政府和社会资本合作模式

——对“合作关系”的解读

2015-04-20 佘雨航

从2009年以来，笔者协助地方政府投融资平台公司发行了企业债券、中期票据、短期融资券等大量的融资工具，因此，在去年下半年中央陆续出台一系列关于推行政府与社会资本合作的政策之后，地方融资平台公司以发行融资工具方式为地方政府融资的职能被剥离了，当时个人理解PPP模式就是中央政府为了系统性解决地方政府既有融资模式留下的债务风险而推出改良政策，寄希望于地方政府在新的融资模式体系下继续推动、完成城市基础设施建设和公共产品供给的任务。简言之，站在政府的角度去理解PPP模式就是一种融资模式。

通过学习和参加一些培训，感受到本次政府在城市建设和公共服务领域推崇的PPP合作模式除了要解决政府短期债务风险与政府承担基础建设和公共产品供给的长期职责之间的矛盾之外，还深刻地体会到PPP模式的核心其实是在第三个“P”，即合作关系。同时，从技术的层面，笔者也更加理解了PPP是一种专业的项目管理方式。

为什么这样去理解PPP模式？在中国，PPP中的第二个“P”即社会资本，已经进化成为泛指所有的公司、企业。社会资本，无论其所有制性质，都可以作为“私有资本”（此处“私”是相对于政府的“公”而言，并非所有制性质）来和政府进行合作。因此，在中国，此“私”已经非彼“私”了。对于资本雄厚的国有性质的央企而言，在PPP推出之后，立刻展开与各地政府的合作。与其说是资本雄厚，倒不如说是政府与国有资本之间彼此的思维方式、决策习惯更容易促成合作，比纯粹的政府与私有资本之间的合作，更容易取得彼此之间的信赖。

进言之，在将第二个“P”的“Private”定义为“社会资本”之后，PPP模式能够成功的重要因素，应重点聚焦在第三个“P”的内涵，即政府和社会资本之间怎样建立“合作关系”，以及建立怎样的“合作关系”。深入技术层面，PPP模式在具体项目上，合作双方应当充分考虑项目涉及的政策与法律风险、行业风险、技术风险、投融资风险、商务风险等全部可以预判的风险，并根据政府和社会资本的“专长”及风险的本来属性来确定的风险分担机制，这才是PPP合作成功的基础。否则，就可能会产生类似如泉州刺桐大桥那样失败的项目。该项目涉及合作内容的法律文件只有一二页纸，社会资本与政府合作之初都没有充分预计到政府之后修建免费的通行大桥多达七座，导致社会资本获得的收费特许经营权到最后就一文不值，无法产生收益，最终不得已提前“被”政府回购，社会资本黯然退出。

其实换个角度来看，政府也无错。政府本来承担的就是基础设施建设和公共产品的供给职能。对于政府所提供的公共产品满不满意，是由作为使用者的纳税人来评价的。政府需要在社会资本的商业利益和公共利益之间做好平衡，公共产品收费过高，老百姓必然怨声载道，政府将会背负公共评价的压力，再加上没有契约的约束，类似在泉州刺桐大桥项目上政府“违约”就真的无可厚非。反观北京地铁四号线项目，就是一个合作成功的典型案例。作为社会资本的港铁公司在营运方面具有专业的管理经验，能够在成本控制和经营管理方面做到内地地铁公司无法企及的高度，同时，合作双方充分预估风险，对影响营运效率和项目盈利的关键因素变化设置了合理的解决机制，用精准的制度设计为项目成功做足了铺垫，由此可见，地铁四号线项目最终合作成功是有基础的。

PPP模式在中国要获得顺利推行，实际上还应当关注第四个“P”（People）和第五个“P”（Politics）。前文已经有所论及，基于PPP项目主要运用于基础设施和公共服务领域，其直接影响的就是使用者的利益。PPP项目成功与否，除了直接合作的政府和社会资本能否“各取所需”“各有所得”之外，公共产品和服务的使用者和体验者的社会评价也是很重要的考量因素。同时，基于目前中国并没有专门就PPP模式出台法律、行政法规，只有政策支撑。众所周知，政策的可变性远高于法律法规，在并不稳定的政策环境背景下去做PPP，不仅考验的是社会资本，更是对政府的考验。

PPP是管理模式，是专业技术。

从效果上来看，对政府而言，PPP模式确实在一定程度上解决了政府短期内没有财力投资基础设施建设和公共服务供给的问题。但对社会资本而言，如果不盈利，甚至如果不能到达社会资本设定的投资回报率，PPP模式就没有存在的意义。资本永远是逐利的，没有利益驱动，做PPP无疑是在做公益，相信这不是社会资本拥趸PPP的本意。

笔者是这样理解：专业的人做专业的事，政府的人力、物力、财力和精力，决定了由政府亲自去做大部分的基础设施建设和公共服务供给将会牺牲效率。政府及其职能部门没有专业人才和队伍，建设和营运管理水平低、投资回报率低，使用者当然会用“脚”投票，政府吃力不讨好。使用者照章纳税，但却没有享受到一定质量的公共产品和服务，当然会不满意，对使用者确实不公平。而换个方法来做，设定好合理的盈利空间（不能让社会资本从中谋取暴利，否则侵害了使用者的利益，也将产生另外的一种不公平），把专业的事情交给专业的社会资本来做，政府再通过特许经营权、财政补贴，甚至是商业项目打包的方式让社会资本获利，这样第一个“P”、第二个“P”和第四个“P”确实是各有所得，皆大欢喜了。当然，社会资本能否盈利，其实是取决于其管理水平的，对专业理解越深、管理水平越高、成本控制能力越强，同等条件下，盈利能力就越强。管理能力有高下，由此几家欢喜几家愁就是顺理成章的事情了。

如果本轮PPP模式的推动，地方政府还停留在希望通过PPP延续之前的信用融资来解决基础设施建设和公共产品供给的思路，不把精力集中到考察和确定合适的社会资本、如何就PPP模式合作风险分担与社会资本进行谈判、如何更好地去平衡商业利益和公共利益方面，还是又会重蹈覆辙，回归到原来不成熟的PPP模式合作失败的老路上来。