总体规划之中。②充分调动体育社团、企事业单位、个人，包括外商建设体育场地设施的积极性。

（2）要全面地推进现有体育场馆设施向社会开放。各级体育行政机构要在当地政府的领导下，有计划、有组织、有步骤地将公共体育场馆设施坚决、全部向社会开放。当前，山东省体育场馆设施利用率低下，究其原因：①山东省现有的体育场馆70.0%集中在学校，这部分场馆长期处于闲置状态，需要教育部门协同确定对社会开放的政策和措施，通过政策导向，使其进行产业化开发利用。②部分公共体育场馆远离居民区，给居民日常体育健身带来不便。今后在体育场馆的建设规划上必须转变思路，既要有利于比赛、训练，也要方便群众锻炼。③已经向社会开放的部分场馆设施价格偏高，无形中堵塞了群众健身的渠道，今后必须通过政策调控使体育场馆走出高消费的误区，实现平民化。④对已开放的场馆缺少相应的服务，诸如组织策划群众喜闻乐见的健身活动、专业技术指导（包括健身知识和健身方法方面的讲座、培训）等。

对于体育场馆开放，可以采取三种不同的管理模式：①对公共体育场馆、社区体育活动中心实行公益型管理，即非市场化运作，主要依靠国家和社会的资金投入，坚持非营利性原则，以低偿或无偿方式为社区群众提供服务。②对社团办俱乐部实行准经营型管理，即半市场化运作，在依靠国家和社会资金投入的同时，部分面向市场，通过自主经营，增强自我造血功能，提高自我发展能力，以更大的力度低偿为社区群众提供服务。③对纯经营型体育俱乐部实行市场化管理。以市场为导向，进行市场化运作，及时对市场需求和变化做出积极的反应，充分发挥市场机制的作用。实行市场化管理的各经营型体育俱乐部，允许以独立法人的资格自愿参加体育行业协会，加强行业自律，并加强与其他群众体育组织的联系与协作，利用自己的场地和技术优势，协助社区开展群众性体育活动。

（3）要大力开发户外体育运动资源。山东省幅员辽阔，蕴藏着丰富的户外运动资源，湖泊、水库面积达1　072万公顷（注：1公顷＝10　000平方米），可以开展多种水上运动；森林和山地可以开展野营、登山、徒步旅行、冬季项目等；河流和海域可以开展游泳、划船、冲浪、野营、沙滩排球等活动。要加大宣传和引导力度，鼓励群众利用户外运动资源健身，同时，场地建设也要走绿化、美化、园林化的道路，使群众在健身的同时，能够欣赏优美的风景、呼吸新鲜的空气，使环境绿化工程和体育资源开发利用工程结合起来，改变群众体育场地设施不足的状况，实现体育资源综合利用的目标。

5.加快社会体育指导员队伍的培养

山东省社会体育指导员在数量和质量上都不能满足群众体育事业发展的要求。因此必须采取有力措施，加快社会体育指导员队伍的培养。在向社会提供服务方面还应注意以下几个问题。

（1）必须与群众健身需求密切结合。目前，我国社会体育指导员只有级别（国家级、一级、二级、三级）划分而没有类别（青少年体育指导员、职工体育指导员、老年人体育指导员、社区体育指导员、休闲娱乐体育指导员、医疗康复指导员等）和运动项目（网球、保龄球、高尔夫球、篮球等指导员）的划分。单一的结构不能满足不同行业、不同年龄、不同层次人们的需求，从而使得指导面窄，对人群覆盖面小。山东省社会体育指导员的服务项目以太极拳、健身操、气功为主，指导对象以离退休人员为主，指导内容以技能指导、小型赛事与活动的组织为主，缺乏指导服务的广度，不能满足社会群体多层次的体育需求。因此，必须丰富社会体育指导员的类别结构，明确区分不同类别、不同级别、不同项目的社会体育指导员在社会体育指导中的作用。

（2）不同类别的社会体育指导员在培训经费上应当区别对待。休闲娱乐指导员、医疗康复体育指导员、竞技体育指导员在培训后，可以把指导员作为一种职业进行有偿服务，他们的培训经费应当自费解决。其他类别指导员一般只能进行义务服务，义务服务不仅对社会体育发展提供了支持，更重要的在于它的社会意义，对义务服务者，国家应当尽可能地承担其培训费用。

（3）建立统一水平考试制度。社会体育指导员的资格考试应当成为一种水平考试，面向有志于为社会体育服务的人士，一方面可规范社会体育指导员的资格、培训内容和培训标准，另一方面也可体现公平、公开、公正的原则。

（4）疏通社会体育指导员向社会提供指导的渠道。①完善培训制度，拓宽服务领域，提高社会体育指导员的社会认可度；②各体育行政机构和体育社团必须掌握社会各领域对社会体育指导员的需求情况，以利于针对性地培训和使用；③加强俱乐部建设，提高山东省有组织体育人口的数量，这样可有效地为社会体育指导员提供稳定的指导服务渠道；④建立山东省社会体育指导员协会及管理信息网络，以利于对社会体育指导员的管理和向社会推荐社会体育指导员。

6.理顺和完善群众体育的运行机制

（1）理顺和完善筹资机制。从本次调查看，资金不足是山东省基层群众体育发展面临的最大困难之一，究其原因，一方面是由于山东省的经济还不发达，另一方面是由于群众体育的筹资机制还未理顺，也很不完善。根据新的群众体育管理体制模式，群众体育的资金筹集必须从原来主要依靠国家拨款逐步地向产业化推进。

如何实现体育的产业化，首先应该充分认识到，要实现体育产业化，必须在培育和开发体育市场上狠下工夫。只有精心培育体育市场和引导体育消费，才会使体育形成产业，也才能使体育产业成为国民经济的支柱产业，体育的发展才会有源源不断的经费来源。几年的实践证明，“三票”是体育产业化中最有效的筹资方式，即门票、彩票、股票。门票的作用体现在：①门票是群众体育消费的主要表现形式之一，培育体育市场是要培育买方和卖方两个主体，体育消费是联系买方和卖方的纽带；②门票本身可以形成体育投入的补偿机制；③买门票的人多了，可以带动餐饮、交通、饮料等消费，还可带动广告业的发展。可见，门票有利于培养群众的消费意识和消费习惯。从这个意义上讲，门票是体育社会化程度高低的体现，是体育本体产业最基本的表现形式。

彩票是充分利用体育自身的魅力，用发行彩票的形式聚集群众手中闲散的资金对体育事业进行投资。从1994年开始到2000年底止，发行的彩票总数已达193亿元人民币。总数的30.0%（约合计人民币58亿元）作为公益金，其中的60.0%（合计人民币34.8亿元）用于全民健身计划和体育扶贫，40.0%（合计人民币23.2亿元）用于奥运争光计划和体育场馆维修；总数的70.0%（合计人民币135亿元）中的50.0%作为奖金返回彩民，20.0%作为成本。正因为采用了取之于民、用之于民的运行方式，所以得到中央主管部门的认可和群众的支持，使体育彩票保持长盛不衰，发行量逐年增加，已成为体育事业发展的重要资金来源和体育产业的重要支柱。

此外，股票是指上市公司从资本市场募集资金对体育事业进行投资。实践证明，它是社会办体育的一个有效途径。中体产业集团股份有限公司1998年3月在上海证券交易所挂牌上市，筹集资金2.6亿元，用此经费对体育进行再投资，在西安市已建成了亚洲最高水平的水上乐园，在广东省广州市番禺区建了一个“南国奥林匹克花园”小区，内有游泳、保龄球、门球、乒乓球和高尔夫球等各种体育设施。还将继续在全国不同城市建设“奥林匹克花园”和相应的体育设施。

（2）完善政府调控机制。新的群众体育管理体制是一个多层次的结构，各级地方政府、各级各类社会团体、单协体育社团等组织，各自都拥有相当大的自主权。为保证其运行的大方向符合“发展体育运动、增强人民体质”的总目标，有利于促进社会主义精神文明和社会稳定，同时还要确保不同区域、不同经济状况的群众都能享受到参与体育的权利和相应的体育服务，就必须完善政府的调控机制。

调控是一个体系，而不是简单的线性联系，它涉及权力的配置、目标任务的配置和利益的配置，它是变化着的一种权力关系的走向，主要包括以下九个方面：①从政治式调控走向社会式调控。过去集中于增强人民体质和为国增光的政治目的，并通过政府行为进行管理，现在体育的众多功能的挖掘以及由此而来的众多体育事务大量地进入了调控系统。②从集中式调控走向分权式调控。过去采用高度集权的方式统一管理，现在采用放权和分权的方式进行调控。③从直接式调控走向间接式调控。过去中央政府体育行政机构直接管办整个社会体育的各项事务，现在实施管办分开，分级管理。④从微观式调控走向宏观式调控。过去自上而下管理每个部门、每个项目、每个具体事务，现在则侧重总体和战略的调控。⑤从垂直式调控走向横向式协调。过去重点在自上而下的管理，现在更关注横向的联络、沟通与协作。⑥从维持式调控走向发展式调控。过去重点在维护一个既定的目标系统，现在更注重推动体育的全面、快速和多样性发展。⑦从规范式调控走向应变式调控。过去着力按照既有的规范系统进行管理，并控制所有的子系统不游离规范系统，现在更强调在日新月异的社会生活中，不断更新管理规范和管理力度，不断迎接来自社会的新挑战。⑧从管制式调控走向驱动式调控。过去重点在对体育运动进行管制，现在要求对体育的功能进行挖掘和利用，以此推动社会的进步和体育事业的发展。⑨从权威式调控走向信息式调控。过去主要通过“硬权力”管理体育事务，现在更要注意信息的收集和沟通，同时使用“软权力”和“硬权力”来推动体育事业的发展。

（3）完善监督管理机制。新的体育管理体制建立之后，要使各机构能各负其责、各行其职，必须建立强有力的监督管理机制。其相对独立性主要表现在三个方面：①监督主体地位具有相对独立性；②监督行为具有相对独立性；③监督手段和程序具有独特性和相对独立性。实施监督的办法有三：①核心监督。由建立在政府中的专门机构对社团或下级政府在总体工作上进行全面监督。②专业化监督。由各种社团或各单项体育社团中的核心人物或专家，组成一个具有咨询机构性质的委员会，负责对国家体育发展方向、目标、措施、权力分配、运行机制等方面在进行调查研究之后，通过咨询报告的形式向政府提出政策建议，这些人士不仅是其所在组织体系或项目方面的督察员，对其受托的范围进行监督，还负责对其他同级组织进行监督，这既是保护其组织系统权利的需要，也是各种组织协调的需要。③民主监督。通过组织形式，在群众中建立一支民主监督力量，通过多种途径和多种方式收集群众意见，从而使各种权力不至于脱离群众。这三种监督方式起到互相制衡的作用。

（4）建立社会化机制。体育事业发展规划提出“建立社会化的群众体育组织网络，形成国家与社会共同办体育的格局，走社会化、产业化道路”。根据市场的需求，要实现体育的社会化，必须抓紧做好三件事。

①建设好身边的场地。身边的场地是培育市场的本体，也是群众健身活动的“硬件”，对群众健身活动发挥着基础作用，截至2010年底，山东省人均拥有体育场馆面积为0.7平方米，离满足群众健身需求还有相当大的距离。从1994年到2000年底，用彩票公益金的60.0%（合计人民币34.8亿元）用于实施“全民健身计划”，新增体育场地3　809　653平方米，配建健身路径2　600条。不仅改善了群众参加健身活动的条件，而且美化了生活环境，净化了社会空气，促进了社会主义精神文明建设。

②抓好身边的组织。身边的组织是培育市场的主体，也是群众健身活动的“软件”。组织网络是否完善，对群众健身活动有着重要的制约作用。在城市，虽然建立了各级各类体协、晨晚练点、体育指导站等，但仍未形成完善的社区体育组织网络。在农村，群众身边的社会体育组织数量就更少，而且管理人员素质不高，政府经费投入不足，社会筹资渠道不畅。离城乡百姓的体育需求差距甚远。

③搞好身边的活动。身边的活动是培育市场的客体，只有实实在在地开展群众喜闻乐见的体育活动，才能将“全民健身计划”的贯彻落到实处。这些年来开展了亿万农民、亿万妇女、亿万青少年、亿万职工和亿万老年人的健身活动。《全民健身计划纲要》明确了实施重点是青少年。为了抓好重点，近两年抓了青少年俱乐部建设，旨在增强学生体质，培养学生体育锻炼的兴趣，养成终生体育的习惯，为青少年的锻炼场地和技术指导提供条件。

（5）建立评估机制。在未来的管理模式中，政府并不直接对体育社团组织进行管理，而是通过对其业绩、工作效果的评估来完成间接管理，规范和引导各级各类体育组织的工作和行为，从而达到服务和服从于政府的体育目标。这种评估标准应是依据建立在科学性与适用性基础之上的可量化标准。通过一定的组织系统评定出在实施《全民健身计划纲要》工作中的优劣，从而更好地推动群众体育活动的开展和《全民健身计划纲要》的实施。