政府实施社会治理的基本途径

进入20世纪以来，工业化、城市化推动人类生存方式发生了变革，社会交往的复杂性和公共需求的迅速增长，迫使政府基于维护社会稳定秩序普遍强化了公共服务职能，并由推动了政府角色定位的历史性转型。实践证明，随着基本生存问题的解决，有助于缓解生存压力、提升生存质量公共服务，将逐步成为公众最为关切的生活需求。而城市集聚化的生活方式，也为政府大规模地提供标准的公共服务创造了有利的条件下。随着政府逐渐将核心职能转向公共服务供给，满足公众日益增长的福利需求，将公众的注意力引导到追求个人生活质量上来，随之成为政府履行维护社会稳定秩序的基本方式，政府的公共服务职能与社会治理职能，以及阶级统治职能与社会公共职能由此逐渐融为一体。党的十七大已经明确地将服务型政府建设确立为政府职能转变和行政体制改革的总体目标，随后又提出了社会建设和社会管理创新的战略任务。公共服务与社会管理相统一的社会建设战略地位的凸显，正预示着中国社会治理模式的重大变革，建立健全社会保障体系，满足人民群众日益增长的公共服务需求，缓解公众的现实生存压力，增强公众对政府及其代表的公共秩序的认同感，将逐步成为政府履行维护社会稳定秩序的职责的基本途径。

1.公共服务与基于平等国民待遇的社会认同

国家具有的公共属性决定了国家最重要的职能之一，就是为公众提供各种公共服务。这种服务的范围将随着公众生活水平的提升而逐步扩大。事实上，公共职能的履行正是国家实现其阶级统治职能的基本方式。或多或少体现着统治阶级意志的社会秩序能否得到巩固，从根本上讲，取决于政府的行为及其维护的公共秩序能否获得大多数民众的认同感，这种认同感正是政治统治的合法性基础。公众对现实社会秩序的认同感，来自于其对现实生存处境的满足感。一旦大多数公众满足于现有的生存处境，且对未来的生活变迁持有足够的信心，安居乐业就会成为他们基本的价值诉求，其生存态度和社会行为取向，就会与政府维护现有社会秩序的努力达成内在的契合。就此而言，在人类逐步告别物质匮乏的时代，政府维护社会秩序稳定的最有效途径，就是满足公众最基本的公共服务需求，维护公众基本的社会权利。

改革开放以来，我国通过建立社会主义市场经济体制基本解决了私人产品供给的问题，人民的生活水平大幅度提高，实现了初步建成小康社会的发展目标。但长期奉行经济增长第一的发展战略，也使整个社会建设长期滞后于经济发展水平。由于公众实际享有的公共服务水平远远低于经济发展水平，近些年来社会心态的发展演变呈现出一种极具悖论性的现象：一方面是社会各阶层的收入水平和物质生活水平较之于改革之初都有的显著的提高，另一方面却是社会不满情绪持续增长，现实的生存压力及对未来个人生活社会和社会发展莫名的焦虑，不断吞噬着真实的幸福感。显然，政府角色的偏差，特别是向公众提供的直接影响其生活质量的具体公共服务水平的低下，已经使社会进步与经济发展，以及公众对现实生活的满足感与社会秩序的维护之间出现某种程度的断裂现象。这正是目前社会管理及社会秩序维护缺乏坚实的社会心理基础的重要根源。

公共服务均等化，是推动社会总体福利最大化的必然选择。福利经济学家庇古就提出了两个著名命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会的经济福利也就越大。帕累托最优理论同样认为，由于公共服务在产品属性上接近于纯公共品，符合受益的非排他性和消费的非竞争性特点，因此，在一定数量内扩大公共服务对象的范围不会有人受损，而一定会有人受益，这种“在不损害任何一个人利益的情况下至少有一个人的受益”的帕累托改善原则，最终会使社会福利接近最大化。卡尔多则在帕累托理论的基础上进一步提出了“卡尔多改善”的补偿原则，即当在改革过程中受益总量大于某些集团的损失时，只要能够设计出一种机制来补偿受损害的一方，那么整个社会的福利仍然得到了改善。对于产出的增加，市场经济本身的效率机制能够得以实现，这是提高整个社会福利的基础；而对于遭受损失的人的补偿，则需要政府运用公共权力来予以实现。作为“底线的平等”的基本公共服务均等化就是政府补偿环节的重要内容，是实施国民收入再分配的一种手段和方式，可以显著地解决我国城乡、地区以及不同群体之间差距过大的问题，是减少改革阻力和维护社会稳定的重要保障。

由政府来提供公共服务，目的在于促进社会公平正义，让弱势群体分享发展的成果，从而增进其对社会秩序的认同感，避免弱势群体因为陷入生存困境而产生对社会的对抗意识。因此，政府提供的公共服务，是基于社会公正的均等化基本公共服务。“正义的主题是社会基本结构，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”^[19]一般来说，即使是在机会平等的条件下，市场竞争也必然会导致社会分配的不平等，进而在马太效应的作用下将这种不平等推向两极分化。而一旦机会平等也因为资本、权力因素的侵蚀，以及发展战略的忽视，社会不公平现象就会被极大地放大，弱势群体就会因此产生强烈的被排斥感和社会对抗意识。政府维护公平社会秩序，不仅需要通过健全法治秩序、规范市场秩序，以保证全体社会成员享有平等的竞争机会和社会流动机会，而且需要通过再分配机制，对市场竞争产生的不公平的收入分配进行必要的调节。中国改革长期奉行“效率优先、兼顾公平”的价值准则，应当说，这里的“兼顾”的“公平”的本意，是指市场竞争的结果，而决不是机会平等。但在许多改革的具体实践中，一味地推崇“效率优先”事实上已经把机会平等也当作了仅仅是“兼顾”的对象，从而使得中国社会的公平秩序在机会平等与结果平等的双重意义上都受到严重的侵蚀。当前，我国城乡之间、地区之间、阶层之间的利益失衡及资源占有的不公平现象已经发展到令人不安的程度。以城乡之间为例，长期以来，为推行以工业为主导的非均衡发展战略，政府公共服务采取了城市偏向型的非均衡供给，导致城乡居民享有的公共服务水平差距不断拉大。按照世界卫生组织成员国卫生筹资与分配公平性评估排位，印度居第43位，我国居于第188位，重要的原因就是我国公共医疗80%的资金投入城市，其中绝大部分投往高等级医院。^[20]

从理论讲，基本公共服务，特别是涉及义务教育、公共卫生、基本社会保障等公共福利，是现代社会国家应予保障的公民的基本社会权利。实现基本公共服务均等化，是落实社会成员平等的国民待遇的重要途径。借鉴发达国家社会转型的历史经验，工业化、城市化的中后期，是公众社会权利觉醒的时代。公众平等意识、权利意识、民主意识的萌发，必然会对社会的种种不公平现象产生强烈的改造意识。实践证明，没有基本生存条件的保障，弱势群体实际上是很难现实地拥有或实现宪法和法律确认的形式平等的公民权利的。加强服务型政府的建设，推进基本公共服务均等化，在社会治理上的重要意义就在于，它为社会弱势群体参与社会竞争创造了最基本的条件，是打破社会分化的马太效应以及阶层固化现象的重要途径。阿玛蒂亚·森提出的“能力”观就强调了政府给予所有社会群体建立在个人能力的基础上的以平等机会的重要意义，即“只有社会公众享有基本的、大致均等的公共服务，才会从起点上保障了每个人近似的发展机会”^[21]。只有弱势群体能够在社会现实生活中切实地感受到他们享有近似的发展机会，他们才不对社会秩序产生强烈的压迫感和被排斥感，才不会将自己所有不幸的遭遇全部归咎于社会的不公平，进而形成社会对抗意识。因此，实现基本公共服务的均等化，对于促进公民的社会认同感，建立社会的利益整合机制具有重要的现实意义作用。所谓社会认同（social identity）指的是个体认识到他属于特定的社会群体，同时也认识到作为群体成员带给他的情感和价值意义。社会认同感意味着个体能够认识到自身在所处群体中的资格和地位，并在价值与情感上产生归属感。作为一个社会成员，如果不能享有均等化的基本公共服务，必然会在社会比较中产生社会弱势意识和社会疏离感，从而弱化对社会发展的认同，甚至对社会抱持对立和敌视的态度。近些年来，不断出现的各种报复社会的极端事件的出现，不能不说是我国经济社会非均衡发展下社会认同感缺失的后果。

在当前社会各群体对社会秩序的公平性信仰严重动摇的大转型时期，实现基本公共服务的均等化已经现实地成为维持社会稳定的重要方式。近些年来，我国已经在基本公共服务建设上投入了巨大的资金，在某些领域也取得了显著的成就。但必须指出，目前基本公共服务均等化建设，不仅缺乏必要的总体性设计，而且缺乏明确的指导思想。对于中国这样经济发展水平还不高的国家来说，坚持基本公共服务在供给水平的适度性、供给范围的全覆盖性，以及发展的可持续性是非常重要的，但基于实现社会有效治理的基本公共服务供给，还必须坚持一个最根本的原则，那就是平等性。作为国民待遇的重要体现，基本公共服务供给要实现的目标，就是国家保证全体国民，无论他/她生何处，家境如何，成功与否，都能享有最基本的生存条件。从社会秩序维护的角度讲，这种国民待遇正是个体和社会共同的安全阀。它在免除个体的基本生存之忧的同时，也使社会秩序避免了来自那些丧失了最基本的生存条件以致走投无路的个体的威胁。坚持基本公共服务供给的平等性原则，意味着需要从国家层面设计出一种适用于全体国民的基本公共服务标准体系，推广到全国各地，并由中央政府承担公共服务供给的职责。作为一种特殊的公共产品，基本公共服务供给具有很强的外部正效应，由中央政府承担最能发挥供给的规模效应和促进社会公平的社会效应。目前，由于国家在提出实现基本公共服务均等化战略时并没有从体制上就基本公共服务供给职责进行合理分工，并根据这种职责进行财政资源的合理配置，导致公共服务的供给职责依然只能按照压力型体制的惯性逐级下移，最终主要落实在县乡两政府身上。更值得关注的是，地方政府事权与财力的悖离是1994年分税制改革产生的一个最主要的负效应，因而地方政府越来越多地承担起公共服务的支出责任，客观上进一步加剧了地方政府事权与财力配置的背离现象。这种现象如果不能通过体制改革加以扭转，基本公共服务均等化所蕴含的促进社会公平正义的价值目标就无法实现，甚至可能进一步加剧城乡之间、地区之间及不同身份和职业之间公共服务实际享有水平的差距。

2.公共服务供给与社会治理方式创新

提供公共服务是政府责无旁贷的职责，但这并不意味着政府就是提供公共服务的唯一主体。在现代多元社会的发展环境中，公共服务的多元化提供方式既是保障社会公共服务需求的必然选择，也是防止公共服务过程中“政府失灵”的可行之路。特别是20世纪80年代以来，由于社会公共问题日益复杂，公共服务需求规模及多样化日益扩大，主要依靠政府提供公共服务的传统模式暴露出诸多弊端，由此引发的政府改革浪潮就是，公共服务提供主体多元化与供给方式的多样化。事实上，公共服务供给方式创新，同样是社会治理方式创新的重要组成部分。在公共服务供给从决策到实施的整个过程，引入多元参与主体，不仅有利于公共服务供给及时地回应社会各群体多样化的公共服务需求及其变化，有利于提高公共服务供给的效率，而且有利于健全公共服务供给过程的社会监督机制，增进社会各群体对公共服务供给过程复杂性的了解。因此，旨在增强社会参与度的公共服务供给方式创新，为增进政府与社会组织及公民的信任合作关系，提供了最有效的渠道。

多中心的自主治理理论为公共服务的多元化供给提供了重要的理论支撑。奥斯特罗姆认为，与传统的治理理论相比，在基础设施等公共事物持续发展的制度选择中，多中心制度安排既保留了集权制度安排的一些优势，同时能够提供选择的多样性，为公民提供机会组建多样化的治理模式，是促进公共事物可持续发展的源泉。^[22]随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化。传统的以强化层级节制、权责界限清晰、所有公共产品由政府部门提供的“单中心供给”模式难以保证公共服务的效率与质量。因此，以支持“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的多中心理论成为满足民众需求、提高服务质量和效率的理想选择模式。在奥斯特罗姆看来，现代公共事务的治理是一个“国家、社会、市场”上下互动的管理过程，而非仅仅运用政府的政治权威对社会公共事务实行单一向度的管理。^[23]多中心治理意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体，即政府、社会和市场的共同参与及多种治理手段的应用，其目的在于公共部门在提供公共产品和公共服务过程中，通过多中心体制实现资源配置的最优状态。

公共服务的多中心治理，为整个公共事务治理的多中心化提供了有益的启示。众所周知，在异质性很强的多元社会，公共事务的有效治理却总是难以摆脱追求自身利益的社会个体的机会主义行为的侵扰。美国新制度主义经济学的重要代表人物，诺贝尔经济学奖获得者，印第安纳大学教授埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）在其著作《公共事物的管理之道》中从实证的角度证明摆脱公共事务治理困局或者说集体行动困境的两大传统方案，即“利维坦”和“私有化”，“都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药”^[24]，私有化的方案很容易遇到产权界定以及私人侵害公共利益的公共性难题，而霍布斯式的“利维坦方案”，即由单一的权力中心（利维坦）用投票的方式来决定公共物品的供给（代议制体制就是这样一种公共事务的治理模式），由于缺乏有效的将个人偏好加权为集体偏好的机制，其决策结果往往是违背公众意愿的。立足于一系列典型的案例，奥斯特罗姆得出一个重要结论：在一个规模较小的公共池塘资源环境下，人们能够借助于小社群内部相互之间的沟通、信任及相互依赖建立起一种合作模式，人们为了集体利益而自主地组织起来采取集体行动，通过设置一些必要的规则对公共事务进行有效的治理。这种自主治理既不是借助外部的强制性力量，也没有采用市场的交易机制来实现，是一种区别于“利维坦”和“私有化”的第三种方案。

多中心治理理论重新确立了自主治理在社区层面的公共事务治理中的基础性地位。文森特·奥斯特罗姆曾明确提出：“民主是一个多中心秩序环境中的自主自理的过程”，“如果为民主而奋斗，要创造这样的文明，它最看重实现自主治理的能力。”^[25]自主治理理论及其实践，在很大程度上印证了马克思对人类民主实践发展的预期。在马克思看来，民主的一般意义就是“人民的自我规定”。“在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。在君主制中是国家制度的人民；在民主制中则是人民的国家制度。民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。在这里，国家制度自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。”^[26]这里，所谓“人民的自我规定”、“被设定为人民自己的作品”，意味着人民将摆脱一切外在强制性力量的束缚，在“全面而自由的发展”过程中实现自我管理。在《法兰西内战》一文中，马克思对巴黎公社采取的工人自我管理的自治形式给予高度评价，认为“公社给共和国奠定了真正民主制度的基础”^[27]。在巴黎公社中，普通的劳动者不仅参与政治选举，而且直接参与政治管理和对公社权力的监督。马克思认为，这才是真正的“国民政府”，代表了“人民自己实现的人民管理制度的发展方向”，它最终将走向“社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得社会解放的政治形式。”^[28]

目前，我国的公共服务供给方式，依然局限于政府自上而下的集中式供给。在此，提供什么、提供多少都是政府的事情。这种供给方式充其量只能适应于标准化的基本公共服务供给，而难以应对公共服务需求的多样化的趋势，但无法借助于公共服务供给这一公众最为关注的公共事务建立起协同治理机制及政府与公众的信任合作机制。多中心治理模式融公共服务供给与社会治理为一体，主张在自主治理的基础上建立广泛的参与式治理机制，为我国创新公共服务供给方式和社会治理方式提供了新的思路。通过打破政府提供公共物品和公共服务的垄断地位，允许私人企业、社会团体参与公共服务供给主体的竞争，参与公共事务的合作治理，不仅能够有效地缓解政府在公共服务供给和社会事务管理上的压力，而且正是培育和提升社会组织的自主治理和参与治理能力，训练和提升公众的公民参与意识的有效途径。

实践证明，在政府的有效规制下，社会组织完全能够承担起公共服务提供和公共事务治理主体的角色。社会组织因其自身所特有的社会性、自主性、公益性以及灵活性等特征，在很多公共服务提供领域，具有政府所无法比拟的服务质量和服务效率的优势。当然，不同的社会组织在公共服务提供中的角色和功能各不相同，这就需要政府发挥主导作用，通过有效的规制，取长补短，形成多元参与主体优势互补的局面，以实现公共利益的最大化。更重要的是，这种公共服务供给方式的创新，实际上蕴含着社会治理方式创新的丰富内涵。社会参与机制的广泛引入，将使公共服务供给由过去的政府与公民的双方关系，变成公共服务的提供者、生产者和消费者的三方关系。在此，提供者一般由政府担当，负责设定公共服务供给的基本规则，提供公共服务的资金保障，建立公共服务生产的监管体系等等。生产者是公共服务的具体供给者，负责承担公共服务的生产、输送任务，直接满足消费者的需求。与传统的单中心提供模式相比，除政府部门的机构和事业单位外，企业、社区以及社会组织等都可以承担公共服务的生产者角色。

在公共服务的多元化提供模式中，公民个体的参与也是重要的组成部分，特别是那些作为公共服务的公民，它们的参与更是具有重要的价值和实际作用。公共服务提供的最大推动力正是来源于享受公共服务的社会公众，他们对公共服务的质量和效果有着最真切的体会，并能够据此对公共服务绩效做出最真实的评价。因此，就其本质来说，公共服务应当是一种政府与公民互动的过程，是公民的充分参与下政府与公民合作治理的过程。私营部门同样能够在公共服务的多元化提供中扮演重要的角色。从公共产品的生产特征上分析，有些公共产品的生产具有可分割性，而只要生产是可分割的，那么通过一定的价格机制，便能够在边际效益等于边际成本的资源配置的最优条件下完成市场交易，也即存在私人提供的可能性。这意味着，政府与市场的联合提供或私人部门的联合提供都成为可能。^[29]当然，应当严格地区分“公共服务领域引入市场机制”与“公共服务市场化”二者之间的本质区别，引入市场机制意味着政府为主导的前提下，充分发挥市场的积极作用，而公共服务的市场化意味着完全以市场为主导，将公共产品完全等同于私人产品。公共服务供给方式的市场化改革，既要充分发挥市场机制的效率优势，也要防止公共服务供给本身的过度市场化，避免政府将其无可推卸的职责当作“包袱”推给市场。