龙泉驿区社区多元合作治理的“社会资本”模式

龙泉驿区位于成都市东部，是成都市二圈层的重要区县之一。该区东傍龙泉山麓，西连成都平原，为国家级成都经济技术开发区所在地，其被誉为镶嵌在巴蜀大地的一颗璀璨明珠。龙泉驿区幅员面积558平方公里，总人口15万人，辖滨河社区、驿河社区、商业街社区、平江路社区、万元路社区、驿都路社区等14个社区。龙泉驿区距成都市中心12.6公里，距双流国际机场28公里，为蓉城门户，居川渝要津，交通便捷。因其地理位置优越，气候温和，素有“四时花不断，八节佳果香”之美誉，是国务院正式命名的“中国水蜜桃之乡”，先后被确定为“全国生态建设示范试点区”、“全国绿化百佳县（区）”、“全国农业资源综合开发试验区”、“全国优秀经济林区”等。

龙泉驿区是四川省目前唯一的国家级成都经济技术开发区所在地，是被国务院批复的成都市向东发展的主体区域。该区距成都市中心12.6公里，以老成渝路、成龙路、成洛路为骨干的交通网络覆盖全境，现又开通4条对接成都市区的城市公交线路，交通便利。因其生态环境优良，气候温和，被列为“全国生态建设示范试点区”和“全国绿化百佳县（区）”，还先后被确定为“四川省开发农业示范区”、“全国三高农业示范片区”、“全国农业资源综合开发试验区”、“全国优秀经济林区”等。龙泉驿区作为农村向城市的过渡区域，在探讨我国转型期的社区建设和城乡统筹等方面较具代表性。

龙泉驿区按照成都市“统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化进程”的战略部署，始终坚持以“加快发展、科学发展、又好又快发展”的发展目标，深入实施城乡统筹科学发展总体战略，加快转变经济发展方式，不断推动新型工业化、城乡一体化和农民市民化。改革开放以后，该区逐渐实现了由传统农业向现代化工业新区的转变，成为“全国生态建设示范试点区”，作为新兴建设示范基地，它一定程度上代表了改革开放以后我国经济建设新时期逐渐兴起的经济开发区，是实现城乡统筹科学发展战略的重要实验基地。本书运用行政管理知识联系国内外学者的研究成果，通过对龙泉驿区多次的实地调研和资料搜集，最终确立对龙泉驿若干社区进行研究，探讨社会资本视域下的城市社区治理的理论价值和现实意义。

一、龙泉驿社区治理现状

龙泉驿区民政局结合深入学习实践科学发展观活动，在广泛征求群众意见的基础上，拟定并下发了《关于加快推进新市民集中居住区实行社区化管理工作的通知》，提出“4＋5＋6”的工作思路，为促进龙泉驿社区的规范化建设起到了极大的推动作用。“4＋5＋6”的工作思路具体是：开展新市民集中居住区社区化管理工作应做到四个明确、抓好五项工作、健全六大体系。四个明确包括明确工作思路、工作实质、实施范围和具体标准；五项工作是指重点抓好健全基层组织架构、搭建公共服务平台、全面推进社区服务、发挥居民自治、加强组织领导五项工作；六大体系即建立健全以“就业服务、便民服务、社会救助、科技教育、安全稳定、人居环境”为主要内容的新市民集中居住区六大服务体系，不断完善社区公共服务。在“4＋5＋6”工作方针的指导下，龙泉驿区按照《星级社区创建三年规划》开展了“星级社区”创评活动，促进了社区居民与辖区单位的共驻共建。社区生活环境逐步优化，居民对社区建设的认知度、满意度、参与度不断上升。在2007年7月的评比中，街道还对首批“星级社区”进行了表彰，其中四星级社区两个，三星级社区8个，二星级社区4个，社区建设创新奖6个。

根据社区治理的要求，为明确区民政局职责的分工，分别成立了办公室、救灾救济科、基层政权科、老龄办、社会事务科、福利办、殡葬管理所等部门；为了提高社区治理的效益，还明确规定了各个部门的职责。例如办公室负责信息、档案、信访、保密、值班、接待、会务等工作；救灾救济科负责救灾、灾后救济和捐赠等工作；基层政权科依法做好全区村居委会换界选举工作，指导村（居）委会加强组织建设、制度建设；老龄办负责综合协调、指导服务和督促检查全区老龄工作；社会事务科负责办理婚姻登记、办理收养登记、社会救助等工作；福利办负责对社会福利企业进行业务指导和监督管理；殡葬管理所管理殡葬事业和推进殡葬改革。

为了进一步加强社区治理工作，进一步健全制度管理，龙泉驿区某些街道建立了派驻社区指导员制度，分别派驻6名社区指导员，发挥协调、联系作用，全方位指导社区各项工作。积极利用街道党校资源制定社区干部定期培训制度，定期组织社区干部进行理论培训，提高社区干部的专业知识和管理能力，增强工作积极性和主动性。2007年4月，龙泉驿区在成都市首创“社区消防警务室”，该机构的成立是社区消防工作新上的探索。为了更有效地进行消防预防和消防补救工作，龙泉驿区政府决定在大的社区建立专门的“社区消防警务室”，对社区消防工作进行指导和日常管理。同年七月，龙泉驿区为了为认真落实成都市下达的 “惠民计划”目标任务，充实社区建设人才队伍，面向社会公开招聘，实现“一村（社区）一名大学生”。

2009年7月，全国第一个跨越行政区域的“全域社区，委托管理，全域服务”村级公共服务体系诞生，成华区民政局、龙泉驿区民政局与成都市和谐社区发展促进会三方联合行动签订“全域友好社区”的协议。其中，龙泉驿区有多个社区参与其中，这个协议是龙泉驿等区与成都市和谐社区发展促进会、成都理工大学联合行动的结果，该服务体系打破了目前社区以区、街为单位的板块化管理的现状，打破行政区域界限，“抽去”行政管理的框架，使两个行政区的社区向“扁平化”结构模式发展。为了进一步为跨行政区的居民提供零距离服务，成华区、龙泉驿区与成都市和谐社区发展促进会还联手建立“全域社区一对一”社区服务队伍，通过定期和不定期上门走访、电话访问等方式，为跨行政区的居民提供零距离服务，逐渐构筑起“居民跨区生活居住，社区服务无缝衔接”的全域社区服务体系。在城乡统筹大背景下，随着村民的集中居住，原来的地域关系、利益关系、生产劳作方式等不同程度地被打破，一些村民将搬离原籍到异地居住，这样村民在异地居住就同时存在两种身份：一种是对原地而言的村民，另一种是对异地的居住地而言的暂住居民，为了更优质地对两地跨区居住居民提供服务，龙泉驿区将“全域社区”这一模式进一步推广到其他区（市）县，凡是跨区居住的居民，都将在居住地享受到同等“居民待遇”服务，而且可回原籍享受村级集体经济组织收益、领取失地农民各种经济补贴等“村民待遇”。龙泉驿区围绕统筹城乡均衡发展与服务推出的创新举措，打破了社区之间、街道之间的界限，真正让居民享受到了均衡的社会服务，这种服务体系研究在全国尚属首次，也是成都市社区治理的一大创新，在成都具有重要的推广意义。

二、龙泉驿社区社会资本现状分析

1.龙泉驿社区社会资本的测量指标设计

在经验社会科学研究中，只有在收集一定社会现象的基础上，并通过一定概念化和操作化的形式把研究的社会现象转化成一系列可度量的数值，才可能对社会现象进行实证的分析研究。按照卡普兰的分类，社会资本属于从理论中产生的建构，但无法被直接或间接地从社会中观察到的一种社会现象。社会资本包含了信任、规范和网络三个基本要素，而这些要素都是无形要素。因此，社会资本的测量方法和测量手段一直是个难题。尽管如此，国内外学者的相关研究仍然提出了诸多测量方法。

提名生成法和位置生成法是对个人拥有社会资本的两种测量方法。提名生成法是一种比较传统的生产方法，它根据研究的需要，让个人提供其社会网络成员的姓名、特征以及他们之间的相互关系等信息，研究者根据个人提供的信息对个人拥有的社会资本进行测量，这种方法在研究中得到了广泛应用。但是这种测量方法具有较大的缺陷，它无法严格界定社会网络的边界，被调查者容易遗漏社会关系，从而造成研究的偏差。位置生成法与提名生成法不同，它建立在社会资源是金字塔结构的前提下，考察社会网络所拥有的社会资源情况。这种研究方法主要通过研究社会成员在社会网络中的地位，而对其拥有的社会资本做出大致的测量。位置生成法在实际操作中比提名生成法简捷，能较准确测量出社会网络中不同地位和不同关系所拥有的资源情况。但是它仍然无法进一步了解被调查者社会网络的具体构成情况。

韦格纳运用了多重指针测量的方法对社会资本进行测量，他使用了以下指针：①关系人的“角色类型”；②关系人和被调查者的社会距离；③认识时间的长短；④交往频度；⑤共同从事社会活动的情况；⑥关心程度。然后通过因子分析等统筹方法将上述指针整合，得出本质因子代表关系的强度。诸多学者认为中西方文化的差距造成关系强度的测量具有差异性，西方个体间的关系主要表现为一种后天形成的人际交往关系。传统中国人的关系网络主要是先赋性，在先赋性关系的基础上进行交往，血缘、地缘等先赋性关系成为控制心理距离的依据。由此可知，在我国特殊的的文化背景下，中国人确定关系强度时，主要考虑以角色关系为基础、熟悉程度和信任程度的标准。

著者对社会资本的研究主要是基于帕特南对社会资本的研究，帕特南明确提出使用四个指标来测量社会资本：①读报率；②全民公决投票率；③特别支持票投票率；④每多少人有一个组织。帕特南通过对特定社会团体和团体成员的数目进行统计，间接测量社会资本。得出的公式是：SC＝∑n1…… nt（n1……nt为某一特定社会群体中团体和团体成员的数目）。福山在此基础上融入了诚信范围和团体内部凝聚力两个变量，公式变化为：

SC＝∑（（1／rn）rpCn1……nt）

其中，rn为不诚信，1／rn作为rn的倒数是不诚信社会资本带来的负外部性；rp为诚信的正外部性；C为团体的内部凝聚力。

以上对于社会资本的测量虽然出发点、侧重点和可操作性各不相同，但为本书的社会资本测量提供了原型。前文已指出社区是建立在一定地域基础之上，具有相对完善的组织制度和管理机构的社会交往人群组成的人类生活共同体。社会资本包含信任、规范和网络三个要素，因此本书的社会资本测量体系主要从以下三个方面进行，在对龙泉驿若干社区的研究中将按照这一思路展开整个研究过程，以下将会按照该测评体系设计问卷、调查社区居民、组织机构的实际情况。

表4.2　社区社会资本的测评体系

（1）社区信任测量指标：社区满意感、社区信任感、社区安全感

在本测量体系中对社区信任的测量包括社区满意感、社区信任感和社区安全感。社区满意感是指社区居民对于社区当前治理状况的主观心理感受，包括政府对于社区治理举措的满意度、对当前社区卫生状况、社区治安和社区硬件设施等客观条件的满意度。社区信任感是指社区居民对于社区的信任程度，包括居民对于社区政府部门、居委会、业委会的信任度以及社区居民之间的信任程度。社区安全感是居民对于在社区内生活安全程度的感受，包括社区居民自身安全感和居民对于在社区生活的外在安全感。

（2）社区网络测量指标：社区参与度、社区组织、社区交往

本书的社区网络测量指标又分为三类二级指标，社区参与度是指社区居民参与社区事务的程度，包括参与社区政务、参与社区组织活动等的方式。本测量指标中的社区组织是社区组织的发展状况，包括社区组织的数量以及社区组织的完善程度。社区交往是社区居民之间的社会交往情况，包括社区居民交往频率、交往范围、交往方式等。

（3）社区规范测量指标：社区认同感、社区凝聚力、社区互惠

社区规范测量指标下分社区认同感、社区凝聚力和社区互惠。三个分指标在本书中社区认同感指标是从社区居民自身的主观心理状况出发，对社区治理政策、社区共同价值观、社区现行规范的认同程度。比如对社区规范的认可程度和心理上对社区的依恋。社区凝聚力是社区居民在社区主导价值观的影响下对社区治理产生的认可和行动的力量。社区互惠是社区居民对个人利益和整体利益关系的整合，个人愿意帮助他人，并相信他人未来也会帮助自己。

2.龙泉驿社区社会资本现状分析

（1）实证研究的调查方案以及问卷设计

根据本书的研究内容和样本采集的可行性，选取成都市龙泉街道办事处下辖社区居民为调查对象。龙泉驿区共辖4个街道、7个镇、1个乡。其中龙泉街道办事处幅员面积51.1平方公里，总人口约15万。下辖滨河社区、驿河社区、商业街社区等14个社区，本研究采取简单随机抽样的方法，选取滨河社区、驿河社区和商业街社区三个社区作为本书的调研对象。2009年8月到12月期间，本研究在滨河社区、驿河社区和商业街社区三个社区实行调查，以三个社区的全体户籍人口为抽样框，按照分层随机抽样的方法，在三个社区分别抽取70名、70名和60名社区居民构成本次问卷调查的研究样本，共发放200份问卷。

本书把社会资本定义为由公民参与网络中的普遍互惠规范而形成的信任关系。在实际操作中，本研究以该定义为指导方向，首先通过检索和文献研究，初步确立社区社会资本主要指标内容，进而根据研究内容和方向总结衡量社区社会资本的指标体系，将社会资本划为社区信任、社区网络和社区规范三个二级指标，并将这三类二级指标分别细化为三个三级指标。针对三级指标的内容进行问题设计，并借鉴相关学者对社会资本衡量和测评方法，形成本研究的问卷形式和分析结构。

（2）问卷结果分析

本次研究共发放200份问卷，实际收回187份，回收率为93.5%。其中有效样本178份，有效样本率为89%。表4.3是有效样本的特征：

表4.3　问卷调查的样本特征

以下将从社会资本三要素方面对抽取的样本所反映的社会资本状况进行分析。社区信任是考察社区社会资本的重要要素，构成了对社区社会资本的基本测量和评价。

①社区信任

本书进行的研究把社区信任要素划分为社区满意感、社区信任感和社区安全感三个指标。

社区满意感调查结果如下表所示：

表4.4　社区满意感（%）

由表4.5可知，社区居民对于社区物质环境和社会环境都表现出比较高的满意度，除了对于社区干部工作态度一项，其它事项的满意度都在70%以上。其中，社区居民对于社区治安状况和居民道德素质的满意度都达到了50%以上。这说明社区治理较为有效，已经获得社区居民的广泛认可和高度评价。这些满意度的数据为社区治理的开展打好下了坚实的群众基础，对进一步推动社区治理有着重大意义。但是从表中可以看到，社区居民对于社区干部工作态度的满意度仅有50%左右，对硬件设施的满意度为70%左右，这表明今后社区治理的过程中应更加注重干部工作态度的培训，适当加大对社区硬件设施的投入。

社区信任感可以分为社区居民对于社区内人的信任和对社区内组织的信任。本研究对人的信任从社会大众和社区居民两个方面考察居民的信任程度，对社区内组织的信任则由社区居民对于街道办事处和居委会的信任两部分组成。根据中国目前社区治理的实际情况，社区组织主要包括街道办事处、居委会和业委会。但是由于各社区业委会的实际情况差异较大，本书主要是从居委会和街道办事处两个方面进行社区居民对于社区组织信任的研究。问卷对于信任感的设计分为四个维度，包括完全信任、比较信任、不信任和完全不信任。

图4.4　社区信任感

由图4.4可知，绝大多数受访者对于社区居民、居委会和街道办事处的总体信任程度还是比较高的。除了社会大众一项，社区居民对社区人员和社区组织的“完全不信任”的选项都未超过十个百分点。受访者对于社区内居民的信任程度远远大于对社会大众的信任程度，这说明社区的地域边界和心理边界有强化社区内居民的信任作用。居委会是具有中国特色的基层群众性自治组织，它接受街道办事处的领导，是政府与居民之间联系的桥梁。由于居委会直接由广大居民构成，是一种群众性组织，在长期的工作中与群众联系较为紧密，因此在社区居民中的信任程度要高于街道办事处。居委会与居民之间建立起深厚的信任关系，为社区社会资本的进一步发育提供了依托。

社区安全感是社区居民对于自身人身安全的感受和在社区生活中社会层面的安全感。通过问卷调查，有七成以上的被访者认为在社区居住比较安全。但是还是有三成的居民不放心孩子独自在社区玩耍。这表明社区在长期发展的过程中，居民对其逐渐形成了一定的信任基础，住户对于社区治安以及社区成员之间都建立了一定的信任关系。

②社区网络

本研究对于社区网络的测量主要是从社区参与度、社区组织和社区交往三方面进行的，社区组织和社区参与度是社区网络的硬件部分，可以通过具体的数据得到明确的数量。而社区交往是社区网络的软性部分，通过社区交往可以更加全面衡量社区网络的发育程度，三者密不可分。社区组织是社区必要的组成部分，其中包括街道办事处、居委会等具有政府工作性质的组织、社区内正式成立的社会团体和社区内群众自发形成的团体组织（如秧歌队、棋社、健身队等）。社区内组织的不断发展，为社区实现自我管理、自我服务等功能建立了良好的组织结构。社区内各种团体的兴起，扩展了居民参与渠道，丰富了交往方式。在逐渐密集的社会网络中，成员之间增加了彼此的交往范围和交往频度，培育了社区成员之间的信任和互助精神。对于社区居民的参与度社区组织从社区“您是社区居委会或其下属的专业委员会的一员吗？”，“您是社区某一正式社会团体(如老年协会)的一名成员吗?”，“您是某一社区文化团体(如健身队、合唱团)的一名成员吗?”，“您知道社区文化站经常开展什么活动？”等方面考察，得出社区组织的种类和数量以及社区居民的参与度。此外，还考察了社区街道办事处和居委会对于社区居民的吸引力，以及社区居民参加社区政治生活和文化生活的比例。

图4.5　社区组织参与

从图4.5中可以看出参加正式团体和群众自发组织团体的人数远大于参加街道办事处和社区居委会的人数，参与街道办事处和社区居委会的人数总和还不到整体人员的15%。经过调查原因有以下三个方面：首先，社区居委会属于政府组织，街道办事处是社区工作的实际操作者，对于参与人员有一定的条件限制和人数规定。其次，社区居民对于政治参与的热情还不够。再次，社区居民参与非正式团体可以丰富自己的生活和扩展交往范围。一般居民都比较倾向于参加这类轻松和风险较小的组织。从组织结构上看，被访社区都包括居委会、正式团体和非正式团体，组成单位相对丰富和完善。

社区交往方面，本研究首先对社区居民关系进行分析。分别从互相怀疑到互相信任、彼此敌对到彼此友善和只顾自己到彼此照顾三种情况进行了程度调查。在问卷设计中分别把上述三种情况分为四个程度等级，来综合考察被访者对于社区居民对社区关系的主观评价。图4.6中“1”到“4”分别代表了社区居民对于社区关系的评价是从正面到负面逐级递减的，例如互相信任—互相怀疑线从“1”到“4”代表了社区居民从互相信任到互相怀疑的各种程度。由图4.6可知，彼此友善到彼此敌对和彼此照顾到只顾自己两种情况大多数人都选择了“2” 这一区间，互相信任到互相怀疑情况大多数人选择了“3” 这一区间。由此表明社区居民对于社区关系的评价较高，只有不到一成的人选择了“1”这一区间。总体来看，被访社区的居民大多倾向于认为社区关系是互相信任、彼此友善和互相照顾的。

图4.6　社区居民关系评价

（3）社区规范

在小规模的社会网络中，往往是对当事人熟悉而产生的信任形成的网络结构，但是在更为复杂的社会结构中，往往就需要社会规范将私人的信任转变为社会的信任。在社会交往网络中，频繁的社区互动和社区活动增强了社区成员之间的信任感，因此降低了交易成本，促进了社区的广泛合作。它对遵守者给予强化，对越轨者给予惩罚，并逐渐浇灌出本社区规范，借由模式、社会化（包括公民教育）和惩罚来维系。社区互惠就是此类规范的一种重要形式，普遍的互惠因其有效约束投机行为，解决了集体行动问题，从而成为一种具有高度生产性的社会资本。社区认同感是社区成员对于社区的一致认可、对社区的信任和归属、对社区权威和权力的遵从。社区凝聚力由社区居民心贴社区的向心力和社区彼此之间的聚合力两方面组成，社区凝聚力是社区内部保持良性运行的基础，也是社区保持生机与活力的根本。

从社区居民对社区规范的态度和对其他居民对社区规范态度的判断两方面进行调查，结果表明：八成以上社区居民愿意遵守社区规范，而且对于他人对社区规范态度的判断多呈好评。由图4.7可知，70.6%的人认为社区多数人会遵守社区规范。了解社区规范的居民达到77.4%，只有少数人认为自身不了解社区规范。而且被访者中有87.8%的人认为多数人会遵守社区规范，其中认为绝大多数人会遵守社区规范的受访者达到17.2%。通过以上调查发现，被访社区的居民多数是在了解社区规范并愿意遵守的同时，也相信他人会一样遵守社区规范。这种状况说明社区居民之间的信任程度较高，而且对于社区规范的认同感较强。

图4.7　民社区规范及评价

注：1分别代表不了解，也不愿意遵守　绝大多数人不会遵守
2分别代表了解，但不愿意遵守　　多数人不会遵守
3分别代表不了解，但愿意遵守　　多数人会遵守
4分别代表了解，并愿意遵守　　　绝大多数会遵守

三、存在问题及原因分析

由以上研究发现，目前滨河社区、驿河社区和商业街社区三个社区的社会资本初步形成，但还有很大的发展空间。以上统计数据可以发现社区居民对于社区事项仍有不同程度的不满意。其中，排在前三位的是社区干部工作态度、社区硬件设施和社区卫生状况。其中对于社区干部的工作态度一项的不满意达到了41.2%，这说明被访社区的干部工作态度急需改善。在我国传统的“官本位”文化的长期影响下，少数干部存在着错误的思想认识，人员素质低下。政府的效能是政府竞争力的制约因素，而21世纪国家的竞争力主要取决于政府的竞争力。政府效能是指政府组织实现预期目的的适应性能力, 是对政府组织功能的评价。政府工作人员素质低下严重影响了政府效能的提升，造成在群众中缺乏威信。因此各级政府及其公务员要不断从基层和群众中吸取营养和智慧, 增强为发展服务、为基层服务、为群众服务的意识和本领，把各级政府机关建设成为服务型组织。努力建设一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。此外，社区硬件设施的不完善也引起了居民的普遍不满，因此应加大对公共服务的投入，建立人性化政府。

从对社区参与的调查中发现，社区居民的政治参与热情不高，而且对于群众自治性组织的参与度也不高。社区治理倡导由政府、公民等社会主体共同构成社区治理的主体，通过他们之间的协调和博弈促进社会利益的最大化。社区居民参与积极性较低，主要是旧的思想观念还没有得到转变，传统的“单位制”造成其很难树立主人翁的角色。其次是社区居民还没有完全建立对于社区治理的认同感和归属感。最后，居委会工作人员的治理能力和治理水平仍然较低，使得多数居民对于居委会的信任度不高，这些都影响了社区居民对于社区组织的参与。