社会资本如何参与政府旅游

在众多的少数民族地区，旅游资源开发利益分配问题突出的原因还有这些地区产业结构单一，对外部力量，尤其是对政府财政扶持、企业资本、NGO帮助的过度依赖，缺乏来自社区内部或少数民族个体自身的财富创造机制和动力，在文化旅游资源开发中，对土地资源收益的依赖程度较高等众多原因。单一的收入结构使部分社区旅游业收入中的土地租金收入、房屋租金收入成为其主要收入，导致社区抗风险能力差。因此，文化旅游资源开发收益分配方式稍有不公，或者旅游市场不景气，就会引发极大的争议和矛盾。对如何摆脱对房屋、土地租金收入的过度依赖，提高社区经济发展的抗风险能力，避免矛盾过分集中在旅游资源收益分配的层面的思考，也是解决利益分配矛盾的渠道之一。

1.自我发展能力培养

以产权激励机制培育内源性增长动力，是“强化少数民族地区群众的自我发展能力，构建共同富裕机制，减少少数民族地区社会摩擦的内在需要之一”^[36]。一些少数民族旅游社区市场环境相对封闭，受其传统文化习俗的约束，产权意识、商品意识淡薄，资源价值发现、估价能力低，更缺乏现代经营理念，在旅游市场缺乏竞争力和主动性。这也是其在自身文化资源的利用中出于被动地位的重要原因之一。由此，在旅游开发企业通过对其文化旅游资源的开发取得巨大经营利益的同时，少数民族社区除能获得房屋、土地租金收入外，其他收入主要依靠在景区及景区周边兜售小工艺品、民俗表演及承担环卫、保安等低薪工作取得微薄收入，缺乏与旅游开发企业竞争文化旅游资源的能力，其收益所得与旅游开发企业所得呈现巨大的反差。因此，其自身原因所导致的弱势状况，在产权界定、产权交易等稳定利益分配机制没有实现前，在未来很长时间内仍将以利益分配矛盾频发的状况表现出来。过渡期或阶段性解决上述问题，比较现实的做法是需要激发和培养少数民族社区以文化旅游资源为依托，主动、积极经营资源、创造财富的能力。这就需要政府部门、少数民族社区争取文化旅游资源开发的参与机会，通过主动、自觉的培训以提高社区自身的管理水平；在与企业的博弈中避免短期的、直接的旅游收入分成诉求，而应该多元化、多策略地获得参与旅游项目开发与管理的权利。政府部门协调企业扶持社区及村民认识或提高表现自身传统文化的价值和水平。在表现中直接参与资源供给、感受自身文化旅游资源价值增值和财富创造的过程，与旅游开发企业在竞争中合作，共享文化旅游资源开发所带来的成果，通过共同发展、合理的利益均沾来保证景区的和谐发展。^[37]

目前，在农村社区的旅游资源开发模式中，即便是得到广泛推广、村民参与程度很高的“公司＋村寨＋农户”旅游资源开发模式，由于农户、村寨与旅游开发企业之间实力悬殊，使之尚处于不完全平等的市场关系中。受利益驱使，一些村寨基层机构如村民委员会等实际上成为了企业的附庸，不能起到维护村民权益的作用。此外，由于农村社区缺乏具有现代企业管理制度知识的人才，难以进入企业管理层和决策层去平衡“公司＋村寨＋农户”模式中村民的利益，再加上缺少其他外部力量予以平衡，导致分配模式呈现一边倒的情况。^[38]因此，“公司＋村寨＋农户”模式看似是在平等自愿的基础上的合作，但在操作过程中稍有不慎，就容易暴露出这种模式与生俱来的缺陷：社区及村民虽是传统上、实际上的文化资源传承者，但在文化旅游资源的开发、经营、分配过程中没有话语权，“自主意志得不到体现，村民与旅游开发企业的权责严重不对等、条约显失公平，利益分配完全由企业单方决定、向企业方倾斜等，这势必影响到两者‘双赢’的预期效果”^[39]。因此，少数民族地区旅游业的长远发展，还必须有一批当地本民族的高素质人才，懂得民族旅游社区管理方法和内涵，能够引领社区综合发展，规避市场、政策风险和经营风险，这就需要政府部门强化自身的服务角色，通过向当地村民提供各种形式的旅游经营培训，培养高层次人才，来提高他们自身的竞争水平。而不能把管理的责任、收入的增长、风险的防范更多地寄希望于旅游资源开发企业。^[40]

少数民族地区自我发展能力的发育和成长，有利于形成少数民族文化旅游资源开发中重要的社会平衡力量，它与政府、企业、社区其他旅游经营组织间形成相互制约、相互补充的制衡关系，有利于旅游市场的健康和可持续发展。同时，也有利于社区村民在文化旅游资源开发中主体地位的形成，促进村民在乡村旅游开发中权利和利益的实现。

2.参与性能力培养

社区参与模式旅游是一种不同于以往的旅游发展模式，其独特之处在于旅游资源的开发中引入了社区的内容，以社区为中心形成旅游发展的新途径。在参与模式中，少数民族社区及村民是旅游业发展的主体，社区村民的利益是社区旅游发展的首要目标，它强调大部分的利益应保留在社区内部，社区村民不仅仅是旅游发展的被动受益者，而且是主动参与旅游发展的获益者。通过主动参与使自身的行为也成为社区文化旅游资源的一部分，并逐渐取得利益分配的话语权，激励他们在文化旅游资源供给、资源保护、资源价值创造和旅游市场经营中有更多的作为，实现一种源自社区内部动力的利益共享和分配机制（见图31）。

不公平的利益分配机制，会使社区及村民与其他旅游经营者、政府处于对抗和不信任状态。国内近年来大量的群体性事件大多都与利益分配有关，由于利益难以协调或协调不及时，就演变为公开的对抗。而对抗导致的冲突，难免会产生悲剧，加剧社会分化，阻碍社会结构的良性变迁。因此，参与模式必须强调在旅游开发中，要重视协调旅游资源开发企业与当地居民的利益分配。

图31　洛水村村民召开村民大会商讨旅游收入分配事宜

由传统文化传承人、资源所在地居民参与的社区参与式旅游发展模式，在国内并非陌生。宁蒗县洛水自然村早在20世纪80年代末就采取了这种方式。2004 年5月丽江市玉龙县也成立了“玉龙县白沙乡玉湖旅游合作社”，通过政府引导下的农村集体经济合作组织参与旅游资源的开发和管理。此外，比较有名的还有云南省曲靖市罗平县的多依河景区、广西桂林市阳朔的西街和恭城县的红岩村，贵州省的雷江千户苗寨和荔波等也是比较早地实行了参与式旅游发展模式。^[41]在少数民族地区社区扶贫和自然生态的改善方面，云南省禄劝县中屏乡芹菜塘村和内蒙古阿拉善左旗都取得显著的成效。参与式发展旅游业多年来的实践结果也表明，如果能够让文化资源的传承者——当地人参与主导社区的旅游业发展，通过参与旅游资源开发，提高当地人的参与性、认知感和资源保护的责任感，并且能直接从旅游资源开发中受益，当地群众、开发企业、政府间就较少产生矛盾和摩擦。^[42]而地处宁夏永宁县纳家户村的穆斯林文化旅游项目“中华回乡文化园”则完全是另一种情况，“中华回乡文化园”旅游项目将纳家户村的回族村民完全排除在外，不仅在土地征用拆迁过程产生激烈冲突，而且在项目建成后也没有任何机制保障社区村民的参与。而少数几个村民旅游景区从事清洁、保安等无话语权的工作，与真正的社区参与根本就不是同一概念。由于回族传统文化传承者不能成为真正的文化旅游资源供给者、表现者，使该景区徒有虚名。

就参与式旅游业发展激励机制来讲，其真正动力应来自于社区内部，来自于社区村民。因为社区参与旅游发展的核心在于社区村民才是发展的主体，通过社区参与把自身传统文化展现给游客，不仅可以提高社区文化旅游资源的观赏效果和体验价值，也可让社区村民从中发现自身传统文化资源的经济价值，变被动型表演为主动性展示和主动性参与，强化社区村民在社区旅游活动中的自我发展能力。

关于社区主动参与性的培养，既需要外部力量的帮助，也需社区内部力量的激发。

从外部力量来讲，政府部门作为宏观决策者、规划指导者，首先应保障少数民族文化旅游资源所有者主体的政治权利、经济权利和文化权利，避免作为利益主体介入少数民族社区旅游发展。根据政府职能定位，结合少数民族地区社会经济发展水平，在社区宣传、学习目前国内外成功的社区旅游参与式发展案例，组织参观成功的范例，分享和推广成功经验等。其他外部力量如科研机构、高等院校、NGO等外部力量，可借助自己的科研优势、培训优势和项目优势，为少数民族社区提供参与式培训或者通过一些微小型项目的实施，如扶贫、养殖、小额信贷、客栈卫生管理、游客信息管理等项目，吸引社区村民参与，在参与活动中培育自身能力。

由于松散的、非正式的参与式架构一方面无法解决复杂的组织管理问题，另一方面也无法解决参与者的身份问题，易导致社区及村民参与旅游活动和解决利益分配问题的被动性。因此，参与式发展模式的核心在于通过一系列的制度设计来保障实现社区及村民参与的主动性。在具体操作上，可通过以下方式实现：

一是社区村民个体参与。在文化旅游资源开发中，社区可自发组建股份有限公司，也可与旅游资源开发企业共同组建股份有限公司。村民以资本或其他旅游资源出资入股，企业则以资本入股或以其他企业资产入股。村民以股东的身份参与自身文化旅游资源开发，如果文化旅游资源已经界定为村民所有，则村民既以所有者身份参与资源开发与经营，又可与其他所有者共同主导利益分配。如果是社区独立组建股份有限公司，可以聘请社区内或社区外部有能力的经营者管理公司，由村民组成的股东代表大会或经选举形成的董事会，对公司的经营管理进行监督。目前，这种现代企业制度下的典型参与方式，在社区的实施受少数民族群众的商业意识、现代市场制度意识制约以及社区文化旅游资源如何作价入股方面存有的难题，在具体实现方面还有难度，但从长远来看，它是通过企业制度约束激发村民主动参与社区经济发展的最有效方式。

二是社区民间力量的参与。民间力量是少数民族社区参与的一种比较自由的形式。在旅游资源开发方面，少数民族社区可建立由村民大会共同选举产生的社区旅游资源开发管理委员会，负责统筹社区村寨的旅游开发，形成一个自主、互助、自治的乡村经济合作组织。

此外，社区其他形式的民间团体和组织如村民旅游协会、旅游资源共管会、社区旅游环境保护组织、旅游文化研究组织、民族工艺品生产合作社、家庭旅馆经营管理协会、民族民俗歌舞表演队、村寨导游协会等等商业的和非商业的自主、自助、自治的组织等，也是吸引社区村民参与旅游活动的民间力量。这些机构或组织可通过举办一些民间活动展示、社区旅游发展议事等，让村民从活动中获益，在议事中感受自身价值，培育参与主动性。

3.提升文化资源产权意识

从我国全社会而言，大多数人不仅缺乏产权知识，而且在文化产品消费领域也普遍缺乏产权意识。仅以盗版产品为例，“在仅有的11%的不购买盗版产品的人当中，只有33%的人认为这是侵犯他人知识产权，而更多人是出于担心质量问题或有其他顾虑”^[43]。《中国知识产权蓝皮书》的调查数据也充分证明了这一点。

尽管目前已有产权知识立法，但对知识产权的理解也仅仅停留在著作权、版权等范围，对文化产权，不仅仅是普通国民，即便是一些专业文化管理机构也缺乏这方面的意识和知识。因此，只有少数人知道通过知识产权保护自己的创造、发明等。在这样的产权文化现实背景下，少数民族文化资源泛公共化，中国的传统民俗文化被其他国家抢先申报为世界文化遗产也就难以避免。比如，我国传统端午节虽与韩国的江陵端午祭有所不同，但韩国申报的江陵端午祭被联合国教科文组织于2005年11月25日被指定为“人类口头和无形遗产”，中韩端午节“申遗”之争以韩国的胜利而告终；我国传统的皮影戏被印度尼西亚抢先申报为该国的世界文化遗产；蒙古国申报的马头琴、伊拉克申报的十二木卡姆等，都是我国历史上传统拥有的。^[44]除此以外，中国的传统中医药、传统功夫等大量的传统资源被许多国家大量抢注，甚至连中国传统节日中最普及、最盛大、最隆重的节日——春节，韩国也在争“春节”申遗。这不仅表现为传统文化保护和发扬的滞后，更多的是集体产权意识淡薄的体现。因此，文化资源产权的“集体无意识”已经关系到一国文化主权是否能够得到主张的问题。

从少数民族地区来讲，产权意识则更为淡薄。众多的少数民族社区财产意识带有浓厚的原始共有色彩，公共财产和私人财产界限不清，即便是有形的实物性私人财产也带有公共财产的特点，缺少排他性，社区乃至外部机构和个人都可免费享用。少数民族社区的热情好客传统文化习惯，使得“游客”和“客人”没有准确界限，免费吃住接待等习俗仍然存在，传统意识里对“私权”的追求被视为自私自利、道德低下的行为，因而对“私权”比较淡漠。这种文化现象既是少数民族社区文化旅游资源的社会价值体现，但也是少数民族社区争取权利方面的弱项。即使在旅游业发展已经有30多年历史的洛水村，不仅摩梭人之间来往免费吃住为常见现象，而且一些游客到摩梭家庭做客，向摩梭人支付餐费时，摩梭人也多难为情，在一些交易中依然羞于讨价还价。相对于有形的实物财产权利，在传统文化领域基本上表现为权利上的“全民无意识”，大多不视之为资源，只是把它看作是本民族的一个“习惯”、“习俗”而已，仅仅是在这些“习惯”、“习俗”被开发为旅游项目产生收益时，才意识到这种“习惯”、“习俗”也有价值，但尚未上升的产权意识的层次。

另外，少数民族社区尤其是年轻群体对自身传统文化普遍缺乏“文化自信”。一些根源于少数民族社会生活本身的传统观念、思想、风俗习惯、生活方式、生产方式、情感表达等文化资源，在现代化、城市化进程中与现代文明的交织与碰撞使这些年轻群体对自身传统文化产生怀疑，甚至妄自菲薄，视自身传统文化为“无价值”、“不时尚”、“落后”的东西，自然就难以产生产权意识。

此外，不仅仅是少数民族文化旅游资源开发因产权的缺失引发诸多问题，整个中国民族民间文化的生存环境、产权也面临着经济全球化和现代化的挑战，没有产权界定的文化资源为一些西方发达国家凭借强大的综合国力、先进的科技手段、发达的文化传播手段、灵活的市场营销活动所利用，并带来巨额的收益，对我国民族民间传统文化生态不仅形成严重的冲击，也造成文化资源收益的流失。

为加强我国的非物质文化遗产保护意识和保护工作，国务院2005年印发了《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》，明确指出非物质文化遗产是“联结民族感情的纽带和维系国家统一的基础，也是具有重要价值的文化资源”^[45]。2014年10月习近平在中共中央政治局第十八次集体学习时强调“中华优秀传统文化是我们最深厚的文化软实力，也是中国特色社会主义植根的文化沃土”^[46]。上述政策意见和精神对于从宏观层面培育整个社会的文化资源产权意识将具有指导意义。在区域经济发展层面，可以从目前少数民族地区文化旅游资源开发的利益分配问题着手，以传统文化旅游资源的开发为契机实现产业升级、提升经济实力，来激发少数民族社区的文化自信、文化自觉和产权意识，提升社区自我发展能力。

由于产权理论和产权文化来自于西方，与我国的传统文化，尤其是少数民族传统文化中的财产共有意识存在深刻差异，一些少数民族传统文化对人们知识产权意识的形成与培养具有消极的影响，产权意识的提高仅靠少数民族本身的文化自觉和文化自信，将是一个相当漫长的过程，因此特别需要少数民族社区通过参与文化旅游资源开发的收益分配过程，以利益机制来激发产权意识。同时，鉴于少数民族地区群众受教育程度普遍较低，还需要政府机构、研究机构、产权交易机构、NGO等非政府组织为少数民族社区提供产权知识辅导和产权意识培训。

从具体的可行性操作来讲，目前可以在现有的产权交易中心另辟文化旅游资源交易平台，通过社区参与、社会机构评估选择出一批少数民族文化旅游资源在交易平台挂牌交易。一些成功的文化旅游资源产权交易案例具有很强的示范作用，将这些案例展示给其他少数民族文化旅游资源丰富的社区，以此激发、提升社区的产权意识。

少数民族产权意识的提升还需一定的法律环境。目前，我国现行法律对少数民族传统文化、民间文化等非物质文化的社区共有产权、集体产权、个体产权尚没有专门的法律法规约束，相关的全国性法律法规和地方性法律法规又主要体现传统文化资源的保护方面。而现行的《专利法》、《著作权法》、《商标法》，包括《中华人民共和国民法通则》等，不管是公法还是私法，均无法规范和调整目前少数民族传统文化资源权利，因此，特别“需要从立法角度进行制度创新，公法与私法相协调”^[47]。少数民族传统文化作为旅游资源，从历史角度、文化人类学角度及经济学角度来看，这类资源作为多样性文明，其创造、传承和保护已经付出了巨大的成本，有的甚至付出了巨大的历史和社会代价才得以传承下来，在现在旅游业中这类资源的表现、展示还需付出很大的成本。但由于全社会尚未形成对传统文化资源产权的普遍认识，基层政府部门、社会公众、旅游开发企业的产权知识和法律意识也都比较淡薄，甚至传统文化传承人自身也缺乏产权意识，因此，虽然社会有尊重少数民族传统习俗的风气及体验少数民族文化的旅游需求，但对传统文化资源的随意性和不自觉性侵权却成为普遍现象，导致少数民族社区在争取文化资源权益方面难以取得社会共识、无法可依。因此，有关文化资源产权立法，不仅可以提升全民的传统文化资源权利和保护意识，而且能使少数民族文化旅游资源产权主体争取权益有法可依。