鄱阳湖生态经济区建设与江西财税发展

鄱阳湖生态经济区建设与江西财税发展

2009年12月，国务院正式批复了鄱阳湖生态经济区规划，这是新中国成立以来我省第一个列为国家战略的区域性发展规划，对我省经济社会发展具有里程碑意义。建设鄱阳湖生态经济区不仅助推江西实现进位赶超、跨越发展，更深层次意义在于转变我省经济发展方式，提升发展潜力，走科学发展、绿色崛起之路。作为财政部门，如何把握这一机遇与挑战，更好地发挥财政职能作用，促进我省经济又好又快发展，成为摆在我省财政工作者面前的重要课题。

一、鄱阳湖生态经济区建设是加快江西发展的战略选择

(一)建设鄱阳湖生态经济区的必要性

1.对内看，建设鄱阳湖生态经济区，是实现我省科学发展、绿色崛起的必由之路。我省转变经济发展方式迫在眉睫。表现为资源、环境约束与经济可持续发展矛盾逐步显现。2009年，我省能源消费总量的60%需要靠省外调入;主要工业矿产品如铜矿的60%、铁矿石的90%需要从外部购进;鄱阳湖水质总体处于“中营养化”阶段，部分水段呈“轻营养化”;人均耕地面积仅为全国平均水平的70%;废水排放量同比增长5.9%。同时，我省经济发展方式的粗放型特征仍然明显。2009年，全省重工业完成增加值占规模以上工业的66.4%，其中电力、钢铁、水泥、化工、有色、石油及炼焦六大高耗能行业所占比重达到46.7%，能源消费量占规模以上工业的83.8%;全省高新技术产业增加值613亿元，仅占全部工业增加值的19.3%，大大低于湖北、安徽等中部省份。

经济节点和重要产业带驱动地区经济发展。国内外经济发展规律表明，充分发挥经济节点的内在聚集效应和外部辐射效应，是优化资源配置、带动地区经济整体发展的最优选择。广东的珠三角、山东的胶东半岛、江苏的宁沪电子信息产业带、安徽的皖江经济带等等，都扮演同样角色，其经济总量占全省半壁江山。近年来我省经济发展迅速，但与外省的差距始终未能缩小，实质在于缺乏重量级经济区“龙头”带动作用，南昌、九江、赣州等中心城市发展过于分散，经济协作性不高。作为省会城市南昌，2009年GDP占全省比重为24.2%，而同为中部城市的武汉比重达35.5%，长沙为29%。

2.对外看，建设鄱阳湖生态经济区，是实现我省进位赶超、跨越发展的力量之源。我省各项指标排位偏后，赶超压力较大。作为传统农业大省，经济总量小、人均水平低、欠发达地位尚未改变是我省最大省情。多年来，我省在全国发展格局中的比重始终延续“人口占3.3%、GDP占2.3%、财政收入占1.3%”态势。2009年，我省GDP总量居全国第19位、中部第5位;人均GDP居全国第25位、中部第5位;财政总收入居全国第23位、中部第6位;城镇非私营单位在岗职工年平均工资居全国最末;城镇固定资产投资居中部第5位;工业用电量仅占全国的1.5%。

周边省份区域发展规划纷纷获批，竞争压力加大。近年来，国家相继出台多个区域规划，覆盖东、中、西部大多数省份。中部地区看，既有总领全局的《促进中部地区崛起规划》，又有长株潭城市群两型社会建设综合改革试验区、武汉城市群两型社会建设综合改革实验区、皖江城市带承接产业转移示范区。同时，山西“国家资源型经济转型发展综合配套改革试验区”已于2010年12月获国务院批准;河南正在编制“大中原经济区”规划，力争上升为国家战略。具有各省特色的区域规划纷纷获批，对我省构成极大压力：一是国家扶持政策由个别省份特惠向大多数省份普惠转变，我省若不参与，普惠政策难于享受，经济走向“边缘化”;二是区域规划与国家重大项目建设紧密联系，不参与则意味着远离国家发展战略。

3.从整体看，建设鄱阳湖生态经济区，是实现我国区域格局均衡发展的活水之策。鄱阳湖生态经济区建设事关全国生态文明建设全局。鄱阳湖是国内最大淡水湖，也是目前“四大淡水湖”中唯一没有富营养化的湖泊;作为长江的重要调节器，年均入江水量占长江径流量的15.6%，其水量、水质的持续稳定，直接关系到长江中下游用水安全;在调洪蓄水、调节气候、降解污染、保护生物链等方面作用突出，是国内重要生态功能区。同时，鄱阳湖平原有2000多万亩耕地，占全省耕地面积50%以上，成为全国传统粮食主产区之一。2009年，我省稻谷产量占据全国产量的1/10。

鄱阳湖生态经济区建设事关全国区域协调发展全局。鄱阳湖生态经济区处于国家沿长江开放开发和京九经济带两大战略部署的接合部，东邻长三角、闽东南沿海发达地区，西与武汉城市群、长株潭城市群相接，北与中原城市群和皖南城市群相连，南与珠江三角洲相望，在全国区域协调发展中地位非常重要。建设鄱阳湖生态经济区，促进江西经济又好又快发展，能够避免形成“中部塌陷”局面，有利于市场资源自然流动与产业链有序转移，在国家区域经济发展中起到战略支点作用。

(二)建设鄱阳湖生态经济区的优势条件

1.生态优势。我省山水秀美、空气清新、水质清纯，森林覆盖率居全国第二位，优越的生态环境是最响亮的品牌，最宝贵的财富，最大的后发优势。鄱阳湖更是全省生态环境优势的集中体现，其湖区具有“世界生命湖泊网、国际重要湿地和生物多样性”三大特征，专家认为是我国最后“一湖清水”。尤其是经过数十年长期治理，湖区水域面积基本恢复到1954年的5160平方公里，增加蓄洪容积46亿立方米，这为建设生态经济区创造了有利条件。

2.经济优势。鄱阳湖生态经济区以我省30%的国土面积，承载了全省近50%的人口，创造了60%以上的经济总量。工业基础较好。江西传统六大工业支柱产业：汽车航空及精密制造业、电子信息和现代家电业、中成药和生物制药、食品工业、特色冶金和金属制品业以及原材料工业都集中在这一区域，工业骨干企业以及主要工业产品产量的70%～95%都集中于此。城镇化程度较高。2009年，区域内城市化率达到50%，比全省平均水平高6.9个百分点;城镇密度比全省平均水平多1.64个;南昌、九江城镇化率分别达到63.1%和44.7%。居民消费能力较强。2009年，区内人均GDP达19191元，超过全省平均水平1856元;社会消费品零售总额1352亿元，占全省总量的54.4%;城镇居民人均可支配收入14320元，超过全省平均水平298元。

3.资源优势。水利、交通、能源、信息等基础设施较为完善。拥有省内唯一的高速铁路——昌九城际铁路，拥有和即将拥有昌北、庐山、景德镇、三清山、明月山等五座机场，拥有新昌、贵溪、九江、丰城、黄金埠、分宜等六大电厂。人才优势明显。作为全省科技、人才和高中等教育的重要基地，科技人员占全省的70%左右，全省三分之二的普通高等学校集中于此，高等学校在校生数和专任教师均占全省的90%以上。自然资源丰富。区内发现矿产资源超过100种，开发价值巨大;生物资源品种繁多，为我国重要水生动植物聚集区，如水鸟品种数量占全国51%。

(三)建设鄱阳湖生态经济区需要协调三种关系

1.保护与发展的关系。

(1)负面案例：太湖治水。在过去30年中，太湖地区以0.4%的国土面积，创造了全国1/10的GDP，其代价则是水域面积0.56万平方公里、河道总长约12万公里太湖水系被严重污染。2007年的太湖蓝藻水危机事件，让曾经是中国工业发展楷模的无锡，深陷一场治理污染的战斗。

(2)欠发达地区加快发展实践中，平衡发展经济与保护环境一直是突出难题，目前还未找到有效摆脱经济发展—污染—治理的路径。鄱阳湖生态经济区建设同样面临这一世界性难题：一是发展压力大，保护任务重。短期内经济要发展，而我省处于没有工业资源优势、没有原始资金、没有尖端高等院校的发展背景下，要变招商“引资”为“选资”，又不能破坏环境，考验各级政府智慧。二是主体功能区如何协调发展。按照规划，湖体核心保护区禁止开发建设，滨湖控制开发带地区严格控制开发建设，高效集约发展区加快发展。如何抑制前两者发展冲动，同时又让其共享发展成果，需要体制机制创新。三是构建生态补偿机制成为难题。一方面，标准难制定，生态保护是全省大课题，并非鄱阳湖独有，制定标准是要全盘考虑各地情况，兼顾生态经济区外部地区利益，尤其是资源型、生态型地区。另一方面，建立生态核算、补偿机制，做到谁开发谁保护、谁受益谁补偿，关键在于建立完善生态环境产权机制、交易机制、价格机制，发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。而要做到这一点，国内外没有成熟做法或规律可循。

2.局部与整体的关系。我省省情之一是区域发展不平衡。鄱阳湖生态经济区建设过程中，如何平衡地区发展成为重中之重。

(1)“点2轴”理论与“双核双轴”发展模式之争。南昌作为省会城市，作为鄱阳湖生态经济区经济总量最大城市，理论上应该引领区域经济发展，起到如湖北之武汉、湖南之长沙的作用。但实际上看，南昌经济辐射力并不强，短期内其对经济社会资源聚集力大于辐射力，这也是南昌市周边分布一批国定贫困县的原因(类似于河北省的环京津地区贫困带)，依靠南昌推动区内沿江、沿线发展的思路(点2轴理论)有点力不从心。另一种思路为“双核双轴”发展，即以南昌、九江为核心，带动沿江、沿线地区发展，而这又涉及资源分配等利益划分问题。

(2)区内经济发展差异较大，产业层次不高且雷同、效益不强。钢铁业有南昌、新余、九江三市;光伏业有新余、南昌、上饶三市，汽车有南昌、景德镇、九江三市;等等。至于县市招商引资，多年来一直呈现“只求数量、不求质量”局面，资源加工、机械加工、纺织、食品等传统企业居多，真正形成有市场竞争力的特色产业并不多。

(3)从全省角度看，地区间经济分工不明确、产业层次不清晰的局面长期存在。区外城市如何策应生态经济区建设，避免“经济边缘”“产业沦陷”至关重要。目前赣北地区经济发展程度好于赣中南地区已是不争事实。特别是，区内、区外产业政策的差异性、互补性值得关注，如财税部门出台支持鄱阳湖生态经济区发展的政策措施，政策效应是特惠生态经济区还是普惠全省有待明确定位。

3.新政与旧制的关系。一是规划区性质决定政策效应。鄱阳湖生态经济区性质在于作为全国大江大湖区域综合开发示范区，负有探索经济与生态协调发展新模式之重任。作为欠发达地区，要达到此目标，政策效应至关重要，其内因是地区经济资源重新调配，外因则是外部资源强有力冲击带动地区经济格局重新洗牌，犹如全国创新型城市芜湖的迅速崛起。二是各种经济社会规划之间的协调。鄱阳湖生态经济区规划是跨行政区的泛区域规划，必然涉及已有的和现正在制定的各种综合性和专业性规划，如国土、水利、城镇、环保等。因此，建立各种规划整合的沟通、交流与协调机制，理顺各规划之间的衔接关系至关重要。三是对待既有体制、政策的方式。鄱阳湖生态经济区建设，必然带来利益深度调整，既要对既有体制、政策大胆创新，更要注重保持政策延续稳定性。如，财政体制、政策如何与主体功能区建设衔接一致。

二、鄱阳湖生态经济区建设对我省财税发展影响重大

按照《鄱阳湖生态经济区规划》实施方案，从出台和落实相关配套政策措施、编制实施专项规划、推进项目建设入手，建设生态环保、产业、基础设施、城镇化、社会事业、政策保障、金融服务、技术支撑、人才保障九大体系，将对我省经济、财政发展产生积极影响。

(一)做大收入总量

直接体现为项目建设带动经济增长、财税增收。一是“铁公机”建设带动相关税收继续保持高速增长。公路、铁路、机场建设需要缴纳建筑业营业税、耕地占用税、企业所得税、城建税、教育费附加、地方教育费附加，契税、城镇土地使用税、印花税等诸多税费。2009年，我省建筑业税收完成75.7亿元，耕地占用税完成20.3亿元，两者合计占财政总收入的10.3%。按照规划，鄱阳湖生态经济区计划建设鹰瑞、南昌至德兴、抚吉等27条高速公路，建设杭南长、昌吉赣客专等22条铁路，新建或扩建7个机场，投资额数千亿元。其中，仅高速公路2010年计划投资额达到180多亿元，按照8%的平均税负测算，净入库税收15亿元。同时，“铁公机”建成运营，又将成为当地持续稳定的优质税源。二是鄱阳湖水利枢纽工程将成为“江西三峡”。鄱阳湖水利枢纽工程计划投资80亿元，蓄水能力为三峡工程的2/3，除了发挥防洪、湿地保护、水土保持等综合效益外，年发电量将达10.2亿度，实现税收1亿元。三是“电力”经济将成为未来我省税收增收亮点。按照规划，“十二五”期间将建设2个核电站、9个火电站、7个风电站等大批电力项目。其中，彭泽核电站建设800万千瓦机组，规模与江苏田湾核电站相当，全面发电后年税收将达60亿元。

(二)提升收入质量

1.实施工业化主战略，带动工业税收快速增长。

表1　近三年江西规模以上工业增加值分行业　单位：亿元

表2　2007—2009年江西工业税收分行业　单位：亿元

从表1、2可知，一方面我省工业基础总体较为薄弱，总量仍然偏小，对以铜和稀土为代表的有色金属行业、钢铁、电力等重工业依赖较大，但近年来占我省工业经济比重呈下降趋势，如有色金属冶炼及压延加工业工业增加值比重由2007年16.1%下降到2009年的12.2%;另一方面，光伏为代表的非金属矿物制品行业、家电和机械设备制造等代表的电气机械及器材制造业、化工为代表的化学原料及制品业等新兴产业发展迅速，占工业经济比重逐年上升，如非金属矿物制品行业工业增加值比重由2007年的7.2%提高到2009年的8.9%。从税收收入看，2007年有色金属、钢铁、电力税收合计占工业税收的44.3%，将近半壁江山，2009年此比重回落至32.3%;同时，非金属矿物制品业、石油化工业税收合计占工业税收的比重由2007年的13.5%提高到2009年的16.7%。随着十大新型工业产业发展战略实施，将有力提升区内现有税源发展空间，培育新兴经济增长点。具体而言，在做强铜冶炼、钢铁、汽车等传统工业的同时，LED、新能源、生物医药、九江石化千万吨炼油、航空等新兴产业将迎来巨大发展机遇，形成一批产业集聚集群基地，必将带动工业税收快速增长。如，根据实施方案，到2015年，九江石化产能1000万吨，利税150亿元;新余锂电基地销售收入1000亿元，利税250亿元;樟树、新干盐化工基地利税46亿元。

2.推进城镇化建设，带动三产税收快速增长。2000年以前，我省城镇化率一直低于30%。2001年起，随着我省工业化进程加快，房地产市场开发日益活跃，城镇化率逐年快速提高，2008年突破40%。2009年，江西城镇化率达到43.2%，比上年提高1.8个百分点，但仍低于全国46.6%的平均水平，发展潜力较大。可以预计，随着项目建设和十大新型工业产业发展顺利实施，尤其是“一湖两带”城市群建设，农村人口向城镇加快转移，我省城镇化发展迎来新一轮机遇。按照规划，到2015年，鄱阳湖生态经济区城镇化率将达到50%，大部分设区市超过50%，意味着新增300多万城镇人口，需要新增供应商品房数千万平方米，税收数百亿元。同时，城镇化扩大还将带动物流、交通、餐饮、金融等三产行业快速发展。

(三)推进体制创新

1.行政管理体制创新推动财政体制创新，增强县市发展活力。以鄱阳湖生态经济区建设为契机，预期新一轮行政管理体制改革将陆续展开，其核心是放权让利、转变政府职能，破除行政区划壁垒，创新管理模式。与行政管理体制改革相对应，财政体制改革也将顺势推进，逐步建立以增强宏观调控能力、促进基层财政可持续、健康发展为导向，健全上下级财权与事权相匹配的财政体制。其中，改革重点在于激发县市加快发展的内在动力和活力，从体制上确保其发展越快、收益越高，打破当前体制漏洞(如，国定贫困县存在“等、靠、要”思想);改革亮点在于配合鄱阳湖生态经济区主体功能区分类建设，财政转移支付制度将进一步调整与完善;改革难点在于区域内县市发展较不平衡，体制调整的尺度与效应难于把握。

2.市场体制创新推动财政机制创新，核心在于深化财税政策改革与推进财政管理制度改革。一是以促进收入分配结构优化、促进经济发展方式转变为导向，加快税制改革。鄱阳湖生态经济区建设是一项生态系统工程，作为全国试点开征环境税的四个省份之一，江西目前正在酝酿实施方案，预计准备2013年起开征，这将成为减少高污染、保护青山绿水的有力措施，同时增加财政收入。此外，资源税将成为我省下一阶段改革重点方向。二是适应市场经济体制变革，充分发挥财税政策、资金杠杆效应，支持地区发展。如，支持国企改革，支持金融体制创新、优化产业升级等，这些方面事关鄱阳湖生态经济区建设成败，启动初期很难得到外部资本有力支持，财政政策、资金先期引导作用显得尤为重要。三是以科学管理、基础管理为导向，推进财政管理制度改革。如，适应产业发展需要，整合专项资金，集中力量办大事;建立健全政府预算体系，约束政府行为，理顺市场与政府关系，创造良好经济发展环境，等等。

(四)调整经济格局

1.着眼全国，江西财政实力实现“进位赶超”，涌现一批全国100强、中部20强县市。从表3可知，我省财政收入总量小，占全国比重相对偏低。根源在于税负极低的一产比重较大，税负较高的三产比重偏低。鄱阳湖生态经济区建设，将强有力的推动我省工业化、城镇化进程，财税增收空间增大，从而缩小与全国水平差距。按照“十一五”期间我省财政收入23%平均增幅测算，“十二五”末即2015年，我省财政总收入将达3500亿元。同时，十七届五中全会明确对国家“十二五”规划定调，经济工作主线由原来的侧重投资、单纯做大GDP转变到内需主导、消费拉动、科技引领、创新驱动、民生优先、共建共享的轨道，经济结构调整、国民收入分配改革成为重点，财税增长将步入平稳健康运行区间，我省“后发展地区”优势将充分体现，预计财政收入占全国比重逐年提高，总量有望超过广西、重庆等目前实力相近省份(2009年我省929亿元，广西966亿元，重庆996亿元)。

表3　2009年全国及我省GDP分产业构成比重及产业税负(%)

(注：税负率取2002至2006年中国产业平均税负，为税收收入/产业增加值)

县市发展看，2009年全国一般预算收入200强县中(最低门槛为8.6亿元)，中部省份有30个，其中河南15个、安徽5个、山西4个、湖南4个。江西仅有2个，即丰城市12.9亿元，列109位，南昌县12.2亿元，列119位。鄱阳湖生态经济区建设加快推进，贵溪、德兴、新建、樟树等县市受益于项目建设，财税增收潜力极大，有望迈入全国200强、中部20强。

2.纵览省内，南昌、九江、新余等环鄱阳湖地区发展势头强劲，区域经济格局重新洗牌。鄱阳湖生态经济区建设，必然带来政府、社会资源集中流向。虽然在资源再分配过程中，政府将采取一定措施，引导部分资源合理分配，平衡地区发展，但总体而言，资本逐利性本质不可改变，南昌、九江、新余、景德镇等区内地区将获得更大发展空间，取得先发优势。尤其是受大项目建设推动的九江市，在未来数年财政收入总量有望超过赣州，居全省第二;新余市受益于钢铁基地、新能源产业基地建设，财政收入总量有望超过吉安，上述赣州、吉安两市在鄱阳湖生态经济区实施方案中获得的项目并不多。这从侧面说明项目建设对欠发达地区发展的重要性。

三、加快鄱阳湖生态经济区建设的财税思考

(一)明确发展模式

1.区域经济发展启示。珠三角、长三角地区作为国内区域经济发展龙头，发展模式有所区别。前者奉行“政府不干预”政策，经济活动由市场机制自动调节，从而快速吸引外部资源，打造“世界工厂”，外向型经济特征明显;后者则以规划管理型的政府操作模式主导经济发展，强势政府提供市场替代行为，同时民间草根经济发展迅速，双向作用带动经济快速发展。同时，板块内部城市发展模式各异。以长三角地区为例，主要有：苏南模式，特点为全力吸引外资，“大进大出”外向型经济;温州模式，特点为民营草根经济发达;浦东模式，特点为政府主导，采取大项目建设与推动创新科技两种发展举措。此外，还有南京模式，也是政府主导，强力推进石化、汽车等重工业。

2.发展模式核心之争是政府主导还是民间主导。两种模式各有利弊，政府主导容易聚集资源、快速发展，民间主导容易形成经济活力，优化资源配置。

3.建议：力争形成“鄱阳湖发展模式”。鄱阳湖生态经济区建设面临特殊省情。一方面，我省工业基础不强、资源优势不明显、民间资本不活跃，经济内在驱动力较弱;另一方面又面临保护鄱阳湖生态这一重大任务，堵住了走“先污染、后治理”的常规发展道路。对此，应该创新打造“鄱阳湖发展模式”，特征：一是建设初期应该以政府主导为主，聚集调配资源，抓好项目建设，同时严格执行环境保护制度;二是明确政府与市场分工。生态经济区建设步入正轨后，基础设施基本完善，体制机制基本建立，政府职能应切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上，为市场机制充分发挥创造条件和提供保障，通过市场配置资源，引导市场主体行为方向，促进人流、物流、资金流、信息流向鄱阳湖集中，让市场自由充分竞争，给企业最大发展空间;三是坚持解放思想，通过政策、市场和舆论引导，激发全民发展意识，形成全民创业热潮，培育本土经济。

(二)树立发展理念

1.发展是核心任务，必须做大财政总量。贫困不能保护生态，贫困影响生态、生态恶化又加剧贫困的例子屡见不鲜。经济欠发达省情决定了发展不足是我省面临的主要矛盾，只有发展才能为解决贫富悬殊、人口猛增和保护生态提供必要的技术和资金，发展必须放在第一位。作为财政部门，必须把做大财政总量、增强财力放在财政工作首位。既要注重做大财政总量，更要注重财政质量，增加可用财力，增强发展后劲。

2.转变发展方式是关键，必须发挥财政职能作用。欠发达地区发展要充分发挥“后发优势”，体现两方面，一是经济承载力强，二是环境承载力强。实质上最大优势在于生态优势，这是可持续发展最为关键的因素。鄱阳湖生态经济区建设，要充分认识并且做到这一点，唯有调整经济结构，发展低碳经济、绿色经济。作为财政部门，要树立财税既是发展目标、更是发展手段的科学发展观意识，充分发挥财税政策、资金杠杆作用，调节资源配置流动，增强地区经济竞争力。

(三)理顺发展思路

1.规划到位是前提。

(1)策应全国经济“一盘棋”。从区位竞争看，鄱阳湖生态经济区东有芜湖长江经济带，北有武汉大都市圈，西有长株潭城市群;从产业布局看，目前我国经济正处于由生产型向消费型转型关键期，走集约化内涵式发展道路迫在眉睫，沿海地区已先行一步。面对机遇与挑战，鄱阳湖生态经济区应充分发挥“承东启西”枢纽效应，利用沿海市场与内陆西部资源融合的成本优势，建设沿海地区产业梯度转移承接基地。同时，积极申请国家支持，适度发展重化工业，完善产业链。

(2)协调省内经济“一盘棋”。在全力建设鄱阳湖生态经济区之际，如何用有限资源平衡其余地区尤其是赣中南地区的发展考验政府智慧。应该大胆放权，充分释放政策效应，发挥资源、区位、劳动力三大优势，打破省际障碍，利用外力把赣州打造为我省南部中心，融入广东经济，形成南北呼应发展局面。

(3)做活区内经济“一盘棋”。“蓝海战略”表明，视线超越竞争对手移向买方需求，跨越现有竞争边界，将不同市场买方价值元素筛选并重新排序，从给定结构下的定位选择向改变市场结构本身转变，市场价值实现最大化。对鄱阳湖生态经济区而言，规避不良竞争，实现区域经济一体化，提升整个区域对外吸引力和竞争力，关系建设成败。要实现这一目标，关键在于科学规划工业产业空间布局。一是以环湖地区中心城市和重点县市为支撑，以工业园区为平台，以交通干线为脉络，以增强产业集聚度和关联度为重点，形成一批特色鲜明、优势突出、分工合理、配套完善的产业集群和块状经济，打造特色产业基地，实现优势资源向优势产业集聚、优势生产要素向优势企业集聚、优势企业向园区集聚、优势产品向优势品牌集聚。二是要“突出一线、打造双核、构建三区”。“突出一线”，即“昌九”发展是生态经济区重中之重。“打造双核”，即做大做强南昌中心城市的同时，以共青城建市为支撑中点，发挥九江天然港口城市黄金江岸线的作用，使九江真正成为江西乃至邻省的物流集散中心，大力发展外向型经济。“构建三区”，即参考发达地区经验，积极发展金融服务区，增强经济发展血液;保税区，积极发展外向型经济;科技孵化区，策应十大产业基地建设。

2.体制创新是关键。鄱阳湖生态经济区建设，要充分担当江西体制改革、机制创新的“试验田”。

(1)建立健全生态补偿机制。尝试建立以中央为主体，省、市地方政府为辅的生态效益补偿基金，用于鄱阳湖区域生态修复和维护，平衡江西为长江下游地区发展所作的巨大牺牲。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，探索对于直接受益主体收取适当费用来充实相应生态补偿基金。建立健全财政转移支付制度，加大对禁止开发或限制开发区域转移支付力度。

(2)改革完善税收政策。税种改革方面，加快增值税转型改革步伐，改变目前我省税负畸重现状(一方面资源性省份增值税抵扣偏低，另一方面小规模纳税人居多);完善企业所得税优惠政策，进一步发挥其促进区域资源要素流动作用;促请国家调整现行出口退税政策，防止货物出口地税负向生产地转嫁;积极推进环境税试点工作;尽快将我省纳入国家资源税改革体系。以产业优惠政策为核心，引导产业结构优化升级。对于符合产业政策的基础产业、生态和环保产业、资源开发和深加工产业、特色产业、优势产业、支柱产业和高新技术产业，新办或技改的均可考虑实行以税还贷或税前还贷政策，直接带动投资。

(3)创新金融服务体制。做大金融总量，尽快成立鄱阳湖银行，设立生态经济区产业发展基金、创业基金;优化金融业结构和经营结构，加快证券、保险、基金、信托、租赁等非银行金融机构发展;建立健全金融中介组织体系，如建立多层次、全方位担保体系，建立功能完备的抵押登记机构，引入和建立独立、客观的第三方信用评级机构;探索建立鄱阳湖区域产权交易平台，分别设立针对房地产、土地使用权、股权、知识产权等专业性产权市场，为企业尤其是中小企业提供投融资便利。

(4)完善土地政策。建设用地不足是困扰当前各地经济发展突出因素。一是申请中央支持，增加我省建设用地指标，扭转我省指标严重偏少情况(2008年我省居民点及工矿用地仅占全国总量的2.5%，大大低于周边省份);二是发挥我省地形优势，采取占补平衡等方式，增加用地指标;三是适当时机推进城乡统筹一体化改革工作。

(5)完善考核奖励机制。实施分类绩效考核评估体系，彻底改变传统唯GDP至上的经济发展模式和考核体系。对核心保护区，要评价其生态环境保护的要求;对控制开发带，既要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，更要突出生态环境保护的评价;对高效集约发展区，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等。

(6)创新行政管理体制。一是突破行政壁垒。不抵触目前行政体制的背景下，建立强有力的协调与管理机构，统筹规划全局建设。二是搭建湖区城市协调平台。既包括高层协商机制，也建立跨行政区的专项事务协调委员会，制定区域政策，协商处理湖区城市之间专项事务。三是按市场经济原则培育区域性民间组织，建立各类区域性中介服务和行业协会组织。

3.资金投入是基础。

(1)积极争取中央支持。近年来，我省来自中央财政返还及转移支付收入占财政支出的比重接近三分之二，依赖性较大;但从全国范围看，总量仍然偏小。应借项目建设契机，争取更大支持。

(2)加强政府投入。我省为传统农业大省，财政大量投入农林水、交通、教育、社保等基础性领域，而科技、环保等关系地区可持续发展竞争力的投入相对不足(2009年我省科技支出仅占总支出的0.9%，低于全国3.6%平均水平)。建设鄱阳湖生态经济区，应该打造“建设型”财政，加大科技、生态方面投入，做好污水处理、退耕还林、生态补偿、工农业技改等工作。

(3)鼓励银行信贷。作为欠发达地区，我省信贷总量小，人均存贷少，2009年，我省存贷余额仅分别占全国1.56%和1.59%，人均存贷款列全国后位，且支持中小企业发展的短期贷款比重不高。目前和今后一段时期，在国家实施紧缩货币政策的背景下，要充分利用鄱阳湖生态经济区建设契机，一方面扩大金融机构布局，争取各商业银行扩大对我省新增贷款额度，增强贷款能力;另一方面通过引进大项目大企业以及生态、节能、低碳等产业，改善贷款结构，提高贷款效率。要建立健全我省金融机构贷款投放考核的激励机制，通过信贷奖励、风险分担、财政存款与贷款总额及结构挂钩等手段，鼓励银行加大放贷力度，尤其是加强对中小企业信贷支持。

(4)吸引民间资本。目前我省投资量总体仍然偏小，且结构有待优化。表现为：政府主导投资，个体投资偏小;投资侧重新建项目，用于已建项目技改方面投入较少;工业投资远高于三产。应该充分利用当前“热钱”充裕契机，降低行业准入门槛，通过参股、贴息等方式，发挥财政资金“四两拨千斤”效应，吸引更有经济效益的民间社会资本，改变目前政府主导投资的格局。如，鼓励企业资本运作，引进战略投资者，发行债券，直接上市融资;成立政府控股的新型工业化投资集团，市场化机制运作工业重大项目投融资;甚至直接开放基础设施建设、资源开发领域。

(5)有效利用外资。一是大力开展招商引资。二是积极参与国际CDM交易，引进资金和先进技术。2009年全球CDM交易额接近300亿美元，未来数年内仍将保持“两位数”增长;中国申请项目占全球56%。目前我省CDM项目规模总体较小，应该利用鄱阳湖生态经济区建设契机，发展清洁能源，鼓励企业积极申请CDM交易，引进优质外部资本与技术。三是充分发挥我省生态环境优势，争取发达国家绿色援助项目。目前德、英、日、世行、亚行等发达国家及国际机构对我国援助项目集中于扶贫、环保等领域，符合我省发展现状。

厅国库处　　　　　　　　　

课题组组长：马祖赞　　　　

副　组　长：陈向明　苏昌平

成　　　员：刘　石