目标模式的理性选择

四、目标模式的理性选择

中国社会保障制度的目标模式，必须以社会主义初级阶段的经济、社会情况为基本出发点，适应建立社会主义市场经济体制和度过未来人口老龄化高峰的需要，在总结自身发展历程的同时借鉴西方国家改革经验的基础上作出选择。成熟的社会保障制度在收入再分配方面要达到双重目标：一是在代际之间分配，这是现收现付制所导致的转移支付，即将后代人的收入用于满足当代人的需求；二是在现在和将来之间分配，这是由基金积累制保证的，即将现在的部分收入积累起来以满足个人在将来的需求。只有兼具两者特点的部分积累制才能够同时实现双重目标，并且保证社会保障制度运行的稳定性和可持续性。综合以上分析，目标模式的理性选择必然是一个以部分积累制为筹资模式，建立在“社会统筹与个人账户相结合”基础上的高度社会化的、多层次的、统分结合的、法制化的现代社会保障制度。

（一）高度社会化的社会保障

现代社会保障是现代工业社会大生产和市场经济发达时代的产物，是生产社会化的必然要求。社会保障的社会性和保障性决定其必须实行社会化管理。首先，现代社会化的大生产突破了家庭作为生产单位的格局，并超越了地域界限；专业化分工和交换的发展促进了劳动社会化，使劳动力得以在社会范围内流动；机器生产加大了劳动者遭受伤残的风险；产业结构的变化和技术进步增加了劳动者失业的可能；科技的发展延长了人口的平均寿命，从而加大了赡养老年人的压力。这一系列由生产社会化导致的问题都使得传统的家庭保障无法满足社会发展的需要，劳动者的生、老、病、死、伤、残、灾、失业等都转化成社会风险，必须由社会来统一承担。其次，现代经济的发展要求有大量高素质的劳动力与之相适应，而大规模地提高劳动者的身体素质、文化素质和技术水平，不是个人、家庭和单个企业就能保证的，必须依靠社会采取健康保险、教育培训和其他保障措施才能达到该目标，从而就需要有社会化的社会保障来保证这种社会化的劳动力扩大再生产。第三，社会保障的社会化也是由社会保障的互助互济性所决定的。现代社会保障既不能由政府全部包办，也不可能完全靠个人储蓄，而是在政府的支持下，依靠社会成员之间互相帮助（包括社会横向互助和纵向即代际互助），人人都缴费形成保障基金，并加以调剂使用。

社会保障（特别是社会保险）的社会性的实质，就是通过建立社会统筹基金，实行基金的统一筹集、统一管理、统一使用，体现“大数法则”，实现“风险共担、统筹互济”的功能。社会保障社会化主要包括以下内容。

1.保障对象社会化

现代社会保障应该是一种以全民为对象的保障制度，这点对于社会主义中国实现共同富裕的目标尤为重要。保障对象的社会化应该包括两层含义：一是全体社会成员（不分城乡、地区、民族、职业、工作单位的所有制属性、用工制度等）均是社会保障的对象，都有享受社会保障的权利；二是指在统一的法律、法规、政策和制度下，所有满足条件的人员均有享受社会保障的权利，即机会均等。与之相对应，中国现阶段社会保障的改革重点主要在两个方面：一是扩大覆盖面。改革以来，政府扩大社会保障覆盖范围的努力已经取得了显著成效。1999年国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》，规定基本养老保险的实施范围为城镇各类企业及其职工；失业保险的实施范围为城镇各类企业、事业单位及其职工；医疗保险的覆盖范围是城镇各类企业、事业单位和国家机关及其工作人员。此外，全国有600多个城市普遍建立了居民最低生活保障制度，两年来先后有300多万城市低收入居民得到了救助。但是，我们更应该看到，广大农村仍然游离于保障体系之外，扩大社会保障覆盖面还有很长的一段路要走。二是进一步淡化身份界限，特别是城乡劳动者之间的差异，保证不同性质劳动者享受社会保障的机会均等，从而加强劳动力的自由流动，提高整个经济的效率。

上述分析指出，现阶段保障对象社会化的最大障碍就是如何把广大农民纳入社会保障体系。当然，建立包括农民在内的社会保障体系，不可能一蹴而就，也不要求立即实行“城乡统一的社会保障”，但是在设计长期的目标模式时绝对不能将农民排斥在外。就现阶段而言，在农村发展社会保障，需要对不同项目进行具体分析。基本的社会保障层次（包括社会救济、优抚安置、灾民救助以及对农村中无法定赡养人、无劳动能力、无生活来源的老人、残疾人和未成年人在吃、穿、住、医、葬等方面给予照顾和物质帮助）应该结合当地经济发展水平积极开展，而农村养老保险项目目前仍应遵循“政府引导、农民自愿”的原则积极、稳步、规范地开展试点工作，等条件成熟后再在全国范围内加以推广。

2.基金筹集社会化

基金筹集社会化包括筹资渠道和筹资范围两个方面。筹集渠道社会化是指社会保障资金来源于政府、单位、个人、社会资助等社会的各个方面，而不是由政府与单位统包统揽。筹资范围的社会化是与保障对象的社会化相适应的。现行的省级统筹层次仍旧偏低，如果把资金筹集的范围扩大到整个社会，就可以通过全社会统一的调剂使用来分散风险，通过全社会范围内的互济互助来增强体系的保障能力。

3.管理服务社会化

社会保障管理服务社会化的内容主要包括：一是组织结构社会化，即坚持社会化的统一集中管理，由专门部门来规划、领导、组织和实施，而不是单个企业的自我管理。在退休人员的社会化管理方面，国务院已经明确要求各地要尽快将企业发放养老金的办法改为社会化发放，改差额拨付为全额征缴，同时积极创造条件，将退休人员的管理服务工作逐步由企业转向社会，以便企业能够集中精力改善经营管理，提高效率效益。二是管理者社会化，即在管理中充分发挥政府、单位、社团、社区、家庭和志愿者等各方面社会力量的管理、监督和服务作用。三是服务社会化，重点是大力发展社区服务。许多发达国家的社区就业人员占总就业人口的20%～30%，而我国的这一比例仅只有3.9%，可见社区服务领域还有巨大潜力可挖。传统的社区服务仅限于国家财政负担的社会福利项目，这远远不能满足当今社会发展的需要，现在看来，对离退休职工的管理、医疗服务以及各种为家庭开展的服务项目，都应当纳入社区服务加以解决。就社区卫生服务而言，今后的发展方向是城镇居民以家庭为单位就近选择全科医生或私人诊所作为家庭医生，患病后先找家庭医生，由其收治或转到其他医疗机构治疗。一个完全的社会服务体系不仅能够真正解脱国有企事业单位的社会负担，而且还能为扩大再就业提供一个重要的领域。

（二）多层次的社会保障

根据中国的基本国情，当前社会保障改革的总体目标就是建立一个与世界银行“三支柱模式”相类似的多层次社会保障系统，以体现国家、企业和个人的不同责任，充分发挥市场经济各主体的积极性。社会保障的构成分为3个层次：国家基本保险，由政府强制推行；企业补充保险，由雇主自愿选择；个人储蓄保险，由个人自愿选择。目前，应该以发展法定基本保障为主，积极引导企业补充保障和个人储蓄保障，同时政府还应鼓励社会互助保障、社会慈善组织、家庭保障继续发挥作用。

1.法定基本保障

法定基本保障是最基本的保障层次，包括所有由国家通过立法规定强制推行的社会保障项目：养老、失业、医疗、工伤、生育、残废、死亡、社会优抚、社会救助、社会福利和法律援助等。法定基本保障具有以下特点：一是强制性，即这个制度的性质、实施范围、参保人的资格、应尽义务和所享权利等都是由法律明文规定的。二是自助性，体现为个人缴纳一定的保障费用。个人缴费制度通过强制个人储蓄实现了个人收入在时间上的调剂，是自我保障的一种形式，同时也体现了个人与社会共担风险的原则。三是互助性，即保障基金在地区间和受保人间进行调剂，从而强制地实现收入转移。这种“互助共济”既表现为保障资金在横向的不同区域间调剂使用，又体现在纵向的代际间的转移支付。

我国还处在社会主义初级阶段，生产力发展水平还比较低，对于社会基本保障的缴费水平和待遇水平既要考虑各方面承受能力和企业竞争力，也要考虑保障对象维持基本生活的需要。具体来说，基本养老保险的标准，要使职工在退休以后能够维持中等生活水平；失业保险的标准，要使失业人员能够维持基本生活；城市居民最低生活保障的标准，要能够保证贫困居民的基本生存条件。要制定全国大体统一而又有地区差别的社会基本保障支付标准、项目和范围，进一步促进劳动力的合理流动。至于高层次的社会保障需求，则应该通过补充保险和商业保险来加以满足。

2.补充保障

补充保障是建立在基本保障的基础上、以补充基本保障之不足和提高保障待遇为目的的一种制度安排。补充保障不具有强制性，实行的是自愿原则。单位或企业为职工投保时自行决定其保障项目和水平，国家除在一些基本方面制定相关法规加以规范外，一般不具体干预其实施。补充保障的实施可以分为以下两种情况：第一是参保人从法定基本保险得到的保险金不足以维持其本人及家庭的基本生活，所在单位或企业就有必要为其职工建立补充保障；第二是经济效益较好的企业为了使职工福利与本单位经济效益挂钩，除了按统一的基本保障标准给职工发放保险金以外，还积极建立补充保障制度以提高职工福利待遇。

近年来，我国在基本保障制度的改革方面取得了一些突破性的进展，相比之下，补充保障层次的发展远远滞后。据统计，到1998年底，实行企业补充养老保险的职工不到全部职工的5%，积累基金仅64亿元；而同期基本养老保险已经覆盖近1.3亿在职职工和离退休人员，累计滚存近700亿元基金。从两组数据的对比不难看出，虽然国家早就明确要鼓励发展补充养老保险，但由于至今尚未制定相关优惠政策，所以在目前的养老保险体系中，基本上仍然是由国家强制性的法定基本保障唱独角戏。而在医疗保险方面，虽然国家已经明确规定了有关补充医疗保险的优惠政策，但效果仍不明显。与市场经济发达国家社会保障体系中发达的“企业年金”制度相比，我国的企业补充保障制度有着极为广阔的发展空间，这正是进一步改革要解决的问题。

3.个人储蓄保障

个人储蓄是防范风险和自我保障意识的体现，可以通过个人收入的时间调剂达到有效规避和降低将来不确定性风险的目的。由于经济实力的限制，在社会保障普及以后，原先实行的“低覆盖、高福利”的受益政策必然要被“高覆盖、低福利”所替代，导致基本社会保障的替代率有所下降，这就要求建立个人储蓄保障制度来预防风险。由于个人储蓄实行的是自愿原则，国家不能用法律来直接干预，只能通过相关政策对人们的储蓄行为加以引导，逐步扩大风险性储蓄的比例。

（三）统分结合的社会保障

研究表明，社会保障的管理模式与国家治理模式是基本一致的，表现为：在国家政体上，中央集权国家的社会保障一般采取统一管理模式，而联邦制国家则大多采取分散管理模式；在社会保障的政府理念上，实行社会保障国家责任制的国家一般采取高度统一的管理模式，而推行非国家责任制的国家则倾向于采取相对分散的管理模式。当代中国实行的是一种中央政府绝对主导下的各地方政府分工合作的治国模式，与之相对应，理想的社会保障治理结构可能是以中央政府为主导，实行中央政府和地方政府的分级管理。一方面，为了维护国家社会保障理念的统一并加以贯彻，为了体现社会化和平等的原则，社会保障体制有必要实行统一管理（即统一立法、统一政策、统一制度和统一资金）；另一方面，由于城乡差别和地区差别的存在，经济发展不平衡，中央政府的政策理念需要有地方政府的积极参与才能得到有效执行。因此，目标社会保障管理体制的设计应该是在集中性政策管理的框架内，实行分层性的业务管理。

集中管理与分层管理相结合的社会保障管理体制也是“社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式的客观要求。社会统筹的基本保障基金主要是实现“社会共济”的互助目标，保证人们的基本生活需要。根据风险分散的“大数法则”，实现全社会范围内的统一调拨，有利于扩大互济范围、促进社会公平和降低基金的运行风险。个人账户基金则更多地表现出个人收入的时序再分配，体现出自助的性质，而个人账户系统中庞大的信息量所导致的巨额管理成本，决定了对个人账户实行高度集中统一的管理是极不经济的，分层管理应该是最合理最有效的选择。

（四）法制化的社会保障

通过立法来全面推进社会保障制度的发展，是市场经济发达国家常用的做法，而且收效显著。单项的社会保险立法早在19世纪末就在一些欧洲国家出现了，美国在1935年颁布的《社会保障法》则是综合性社会保障立法的代表。除了各国国内立法外，社会保障领域还存在国际法，其中最重要的就是国际劳工组织在1952年通过的102号《社会保障最低标准公约》，这已经成为多数国家进行社会保障立法时加以参考的国际公约。

在中国社会保障制度的改革中，立法问题尤为突出。回溯历史，除了1951年国务院颁布的《劳动保险条例》可以视为社会保障立法外，至今仍未有第二部社会保障立法。1979年以来，全国人民代表大会及其常务委员会审议通过了几百部法律，但没有一部属于调整社会保障关系的基本法律。社会保障制度改革多是以国务院有关规定推进，或是以部门和地方行政规定出台，或是以改革指导意见出台，对企业的约束力都极其有限。随着各项改革的深化，社会保障法制建设滞后的问题日益显露出来。

社会保障应该是国家通过立法强制推行的制度，只有通过立法才能实现社会保障制度规范化。我国已经提出要建立符合国情的统账结合的社会保障模式，经过前一段时间的改革实践，目前已经基本具备了把社会保障制度纳入法制化轨道的条件。但是由于社会保障各项目的改革进展情况具有较大区别，因此可以考虑根据立法条件成熟程度（包括各个项目的难易程度和实际进展）先逐步建立单项法规，然后再统一整个体系的立法。具体分析，就养老保险而言，在统一企业职工基本保险制度的基础上，可以着手进行覆盖城镇所有劳动者的养老保险立法；在失业保险上，立法条件也已基本成熟，目前主要应该扩大覆盖面；社会救济方面，立法条件已经基本具备，可以在城市居民最低生活保障制度的基础上制定标准和实施范围；工伤和生育保险由于涉及的基金数额不大，立法难度也不大；医疗保险制度方面，虽然国务院在1998年底出台了全国统一的医疗保险改革方案，但是目前仍缺乏较为具体的制度标准，立法条件仍不充足；至于农村养老保险问题，目前理论界和实践界都尚未形成统一意见，立法可以稍后再考虑。这样，在结合具体条件的基础上，先逐步制定城镇养老、失业、社会救济、工伤和生育保险等单项法规，最终形成完整统一的社会保障立法，这正是我国社会保障立法过程中较为合理和可供选择的途径。