政府转型:目标模式及路径选择

政府转型:目标模式及路径选择

毕于慧

在构建社会主义和谐社会的时代背景下，继续深化行政体制改革，加快政府管理方式的创新，实现政府的角色和功能转变，是促进和谐社会发展的保证和关键。在社会转型期，政府创新的过程即是政府转型的过程，也即是指政府职能进一步转变，政府行为不断规范，政府角色更加明晰的系统过程，是我国政府改革的基本目标。

一、政府转型是当前社会矛盾发展变化的必然要求

(一)市场经济体制与传统政府运行方式之间的矛盾

我国管制型政府是在长期的计划经济条件下形成的，它以政府全能主义和权力本位为特征。政府处于整个社会的中心，对社会和经济生活进行大一统式的管制。虽然，管制型政府在计划经济体制下曾发挥过巨大作用，但随着我国市场经济的不断发展，管制型政府陷入困境，各种弊端逐渐暴露出来。如政府机构膨胀、行政效率低下、官僚主义作风盛行、管理成本不断增长、贪污腐败现象屡禁不止等，这些问题的出现严重损坏了政府的形象，降低了人民群众对政府的支持率及信任度，从而导致政治上层建筑对经济基础形成阻碍作用。传统政府职能设置与运行方式与市场经济发展要求之间的矛盾是政府转型的最直接、最主要的动力源泉。尤其随着中国加入WTO，越来越深入地加入经济全球化的潮流，经济规则的全球化，也必然对政府职能和运行方式提出新的要求，这也更进一步要求加快政府转型的步伐，以适应经济发展的需要。

(二)经济快速增长同发展不平衡之间的矛盾

随着改革的不断深入，经济快速增长，但与此同时，社会发展的不平衡也日益突出，社会利益格局出现了比较大的变化。一方面表现为区域发展不平衡、尤其是城乡发展不平衡问题相当突出。我国已成为世界上城乡差距比较大的国家之一。地域发展不平衡的问题也很严重。另一方面，贫富分化日益严重。财富资源在社会成员之间的分配差距不断扩大，基尼系数临近危险区域，成为影响社会稳定和社会和谐的重要因素。

(三)全社会公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾

第一，公共需求的主体增大。不仅需要解决城镇中低收入群体快速增长的公共需求，而且需要加快解决1亿多农民工的基本公共需求，需要逐步解决8亿农民的基本公共需求。第二，公共需求的结构变化很大。第三，公共需求的增长速度加快。公共需求的全面快速增长是一个十分现实的问题，并且对公共服务提出极大的挑战。一是政府的公共服务理念与公共需求的现实不相适应。二是公共服务体制建设严重不适应于公共需求增长的要求。这些年来，在建立市场经济体制方面取得重大突破，但是公共服务体制建设严重滞后。三是基本公共产品的供给总量与社会需求差距甚大。尽管这些年社会事业的投资数量有所增长，但总体来说，比例不但没有增长，反而有所下降。

二、政府转型的目标及其主要特征

我国政府转型的目标是由管制型政府转向公共服务型政府。公共服务型政府是在主权在民理念指导下，在整个社会民主秩序框架下，通过法定程序，构建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。因此，构建公共服务型政府进一步成为政府转型的必然选择。

(一)服务导向的公众化

以公众为导向，就是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一个根本思路选择，也是政府与社会之间正确关系的体现。主要表现为:一是政府提供什么公共服务，怎么提供公共服务，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公众参与决策的渠道、规则和程序。而且，国内外经验表明，公众参与决策有助于提高政府服务的有效性，特别是服务受益者或付费者的直接参与至关紧要。参与度越高，就越有利于提高服务项目的成功率。二是政府公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众影响比重；对直接提供公共服务的公务员，在考核上也应当加上公众评价一项内容，并根据评估结果进行奖惩。

(二)公共服务职能的市场化

现代公共管理理论强调充分利用市场手段解决公共物品的提供问题。公共服务职能市场化的范围包括以下方面:凡是属于经营性或竞争性的项目，建立公正规范的竞争机制，通过招标、内部竞争和合同外包等市场竞争机制，选择公共项目的经营者。除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由政府提供的最基本公共服务外，在教育、卫生等公共服务领域，也应当营造竞争环境，利用竞争机制产生的压力来促使服务提供者不断改进服务质量，从而保证公共服务的质量。

(三)公共服务职能社会化

公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式(顾客导向)，即公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的唯一机构，许多非政府机构可加入到公共服务的产品提供队伍中来，从而使政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行，通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。

(四)公共服务行政管理“法治化”

法治化是与政府权力的有限性相联系的。这是从“全能政府”向“有限政府”转变的重要表现。“法治化”要求政府按法律规定的范围和方式去行使权力，其前提是对公民权利的保障和确认，是对过去“全能政府”的一种否定。法治化政府以法律的形式确定了行政权力的边界和范围以及行使方式，政府权力不再是无限的、全能的，有些领域它是不能随便触及的，这既给市场按经济规律调节经济留下了足够的空间，也保证了公民权利的不可侵犯性，从而更好地体现了它的公共服务性。

三、政府转型的路径选择

(一)进一步扩大民众参与

建设服务型政府的一个重要特征就是它的民众取向，而要真正实现这一要求，就要在政府机构中进一步扩大对外开放的窗口，使越来越多的公共事务面向民众公开，并建立有效的双向沟通机制。使公共政策在决策过程中更加充分地听取民众意见，也使更多的公共利益要求反映到政府体系中来，从而使政府的公共服务功能得到更充分地体现。在实践中，要做到这一点，一要充分利用制度内现有的政治参与渠道，如市长热线、群众组织、听证会等方式，吸收更多的群众意见；二是努力构建新的参政议政渠道，如在政府网站上开辟论坛专门听取群众意见和建议；三是各个政府职能部门在机构、职能安排、工作流程中安排一个开放的空间，对于很多涉及百姓生活和国计民生的政府决策，听取社会的反馈意见。

(二)营造政府与社会的合作互动关系

根据政府与社会组织各自在公共服务中的角色定位，充分发挥社会组织的作用，构建政府与社会的协作关系，是政府转型的又一选择。这一协作机制框架内容应当包括:(1)明确政府和社会组织的不同作用方式。政府的职能在于制定行业服务规划政策、服务标准、质量要求和收费标准，并严格监督执行；建立公共服务资格认证和登记制度；确定财政支出的流向和数额；由审计机构或中介机构对政府资助资金使用方向进行财务审计；对社会机构的行为进行有效监督，保护公民权益，维护社会公正。社会组织的作用方式，在于按照行业服务标准提供规范的公共服务；对服务性收费应当按照投入成本制定收费标准并对外公布，接受监督；属于以营利为目的的部门应当作为企业，形成政企关系。(2)明确公众的权利及实现方式。公众有权利在平等公正的基础上获得公共服务；有权利了解公共服务内容和收费标准依据，提供公共服务的组织不应拒绝和隐瞒；有权利选择服务提供主体和服务项目，并在充分知情的前提下支付服务费用；对公共服务提供中的违规行为，有权利向政府部门提出控告，获得损失赔偿，政府不得借故推卸监督责任。

(三)构建全国统一的公共服务提供体系

随着市场经济的发展和社会流动的加剧，各种资源要素在全国各地不断地流动和重组，给以行政区划为管辖范围的各级政府带来新的问题。比如，人口流动所带来的就业、住房、医疗、子女就学等问题，退休人员异地居住带来的社会保障、医疗服务、文化生活等问题，都使各地政府面临着是否应与本地居民有所区别的困难选择，而且随着中国统一市场进程的加快，这些问题将会越来越突出。对于负有向全社会提供公共服务职责的政府来说，应当改变观念，寻求建立适应时代变化的公共服务提供模式，其中建立政府之间的协作机制，就是一种现实可行的选择。

(四)建立新型的政绩评价体系

要真正实现政府转型，必须树立正确政绩观，必须有科学的政绩评价体系作为官员施政行为的激励和约束机制。政绩考核评价体系应解决四个关键问题:官员政绩由谁来考评、考评什么、怎么考评以及考评结果如何有效运用。要构建新型的政绩评价体系，首先，要按照服务型政府的要求重新确立评价标准，建立具体的具有可操作性的评价指标体系。其次，应当注重绩效导向，强化成本效益核算，使资源配置、权力赋予、奖励报酬与服务绩效挂钩，形成激励机制。再次，要以扩大公众参与为出发点，按照责任度、关联度、知情度原则来设置评价主体。除此之外，还应当借助政府以外的压力，使评价更为客观和公正。国内外经验表明，没有外部主体的参与、配合和制约，绩效管理评估有可能演化成一种表面文章。最后，确立行之有效的奖惩机制。考评结论必须作为决定官员升降去留的依据，保证评价体系的权威性，从而真正起到有效的导向作用。

(作者单位:人民出版社马列国际编辑室)