我国行政管理支出的规模分析

时间：2022-04-05 百科知识版权反馈

【摘要】：可见，长期看来行政管理支出绝对数额是增长的，但其在财政支出总额中所占的比重应呈下降趋势，这是世界各国行政管理支出规模变动的一般规律。行政管理支出绝对规模增速的提高是由多方面原因引起的，以下将做进一步的分析。所以，行政管理支出的增长应当与经济增长相适应。

第三节　我国行政管理支出的规模分析

一、行政管理支出规模变动的一般规律

行政管理支出的规模不仅反映政府管理社会事务的程度和范围，而且体现政府参与经济社会活动的深度和广度。行政管理支出的规模是受多种因素影响形成的，而且具有历史延续性。直接的影响因素主要有经济发展水平、政府职能、机构设置、行政效率、财政收支规模及支出本身的使用效率等。随着社会经济发展，经济活动日趋复杂，公共事务日益增多，政府的活动范围日益扩大，行政支出增加带有一定的必然性。社会经济活动日趋复杂，社会交往规模日益增大，难免导致社会纠纷增多，为了保证社会的安定有序，维持社会秩序的公安、司法、检察、公共安全等机关的扩大及其经费的增长是不可避免的。国际交往也会随着经济发展和外事活动的频繁而增多。可见，长期看来行政管理支出绝对数额是增长的，但其在财政支出总额中所占的比重应呈下降趋势，这是世界各国行政管理支出规模变动的一般规律。

二、我国行政管理支出的规模变动趋势分析

新中国成立以来，我国行政管理支出的规模经历了一个不断发展变化的过程。这里以1978年改革开放为分界点，分别考察我国行政管理支出在1952-1977年和1978-2006年两个阶段的变动情况。

(一)　改革开放前的行政管理支出

新中国建立初期，从行政管理支出占财政支出的比重来看，1952年以来，该指标在整个计划经济时期都比较低，一直保持在个位数上，最大值为1952年的8.5%。1970年前上下波动较为明显，但整体趋势是下降的，1970年之后呈缓慢上升的趋势。需要指出的是，这其中并未包括政府经济管理部门的经费开支，该项支出一直列在经济建设支出项目中。从行政管理支出占GDP的比重来看，该指标基本上呈缓慢下降的趋势。1956年前该比重保持在2.1%，之后有所升降，1962年起开始下降，1971年后稳定在1.3%左右，期间最大值为1956年的2.4%。1952—1977年行政管理支出数据如表5-2所示。

表5-2　中国1952—1977年行政管理支出数据表

续表

资料来源:《新中国55年统计资料汇编(1949-2004)》，中国统计出版社，2005年。

1952—1977年行政管理支出相对规模变动如图5-1所示。

图5-1　1952-1977年行政管理支出相对规模变动(单位:%)

资料来源:根据《新中国五十五年统计资料汇编》整理得出。

从行政管理支出的绝对规模来看，行政管理支出规模时有起伏，总的趋势是增加的，特别是从1967年以后行政管理支出连年增长。从1967至1977年，行政管理支出增量为20.52亿元，平均每年增加2.05亿元，应当说这十年是建国以来行政管理支出增长最快的时期。1952—1977年行政管理支出绝对规模变动如图5-2所示。

图5-2　1952-1977年行政管理支出绝对规模变动(单位:亿元)

资料来源:根据《新中国五十五年统计资料汇编》整理得出。

(二)　改革开放后的行政管理支出

随着我国经济体制改革的深入，1978年以来行政管理支出不断增长。行政管理支出占财政支出的比重在1991年上升到10%以上，2004年达到最大值，为14.25%。近年来，为从根本上控制行政管理费支出的膨胀趋势，政府逐层推进机构改革，明确政府职能范围，合并政府职能机构，精简公务人员。通过这些改革，在一定程度上控制了行政管理支出的继续膨胀，该比重有所回落，2006年该比重为13.95%，但与其他国家相比仍然过高，与构建“高效政府”的目标还有较大差距。行政管理支出占GDP的比重在1998年前基本稳定在1.5%左右，1998年之后一直是上升的趋势，由于前文所述原因，近年来其增速得到控制。1978—2006年行政管理支出数据如表5-3所示。

表5-3　中国1978—2006年行政管理支出数据表

续表

资料来源:《中国统计年鉴(2007)》，中国统计出版社，2007年。

1978-2006年行政管理支出相对规模变动如图5-3所示。

图5-3　1978-2006年行政管理支出相对规模变动(单位:%)

资料来源:根据《新中国五十五年统计资料汇编》和《中国统计年鉴》相关各年版本整理得出。

从行政管理支出绝对规模来看，1978至1991年间行政管理支出增长比较缓慢，年均增长22.66亿元;1992至2000年间行政管理支出增长速度加快，年均增长170.38亿元;从2001至2006年间行政管理支出增长速度进一步加快，年均增长688.31亿元。1978-2006年行政管理支出绝对规模变动如图5-4所示。行政管理支出绝对规模增速的提高是由多方面原因引起的，以下将做进一步的分析。

图5-4　1978-2006年行政管理支出绝对规模变动(单位:亿元)

资料来源:根据《新中国五十五年统计资料汇编》和《中国统计年鉴》相关各年版本整理得出。

由于2007年进行了预算科目调整，使得各主要支出项目2007年前后不可比，因此前文分析的数据截止到了2006年，下面我们基于新的统计口径进行补充分析。我们看到，2007-2009年间行政管理支出占财政支出和GDP的比重逐年减少，这应是政府近年来推进机构改革的结果。2009年行政管理支出为14 159.24亿元，占财政支出的比重为18.56%，占GDP的比重为4.16%，该比重依然偏高。2007-2009年行政管理情况如表5-4所示。

表5-4　2007-2009年行政管理支出情况表

资料来源:根据《中国统计年鉴》相关各年版本整理得出，行政管理支出为主要支出项目中一般公共服务支出、外交支出和公共安全支出的加总，与以前年度不可比。

一般来说，行政管理支出的增长必须依靠财政收入的增长，而经济增长又是财政收入增长的源泉。所以，行政管理支出的增长应当与经济增长相适应。图5-5显示了我国1978-2006年行政管理支出与GDP的名义增长情况。我们看到，行政管理支出的变动与GDP的变动基本上是一致的。通过比较，在这29年中行政管理支出增速高于GDP增速的年份有17年，占29年中的58%，行政管理支出占GDP的比重也由1978年的1.35%上升到2006年的2.61%。因此，与经济增长相比，行政管理支出在长期中增长过快。

图5-5　1978-2006年行政管理支出与GDP的名义增长率(单位:%)

资料来源:根据《新中国五十五年统计资料汇编》和《中国统计年鉴》相关各年版本整理得出。

三、我国行政管理支出规模变动的计量模型分析

从新中国成立以来，我国行政管理支出经历了一个发展变化的过程。从总体来说，整个计划经济时代行政管理支出的规模很小，占GDP的比重常常维持在个位数字，增长的速度也十分缓慢。我国实行经济体制改革之后行政管理支出呈现长期整体上升的态势，并且近年来行政管理支出的增长速度常常快于GDP的增长速度。这已经成为困扰政府的一大难题。解决好这个难题对于我国和谐社会的建设和经济持续稳定的发展都将产生积极的影响。如何确定合理的政府职能范围，保证行政管理支出高效的使用已经成为人们研究的热点问题。下文采用计量方法对行政管理支出进行实证分析。

(一)　1978—2006年间三线段回归模型的确定

显然，在1978—2006年期间，行政管理支出为非平稳时间序列，不适宜直接做回归分析。为了定量分析行政管理支出的变化，这里通过建立三线段回归模型，把1992年和1998年视为两个转折点，引入虚拟变量D₁、D₂，设定三段线性回归模型:

Y_t=β₀+β₁t+β₂(t-t_b1)D₁+β₃(t-t_b2)D₂+u_t

这里，β₀、β₁、β₂、β₃为待估参数，t_b1、t_b2分别为1992年和1998年的t值。

在三线段回归模型中，被解释变量是行政管理支出，用Y_t表示，解释变量t是时间变量。定义1978年为1，1979年为2，依此类推，则t_b1=15(即1992年)，t_b2=21(即1998年)，两个虚拟变量如下:

利用表5-3中行政管理支出的数据和设定模型，即得到三线段回归模型，以及回归结果:

Y=-57.34+34.82t+121.20(t-15)D₁+563.62(t-21)D₂

t=(-0.81)(4.74)(5.65)(19.83)

se=(71.17)(7.34)(21.44)(28.43)

R2=0.996 4n=29DW=0.766 7

(二)　回归结果分析

从回归的结果来看，在1978年到1991年期间，随着时间的推移，每年行政管理经

图5-6　1978—2006年行政管理支出和三线段回归直线(单位:亿元)

费平均增加34.82亿元;在1992年到1997年期间，每年行政管理经费平均增加156.02亿元;而在1998年到2006年期间，每年行政管理经费平均增加598.44亿元。

1978—2006年行政管理支出和三线段回归直线如图5-6所示。

由此可见，中国行政管理支出以1978年实行改革开放为界限，从1952年到1977年，行政管理支出增量为28.78亿元，平均每年增加1.11亿元;进一步看，在这一时期行政管理经费支出的增量主要是在1970年以后实现的。1970年中国行政管理支出为25.27亿元，而1977年为43.32亿元，1977年行政管理支出比1970年增加18.05亿元，这一时期平均每年增加2.58亿元，明显高于1952-1977年期间平均每年行政管理支出增加1.11亿元的水平。改革开放以后，随着中国经济的快速增长，财政收入也获得了迅速增长，为行政管理支出增长提供了坚实的财力支持。但在1978-2006年期间，其中1978年到1991年每年中国行政管理支出增加量为34.82亿元，远远低于1998年到2006年每年行政管理经费平均增加598.44亿元的水平。

一般而言，一国行政管理支出的增长必须依靠财政收入的增长而增长，而财政收入的增长又随GDP的增长而增长。下面分析中国GDP增长与行政管理支出的关系。图5-7显示中国1953-2006年GDP增长率与行政管理支出增长率的情况。

图5-7中可以看出，1953—1977年，把GDP增速与行政管理支出增速相比较，两者比较接近的年份为1953年、1954年和1963年，1953年GDP增速为21.35%，行政管理支出增速为20.56%;1954年GDP增速为4.25%，行政管理支出增速为4.16%，1963年GDP增速为7.31%，行政管理支出增速为8.2%;其余年份GDP增速与行政管理支出增速都有比较大差距。进一步看，两者增速呈相反变化的年份有三年，分别是1957年、1958年和1976年。GDP增速高于行政管理支出增速的年份有12年，分别是1953年、1954年、1955年、1957年、1958年、1964年、1965年、1966年、1969年、1970年、1973年和1975年，占这一时期24年的50%，此种情况表明，在这一时期，相对于GDP规模而言，并没有出现迅速增长的态势。所以，中国行政管理支出占GDP的比重基本维持在1%-2%左右，而且从这一比重的变化来看，还呈现下降趋势。

图5-7　中国1953-2006年GDP增长率与行政管理支出增长率情况

1978—2006年，比较中国GDP增速与行政管理支出增速，在29年中，行政管理支出增速高于GDP增速的年份有21年，占29年中的72.4%，行政管理支出占GDP的比重也由1978年的1.45%上升到2006年的3.59%。

(三)　结论

1978年以来，我国的行政管理支出大幅度上涨。虽然其中的因素很复杂，也有部分原因是改革过程中政府履行职能的需要，但是主要还是由政府雇员增加，行政效率不高造成的。当然，衡量一个国家政府规模是一个非常复杂的问题，这里简要做三方面的分析。

首先，从政府履行职能的角度看，政府履行职能要消费一定量的商品和劳务。如果把政府职能分为必要职能和选择职能，则政府的必要职能就属于基本职能的范畴。应当说，在正常情况下，只要一个国家的政治、经济体制相对稳定，履行政府基本职能所需的费用就不会大幅度增长，政府在这方面开支的增加仅仅取决于GDP的均衡增长。但就中国而言，1978年以来，政府的基本职能并没有扩大。所以，从理论上讲，政府履行基本职能所进行的消费只能随着财政收入和GDP增长而增长，但实际情况并非如此，这说明，政府的规模不正常地扩大了。

其次，既然政府的基本职能没有发生大的变化，甚至可以说，政府的基本职能还有缩小的趋势。那么，政府的规模不正常地扩大，就只能从政府的雇员人数去寻找原因。事实上，1978年政府雇员人数为430万，到了1998年增加到1 084万，平均每年增加31.6万，年均增长率为4.7%。1999年以后政府雇员人数基本保持稳定。可见，政府雇员人数在20世纪80年代过快增长，到了1993年突破1 000万，此后政府雇员人数变化不大。由于政府雇员人数增加，导致人员经费的迅速增加，这是政府行政管理费用增加的基本原因。

最后，政府雇员的增加，必然带来政府部门的过多设置、人浮于事以及办事拖拉，并导致政府效率下降。如果说在传统体制下，政府办事效率低下主要是由于集权因素所造成的话，那么，在市场经济体制下，政府办事效率低下则是政府部门的多头设置和人浮于事的结果。

四、我国行政管理支出规模居高不下的原因

由以上分析可见，改革开放以来，我国行政管理支出规模长期保持着较高的增速。行政管理支出不但绝对规模增长迅速，而且其在财政支出中所占的比重长期以来也呈不断增大的趋势，这不符合行政管理支出规模变动的一般规律。究其原因，我们可从如下几个方面加以分析。

(一)　经济和社会发展迅速

随着经济和社会的发展，经济社会对政府的行政管理水平提出了越来越高的要求。现阶段我国处在经济高速增长和社会持续发展的时期，政府经济管理职能的范围不断调整。因此，在财政支出中占据重要地位的行政管理支出不可避免地扩大了。另外，改革开放以来，伴随着经济的发展，价格总体水平也呈上升趋势，物价水平不同程度的上涨直接推动了行政管理支出绝对数额的增加。

(二)　行政管理机构日渐膨胀

行政管理支出是由人员经费和公用经费两部分构成的，政府职能范围的大小，机构设置的多少，以及由此决定的人员的数量，是决定行政管理支出的关键因素。世界各国的历史经验表明，行政管理支出的超常增长总是与行政管理机构的膨胀密切相关的。20世纪30年代以后，各国政府的管理职能日渐扩大，参与经济事务的广度和深度大为加强，这就必然要新设立一些政府管理部门;而已有的一些行政管理部门，出于扩张本部门规模的经济动机，不断扩张编制，使行政经费中的人员经费开支不断增多，而且这种扩张有着很强的利益刚性，难以控制和压缩。

随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府职能范围也在不断地发生着变化。许多计划经济体制下形成的职能，尤其是与微观经济、企业经营有关的职能应逐步弱化，而与宏观经济、社会公益事业有关的职能则应不断加强。但目前却存在着政府职能的严重“错位”现象:一是“越位”，即财政承担了许多不应承担的经济社会职能;二是“缺位”，即真正需要财政承担的职能领域，财政支出却无力支持。

在政府职能范围发生变化的同时，行政管理机构也应相应进行机构和人员的增减调整。可实际上大多情况却是只增不减，新老机构并存、机构重叠、职能交叉、政出多门现象严重。有时还需要增设新的协调机构，造成机构的繁杂和效率的低下。改革开放以来，我国对政府机构先后进行了六次改革^[1]。经过六次改革，虽然政府机构和人员编制大为削减，但机构和人员膨胀的势头依然存在。据统计，中国财政供养人口在1978年为2 015万人，至1997年初增加到3 675万人，增长了82.4%，相当于同期中国总人口增幅的三倍。^[2]由于政府财政供养人数增加，导致人员经费的迅速增加，这是政府行政管理费用增加的基本原因。

一百多年前，马克思根据圣西门的以社会自治为中心的“小政府”理想，并在总结巴黎公社革命经验的基础上，提出了“小政府―大社会”的政府管理模式。从此，以精简、强干、厉行节俭为特征的“廉价”政府就成为许多国家，特别是社会主义国家政府设置和改革的目标模式与价值取向。但我国政府的历次机构改革都没能走出“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的循环。机构庞大，人员超编，开支过大，浪费严重等是当前中国政府的顽症，成为制约中国快速发展的障碍。

(三)　行政成本意识薄弱，缺乏预算管理约束

我国行政事业的发展一直依赖于财政的统包统揽和统收统支，直接后果是政府部门的行政成本意识薄弱。同时，政府提供公共服务具有排他性和强制性。政府的这两个特点决定了政府工作投入和产出相互脱节和资金使用效率低下。此外，我国官员的政绩考核体系使官员失去了降低行政成本的内在动力和外部压力。我国考核官员政绩主要看经济增长、财政收入、引进外资及出口创汇等指标，纵容了不计成本、铺张浪费的行政观念。同时缺乏预算管理约束，支出项目管理不规范，公用经费缺乏明确的界定，在编制预算的过程中掺入人为因素、历史因素，对社会经济发展和变化等因素考虑较少，执行预算中追加支出比较频繁，支出过程中透明度差，随意调整支出项目、支出的铺张浪费现象以及以权谋私、贪污侵吞等渎职腐败行为的存在，都增加了行政管理支出。

五、我国行政管理支出的改革措施

我国要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，这为我国行政管理支出的改革指明了方向。推进行政管理支出的改革，解决我国行政管理支出规模居高不下的难题，可采取如下几个方面的措施。

(一)　转变政府职能，提高行政效率

以建设服务型政府为方向加快行政管理体制改革，按照精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的原则，继续推进政府机构改革。科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节问题;强化领导干部和行政人员的科学决策水平和效率观念，减少盲目决策造成的损失和浪费;实行高效的管理方式，不断提高行政效率。

(二)　完善预算制度，实现科学化精细化管理

继续完善预算制度，实现行政管理支出的科学化精细化管理。一是加强预算编制管理，完善编制机制和流程。对预算部门进行科学分类，使资金分配与履行职责相适应，控制代编预算规模。二是加强预算的执行管理，强化预算约束。不断提高预算保障程度和到位率，避免预算执行过程中的追加行为，强化结余结转资金管理，严格控制部门结余资金规模，把结余资金使用与部门预算编制结合起来，建立健全预算支出责任制度。三是提高预算的完整性和透明度。完善公共财政预算，深化财政预算公开，细化预算公开内容，积极创造条件推动行政经费支出预算和执行情况对外公开，建立健全预算公开责任制度。

(三)　加强支出资金管理，提高使用效益

进一步加强支出资金管理，合理安排支出资金的分配，提高使用效益。科学制定开支计划和定额标准，完善审批手续，增强各项开支的透明度，全面实行绩效考评和行政成本核算;加强日常公务费和业务费的管理，对于机关房屋维修改造费、运行维护费、物业管理费、水电费、取暖费、邮电费、交通费、差旅费等费用，要分类细化预算，规范财务管理制度;切实控制机关的楼堂馆所建设，对于已建成的办公楼等楼堂馆所及其经营性资产，要进行清查摸底，属于行政机关附属经济实体的，要积极推进所属接待设施或场所经营管理的社会化进程，实现与所属部门彻底脱钩，属于出租出借等有偿使用的部分，要进行资源整合和处理，对于在建的楼堂馆所，要建立健全相关制度和监督机制，加强规范管理，对于违规建设的办公用房，视具体情况作出腾退超标准面积或全部没收、拍卖处理。

(四)　控制职务消费支出，制止铺张浪费现象

公务员职务消费管理的关键是建立科学合理、可操作性强的制度。一是明确职务消费的限度，确保执行的严肃性，让以权谋私者无机可乘。二是实行“职务消费货币化”，即按职务级别需要，把在公务活动中发生的费用，以货币包干的形式计入个人工资，变公款消费为私款消费，强化领导干部在职务消费上的自律意识，强化公务或商务活动成本和效率意识。三是在职务消费中加强政府采购的使用。通过政府采购，可以保证在规定的开支标准限额内出差人员的住宿和会议基本条件，防止向下级单位转嫁差旅费、会议费负担。例如，中央国家机关和事业单位已经实施了差旅费和会议费管理改革，对出差和会议实施定点管理，凡是公务人员出差在定点饭店住宿，会议必须在定点饭店举办。四是建立接待费报告制度，定期在一定范围公布支出账目，使公务接待公开透明，接受审计和监督，及时纠正不规范行为。五是运用预算安排加强出国团组经费的管理，各部门要在年度出国费用预算内组织安排出国经费，不得变相向地方、下属单位转嫁出国经费，严格控制出国人数、天数和次数，从源头上治理变相出国旅游。

(五)　推进公务用车改革，实行公务用车的社会化和货币化

改革现行党政机关公务用车的管理制度，实行公务用车的社会化和货币化，是降低行政成本、加强党风廉政建设的有效途径。目前，公务用车管理改革已经在一些地方进行了试点。从试点的情况看，既有成功的经验，又有深刻的教训，主要原因是各地经济发展不平衡，地方财政和人均收入水平不一致。从调研的情况来分析，人均收入较低的地区，试点是不成功的。因此公务用车管理和改革应当根据各地实际情况开展，不宜采取“一刀切”的办法。在经济发展水平较低的地区，应从加强公务用车管理入手，严格控制公务用车的各项支出，探索建立相应的管理机制。经济发展水平较快的地区可以逐步推行公务用车改革。

总之，要按照构建社会主义和谐社会和构建“服务型政府”的总体目标和要求，在满足政府履行职能需要的前提下，依靠制度建设科学合理地控制行政管理支出的增长，努力降低行政管理成本，不断提高资金的使用效率。

本章小结

行政管理支出是国家财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其职能所需的经费支出。它是维持国家各级政权存在，保证各级国家管理机构正常运转所必需的费用，也是政府向社会公众提供公共管理与服务的经济基础，具有公共性、非生产性、稳定性的特点。

世界各国行政管理支出规模变动的一般规律是，行政管理支出绝对数额不断增长，但在财政支出总额中所占的比重呈下降趋势。改革开放以来，我国行政管理支出规模长期保持着较高的增速。行政管理支出不但绝对规模增长迅速，而且其在财政支出中所占的比重长期来也呈不断增大的趋势，这不符合行政管理支出规模变动的一般规律。

要按照构建社会主义和谐社会和构建“服务型政府”的总体目标和要求，在满足政府履行职能需要的前提下，依靠制度建设科学合理地控制行政管理支出的增长，努力降低行政管理成本，不断提高资金的使用效率。

关键概念

1.行政管理支出　2.一般公共服务　3.行政管理支出的相对规模

复习思考题

1.简述行政管理支出的属性和构成。

2.简述行政管理支出规模变动的一般规律。

3.简述我国行政管理支出规模居高不下的原因及改革措施。

材料分析题