中国的财政支农支出分析

时间：2022-04-05 百科知识版权反馈

【摘要】：第三节　中国的财政支农支出分析中国的财政支农支出从绝对量上来看基本呈增长态势，但财政支农支出结构不尽合理。完善中国的财政支农支出，要从强化财政支农支出的预算约束、加大农业科技投资、规范财政支农支出的运行和管理机制等方面入手。

第三节　中国的财政支农支出分析

中国的财政支农支出从绝对量上来看基本呈增长态势，但财政支农支出结构不尽合理。完善中国的财政支农支出，要从强化财政支农支出的预算约束、加大农业科技投资、规范财政支农支出的运行和管理机制等方面入手。

一、中国财政支农支出现状

“九五”期间以来，我国公共财政用于农村主要公共物品的支出一直呈现快速增长趋势。政府财政用于农业的支出从1978年的150.66亿元增加到2009年的7 253.1亿元，增加了47倍，见表8-2。

表8-3　财政支持农业出主要项目（199026年）　　单位：亿元

注：1.1998年开始，“农业基本建设支出"包括增发国债安排的支出。

2.因财政部报表制度调整，没有2007年国家用于农业支出的数据。

3.此处财政支农支出项目按中口径列出。

数据来源：《中国统计年鉴（2008）》、《中国农村统计年鉴（2008）》、《中国财政年鉴（2008）》。

2009年，全国财政“三农”支出达到20 042.6亿元，占总支出的26.3%，比2008年增加4 409.1亿元，增长28.2%。中央进一步增加了农资综合直补，提高良种补贴标准，扩大补贴范围，补贴范围涵盖小麦、水稻、玉米和东北大豆。进一步扩大农机具补贴范围和种类，提高补贴标准。2009年农民种粮的四项补贴(粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴)资金达到1 230.8亿元，比2008年增长19.4%。大幅度提高了小麦、稻谷最低收购价，其中:白小麦、红小麦、混合麦每市斤最低收购价提高幅度分别为13%、15.3%、15.3%。继续加强对土地资源的管理，土地整理复垦开发补充耕地26.9万公顷。各级政府加大投入力度，加强了以农田水利为重点的农业基础设施建设。大型灌区节水改造投资大幅增加，小型农田水利建设得到加强。全年新增有效灌溉面积147.1万公顷，新增节水灌溉面积182.6万公顷。^[13]农业生产性公共物品建设，极大地改善了农业生产条件，促进了农业科技进步，大大提高了农业综合生产能力，为保障农产品有效供给做出了历史贡献。

国家固定资产投资用于农村的增量明显提高:2009年全社会固定资产投资用于农村的投资为30 678亿元，比2008年增加6 588亿元，增长27.5%，增幅比上年提高6个百分点。在城镇投资中，第一产业投资3 373亿元，比上年增加1 117亿元，增长49.9%。^[14]

2009年我国在全国范围内普遍建立新型农村合作医疗制度，2 716个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率94%，新农合基金累计支出总额为646亿元，累计收益4.9亿人次。继续完善农村最低生活保障制度，4 759.3万农村居民得到政府最低生活保障，比2008年增加453.8万人，554.3万农村居民得到政府五保救济，比2008年增加5.7万人。^[15]

大力强化信贷支农。2008年末，中国农业发展银行贷款余额达12 192.8亿元，比2007年净增1 968.4亿元，加上核呆因素，年贷款增量突破2 000亿元大关，支农力度明显加大。其中，全年累放农业科技成果转化贷款45.8亿，支持项目185个。2010年末，主要金融机构及农村合作金融机构、城市信用社、村镇银行和财务公司农村贷款本外币余额9.8万亿元，同比增长31.5%。^[16]

2007年我国启用了新的政府收支分类科目，建立了包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的政府收支分类体系。在改革以前，政府支出划分为行政费、事业费等，农业、教育、科技等重点支出都分散在各类科目中，科目不透彻、不清晰，财政支农支出主要包括农业基本建设支出、农产品政策补贴、农业综合开发支出、支持农业生产支出和各项事业费等项目。经过对政府收入和支出类别与层次的重新划分，新的科目全面、准确、清晰地反映政府收支的内容和方向，目前的财政支农支出重点项目包括支援农村生产支出和各项农业事业费，粮食、农资、良种、农机具四项补贴，农村社会事业发展支出等。

二、规模分析

通常来讲，用于描述和衡量财政支农支出规模的指标主要有两类:一是绝对数指标，即财政支农支出总量;二是相对数指标，包括财政支农支出占国家财政支出的比例、财政支农支出占农业GDP的比例等。综合以前的研究，考虑到数据的可获得性和准确性，本书也采用上述指标对财政支农支出规模进行分析，见表8-3所示。

表8-3　财政支农支出规模情况　单位:亿元

续表

注:本表数据根据《中国财政年鉴(2009)》和《中国农村统计年鉴(2009)》口径获得;2007-2009年财政支农支出为中央财政用于“三农”的支出。

数据来源:《中国财政年鉴(2009)》、《中国农村统计年鉴(2010)》、《中国统计年鉴(2010)》。

(一)　我国财政支农支出规模的绝对数分析

1.财政支农支出规模总体趋势分析

1986年至今，我国政府认识到农业在我国社会主义建设中的重要性，把增加财政支农支出作为财政支出的重点之一。这一期间，财政支农支出总量呈现稳定上升态势，我国政府财政用于农业的支出从1978年的150.66亿元增加到2009年的7 253.1亿元，增加了47倍，见表8-3。我国财政对农业投入大致经历了四次高速增长的台阶，见图8-1。

(1)　1986年，由于农业特别是粮食生产连续三年徘徊不前，我国政府把增加对农业的投入作为财政支出的重点之一。从这一时期开始，财政支农总量呈现稳定上升态势，政府特别是中央政府采取相应政策措施，多渠道筹措资金，加大对农业的投入。其中，建立农业发展基金，实施农业综合开发是一项非常重要的政策。从“七五”时期开始，国家财政用于农业基础设施投资、支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出几乎是成倍增长，如果加上农产品价格补贴和农业生产资料价格补贴，国家财政各方面投入农业的资金占国家财政总支出的比重一直在稳步提高。

图8-1　财政支农支出情况

数据来源:《中国农村统计年鉴(2010)》、《中国财政年鉴(2009)》和表8-3

(2)　1993年分税制改革之后，由于国家财政收入迅速提升，国家财政总支出相应大幅度增加，国家财政用于农业的支出增长速度也随之提高。分税制改革对财政支农支出的影响延续到1994年，根据表8-3，1994年财政用于农业的支出从1993年的440.45亿元增加到532.98亿元，增加了92.53亿元，这两年增长率分别为17.1%和21.0%，增长幅度为1994年以前历史最高水平。1995年略有回落，1996年继续高速增长，达到700.43亿元。

(3)　从1998年开始，为应对亚洲金融危机，党中央、国务院果断决策实施积极的财政政策，财政支出规模空前加大。“九五”时期是中国财政投入增加最快的时期，特别是1998年以来，国家相继实施积极财政政策、天然林保护政策、退耕还林(草)政策等，国家财政一方面通过发行特别建设国债，支持包括重要水利工程设施建设在内的农业基础设施建设;另一方面，在预算内增加支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、财政扶贫支出、农业综合开发支出等。“九五”时期，国家财政还相继设立水利建设基金、粮食、棉花等主要农产品风险基金。如表8-3所示，1998年，国家财政支农支出从1997年的766.39亿元，猛增至1 154.76亿元，增加了近388.37亿元，比1996年增长50.7%，增长率为历史最高水平，1999年财政支农支出略有回落，2000年继续以较高速度增长，达到1 231.9亿元。

(4) 从2001年起，新的五年计划开始，“三农”问题积累起来的诸多矛盾日益显现，成为经济社会发展的瓶颈问题。党和政府提出“三农”工作是所有工作的重中之重，国家开始着力加大财政支农力度，特别是农业基本建设支出的力度。2001年财政支农支出1 456.73亿元，增长率为18.3%，2001年之后，财政支农支出继续保持较快增长趋势，2009年达到7 253.10亿元，比上年增长21.79%，财政支农支出出现第四个高速增长平台。

2.财政支农支出规模的边际分析

根据表8-3和图8-2，1980-2009年，财政支农支出只有1980年和1999年出现了负增长。但同时我们也发现，中国财政支农支出的边际投入波动性非常明显，基本上呈现出一种不规则变化状态。在正值的边际投入率中，最高为1998年的33.63%，最低为1985年的2.39%。这说明我国财政支农支出增长缺乏计划性和长期规划，增长缺乏制度和法律保障。

图8-2　财政支农边际投入率

数据来源:《中国农村统计年鉴(2010)》、《中国财政年鉴(2009)》和表8-3。

(二)　我国财政支农支出规模的相对数分析

1.财政支农支出与农业GDP比例的分析

如图8-3，1980年后财政支农支出占农业GDP的比重呈现比较明显的凹型波动。1980-1995年间，财政支农支出占农业GDP的比重呈现持续下降的趋势，从1980年的10.31%下降到1990年的6.21%，之后1991回升到6.75%，但之后一直下降到分析期间的最低点1995年的4.84%，共下降5.47个百分点，财政支农支出占农业GDP的比重下降了1/2。随着市场经济体制改革的深入，“三农”问题日益成为制约中国经济持续快速增长的重要因素之一，政府开始提高对农业的支持力度，从1996年开始呈现出稳定增长的趋势，到2001年已经增长到10.07%，与1995年相比增长了近5个百分点，基本回到了1980年的水平。之后财政支出占GDP的比重一直稳步增长，保持了较大的比重，到2009年已达到20.59%。

图8-3　财政支农支出占农业GDP比重

数据来源:《中国农村统计年鉴(2010)》、《中国财政年鉴(2009)》和表8-3

2.财政支农支出与国家财政支出比例的分析

财政支农支出占财政支出的比重总体上呈现出阶梯型下降趋势。根据表8-3，1978到1985年，该比重急剧下降，从1978年的13.43%下降到1985年的7.66%。这种急剧下降主要是由财政支出总量剧增引起的。1990年到1997年间，财政支农支出占财政支出的比重下降趋势缓慢，基本保持在了8.8%-10%之间。1998年之后财政开始向公共化发展，尽管财政支农支出仍保持了稳定的增长，但财政支农支出比重开始快速地下降，从1998年的10.69%下降到2005年的7.22%，下降了3.5个百分点。2005年以后，该比重逐渐增长，到2009年达到9.51。1998年这一比重明显上升，是因为“农业基本建设支出”中包括了发行国债安排的支出。^[17]

从图8-3和图8-4的比较中可以看出，财政支农支出占农业GDP比重下降的幅度大于财政支农支出占财政支出比重下降的幅度。其中，改革开放初期的1978-1982年，财政支农支出占GDP的比重发生较大幅度地下降。这主要是因为，改革开放初期的农业生产力水平提高引起农业GDP快速增长，由1978年的1 018.4亿元增加到1982年的1 761.6亿元，增加了73%，而且农业GDP占全部GDP的份额也由1978年的28.1%提高到1982年的33.3%，达到了改革开放以后的最高水平。另外，1998年以后这一比重有所提高，是由于国家实施的积极财政政策相对加大了对农业的投入力度而引起的。

图8-4　财政支农支出占财政支出比重

数据来源:《中国财政年鉴(2009)》、《中国农村统计年鉴(2010)》和表8-3。

以上分析表明，我国财政支农支出的绝对规模虽然在农业发展的不同阶段有所波动，但总体上处于相对稳定增长的态势。但是，反映财政农业投入相对规模的指标却处于徘徊或下降趋势，由于受到我国财力等客观因素的制约，这种趋势在短期内是不可逆转的。

三、结构分析

从财政部门的实际工作看，我国财政支农支出有大、中、小三个口径。^[18]小口径仅仅限于财政用于纯农业方面的支出，具体包括支援农业生产支出、农业综合开发支出和农业部门事业费支出，这是各级财政落实《农业法》的口径。这个口径支农范围比较小、视野比较狭窄。中口径也就是WTO口径。从2000年起，中国为加入WTO，需要全面反映政府对农业的支持，因此，财政支持农业的范围比以前大大增加，包括了农村的基础设施建设、扶贫、农村灾害救济等支出。大口径即当前的农业、农村、农民的“三农”支出范围，包括了农村教育卫生支出、农村基层政权的转移支付等。口径不同反映的财政支农支出水平有很大的不同，2004年，小口径农业支出全国只有1 000多亿，中口径支出全国近3 000亿元，大口径支出约有4 000多亿元。^[19]

由于2007年我国启用了新的收支分类科目，国家财政支农支出统计口径与往年不再相同，统计表中财政支农支出仅为中央财政用于“三农”的支出，因此，本书首先选择以中口径，以1990—2006年数据为基础进行财政支农支出的结构分析，之后再对2007-2009年的财政支农支出数据进行结构分析。

(一)　1990-2006年财政支农支出结构分析

1.农业基本建设支出

农业基本建设指农业部门中固定资产的新建、扩建、改建和恢复工程，以及为农业生产创造良好条件的长远建设。农业基本建设支出包括中央和地方农业系统企业和事业单位的基建支出。

从表8-2和图8-5可以看出，财政支农支出中农业基本建设支出额从1990年到1998年一直稳步增长，由1990年的66.71亿元增长到1998年的460.70亿元，增长了近7倍。1998年以后的2年，基本建设投资支出额有所下降，1999年为357亿元，2000年为414.46亿元，2001年又有所回升，支出额为480.81亿元。图8-5还显示，1990年到2001年农业基本建设支出占财政支农支出的比重与农业基本建设支出额的变动趋势基本保持一致，此期间1990年该项比例最低，为9.34%，之后该比重出现了大幅度增长，特别是由1997年的11.60%增长到1998年的23.63%，增长了近一倍，此后该比重有所下降，但在1999年到2003年期间基本保持在17%到20%之间，从2004年以后，该比重迅速下降，并在2006年达到11.36%。

图8-5　农村基本建设支出情况

数据来源:《中国统计年鉴(2009)》、《中国农村统计年鉴》和表8-2相关内容

2.农业科技三项费用

农业科技三项费用是指国家为支持农业科技事业发展而设立的新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费。如图8-6和表8-2所示，财政支农支出中关于农业科技三项费用的投入从1990年到1995年一直保持在3亿元左右，其中1991年最低，为2.93亿元，1996年以后三项费用投入开始增加，从1998到2003年保持在10亿元左右，2004年以后，财政支农支出中三项费用的投入快速增加，一直到2006年最高，达到了21.41亿元。但从长期来看，农业科技三项费用支出占财政支农支出的比重一直处于波动的状态，介于0.4%-0.5%之间。

图8-6　农业科技三项费投入情况

数据来源:《中国统计年鉴(2009)》、《中国农村统计年鉴》和表8-2相关内容

3.农产品政策补贴

农产品政策性补贴，包括国家粮油棉糖等农产品差价补贴、储备差价补贴、储备利息费用补贴、财务挂账利息补贴、地方粮油价外补贴、棉花发展补贴款、平抑市价价差补贴、各类风险基金和农业生产资料价差补贴等。

农产品政策补贴出现了双U型趋势，见图8-7。表8-2显示，1990年到2000年，农产品政策补贴先是从1990年的380.80亿元下降到最低点，1993年的299.30亿元，之后又逐年增加到2000年的1 042.30亿元，之后该支出又是先下降后上升到最高点，2006年的1 387.52亿元。虽然从2001年到2006年农产品政策补贴出现了波动，但总体要高于以前的阶段。农产品政策补贴占财政支农支出的比重与每年的农产品政策补贴额变动趋势相一致，但该比重长期来看处于一直下降的趋势。

4.农业综合开发支出

财政支农支出中的农业开发资金是为了突破农业生产特别是粮食生产徘徊不前的局面，在总结农业开发特别是商品粮、棉、油基地建设经验的基础上，国务院自1988年开始专门设立土地开发建设基金后才出现的项目。^[20]如表8-2所示，农业综合开发支出金额一直保持了增长趋势，由1990年的25.42亿元增长到2006年的184.05亿元，增长了近160亿元。图8-8显示了自1990年到2006年该项财政支农支出的走势。根据图8-8，农业综合开发支出与财政支农支出的比重从1990年的3.56%一直增加到1993年的4.34%，1994年该比重有所下降，为3.97%，1995年增加到4.69%，之后连续下降3年，到1998年为4.26%，1999年到2003年，该比重一直稳定增长，在5%-6%区间内，2004年以后则一直下降，到2006年为4.14%。

图8-7　农产品政策补贴情况

数据来源:《中国统计年鉴(2009)》、《中国农村统计年鉴》和表8-2相关内容

图8-8　农业综合开发支出情况

数据来源:《中国统计年鉴(2009)》、《中国农村统计年鉴》和表8-2相关内容

5.农村救济费

财政支农支出中农村救济费的支出额呈现出阶段性增长特点，1990年到1998年，农村救济费支出额基本保持了平稳的增长态势，其中1998年在这一阶段最高，比1997年的40.36亿元增加了18亿多，为58.9亿元，之后从1999年到2002年，支出额较为平缓，基本保持在42-47亿元之间，从2003年开始，该项支出迅速增加，尤其是2006年，为128.02亿元，相比1990年的16.26亿元增加了110亿多(见表8-2)。农村救济费占财政支农支出比重出现了较大的波动，呈现双U型特点，1991年到1996年期间，先是由1991年的3.41%下降到1993年的2.46%，接着连续增长到1996年的3.63%;1996年到2006年期间，除了1998年和2003年外，总体趋势是由1996年的3.63%下降到2000年的1.68%，接着增加到2006年的4.1%。

图8-9　农村救济费支出情况

数据来源:《中国统计年鉴(2009)》、《中国农村统计年鉴》和表8-2相关内容

6.支持农业生产支出和各项农业事业费

支持农村生产支出，指国家财政支持农村集体的各项生产支出。农林水气等部门事业费支出是由财政部门投入的用于支持农林水气事业发展的各部门人员机构经费和各项事业专项经费。

财政支农支出中支持农业生产支出和各项农业事业费的支出额如图8-10所示，从1990年到2006年一直保持着增长的态势。其中，从1990年到2003年，该增长比较平稳，而2004年开始出现大幅度增长，2004年为1 693.79亿元，较2003年的1 134.86亿元增加了近560亿元，而2006年最高，达到2 161.35亿元(见表8-2)。支持农业生产支出和各项农业事业费占财政支农支出的比重波动较大，先是由1990年的31.06%上升到1994年的45.29%，接着下降到1998年的32.10%，然后经历了几次波动，到2004年最高达到51.68%，之后两年平稳下降。

以上分析表明，政府通过财政支农支出对农业进行支持和保护，在发展农村生产力、促进农村经济结构调整、增加农产品的有效供给、提高农业竞争力、增加农民收入等方面取得了显著成效，同时对推动整个国民经济和社会的持续、稳定、健康发展起到了十分重要的作用。

图8-10　支持农业生产支出和各项农业事业费情况

数据来源:《中国统计年鉴(2009)》、《中国农村统计年鉴》和表8-2相关内容

同时结合表8-2我们也看到，这一阶段，我国的财政支出结构也存在着比较突出的问题。

一是在财政支农资金使用中，支持农业生产和各项农业事业费过高。由表8-2可计算出，2002-2006年支持农业生产和各项农业事业费占总财政支农资金的比重分别是46.65%、45.02%、51.68%、49.61%和48.67%，远远高于其他支出项目。而从统计年鉴和财政统计年鉴的口径来看，此支出主要包括两部分:农林水利气象部门事业费和支持农业生产的支出，是财政支农支出的主体部分。而在这一大类中，事业费所占比重很大，其中2000年农林水利气象部门事业费高达701.80亿元，所占比重为64.33%，2004年上升至760亿元，比重达到75.64%，而当年支持农业生产支出仅为317.2亿元。^[21]农业部门事业费支出居高不下，助长了事业部门的铺张浪费，使这部分资金又流回了城市，农民没有直接获得相应的利益，使得财政支农资金的使用效率大打折扣。

二是财政在科技三项费用和农村救济两方面分配不尽合理。两者在促进农村发展中的主要区别在:(1)　就农民增收问题而言，促进科技发展可以提高农业产量，进而增加农民收入，是实现农民增收的长效机制;而农村救济只是缓解农民生活困难的应急措施。(2)　从两种资金的受益范围来看，只要农业科技进步在全国范围内推广，所有的农民都可以受益;而救济只是针对农村贫困和失去劳动能力居民的一种补贴，受益范围有限。(3)　从作用的结果来看，科技进步不仅可以提高农民的生活水平，还可以促进整个农业产业的发展;而救济则不具备这一功效。在促进农村发展的过程中，科技的作用远远大于农村救济的作用。但根据表8-2计算可知，在近五年中，财政用于农村救济费的支出平均为103.5亿元，科技三项费用的平均水平仅为15.85亿元，显然财政用于科技三项费用的支出远少于农村救济费的支出。

三是农产品政策性补贴占财政支农支出的比重一直居高不下。根据表8-2可知，1990年为53.33%，1991到2000年该比重一直保持在35%-50%的水平，之后总体上虽然呈下降趋势，但基本上保持在20%-30%的水平。农产品政策性补贴主要用于对粮棉油糖等主要农产品提供的价格补贴、储备补贴、出口补贴或其他形式的补贴等，其中粮食补贴占主要部分，而我国的粮食补贴主要是补给国有粮食购销企业，由国有粮食购销企业按照国家规定的粮食购销政策，进行粮食经营，在市场粮价低迷时以保护价敞开收购农民余粮。农民从国家财政补贴中得到的好处主要体现在出售给国有粮食购销企业的粮食价格中。在2004年实行粮食直补政策之前，农民从国家的这一项支出中得到的利益非常有限。

(二)　2007-2009年财政支农支出结构分析

2007年以后，财政支农支出主要包括支持农村生产支出和各项农业事业费，粮食、农资、良种、农机具四项补贴，农村社会事业发展支出等。由表8-4和表8-5、图8-11和图8-12中的数据可以看出，2007年至2009年，三项支出均稳定增长，其中支持农村生产支出和各项农业事业费和农村社会事业发展支出在2008年超过2 000亿元，2009年突破2 500亿元大关，财政支农的力度不断加大。从它们各自占财政支农支出总额的比重来看，农村生产和各项农业事业一直是财政支持的重点，但所占比例在逐步减小;粮食、农资、良种、农机具四项补贴和农村社会事业发展支出所占的比重稳步上升，其中农村社会事业发展支出在2009年超过支持农村生产支出和各项农业事业费，可见国家对农村社会事业和农村全面发展的重视，符合建设社会主义新农村的奋斗目标。

表8-4　财政支农支出规模情况　单位:亿元

表8-5　各项支出占财政支农支出的比重　单位：%

图8-11　各项支出总是变化情况

图8-12　各项支出比重变化情况

四、中国财政支农支出调整的建议

(一)　进一步强化我国财政支农支出的法规约束和保障

市场经济是法制经济，在市场经济条件下，财政支农支出也应该依法进行。建立健全财政支农支出法规体系，是规范国家与集体、个人分配关系的前提，也是维护财政支农支出工作秩序，加强财政支农支出资金管理，提高财政支农支出资金使用效率的基本保障。

国家现行涉农法规体系中，对各级政府财政农业支持责任和支持方式的规定不够具体，在实际执行中可操作性差，对各级政府的财政农业支持行为难以形成强制性约束。因此，有必要对现行的《农业法》等法规进行修订并制定相应的配套法规或实施细则，明确规定财政支农支出的范围、支持方式和具体政策工具，尤其是财政农业补贴支持方面的条款更应该具有现实操作性，使政府能够依法履行对农民利益的保护责任。没有健全的政策法规，补贴对象、补贴额度、补贴的标准就无章可循，必然导致补贴的随意性和不稳定性。另外，根据公共财政支出改革和支出管理制度创新的需要，还应该进一步强化《预算法》和《政府采购法》对财政农业支出预算的编制、执行和监督管理工作的约束，为财政农业支持效率目标的实现提供法律保障。

(二)　划分相应事权，加大财政支农支出的总量

1994年实施的分税制财政体制改革，虽然建立了以法则为基础的现代财政体制，明确了中央与地方财政收入分配的权限，但对于各自的支出责任却没有明确的界限和制度约束，同时中央政府对地方政府的转移支付也缺乏规范性的制度安排。随着中央政府财政收入比重的提高，地方政府财政农业支持的积极性不断下降。随着市场经济体制的完善，应进一步完善财政支出的分权化改革，明确中央和地方政府的财政农业支持责任，适度提高中央财政对农业支持的预算份额。

按照公共物品理论，中央和地方政府应根据公共物品外部性覆盖范围的大小正确划分各自的财政农业支出责任，通常中央政府应主要承担关系国家经济发展全局，属于全国范围或跨地区、地方政府无力承担或不适宜地方政府承担的农业支出;地方政府应更多地承担支持地方农业发展的责任。在我国，地方政府一直是财政支农的主体。改革开放以后，中央财政支持所占比重虽然有所提高，但仍低于中央财政支出占全国财政支出的比重，而且远远低于国际上其他国家中央财政农业支出占全部财政农业支出的比重。

在财政支农支出总额中，适度提高中央财政对农业支持的预算份额，符合农业公共物品的特点和供给的效率原则。加大中央对地方的农业专项资金投入，既可以发挥财政支农支出的导向作用，又可以增强中央对地方农业发展的宏观调控能力。

(三)　调整财政支农支出结构

1.加大农业基础设施投资力度

农业基础设施建设需要政府通过财政手段以提供公共物品的方式来解决。大量的实证研究表明，农业基础设施建设对于提高农业的综合生产能力和农产品的竞争力具有重要作用。

提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全是我国现阶段财政支农的基本目标。农村中小型农田水利基础设施建设直接关系到农民的基本生产条件和生活质量的改善，但目前这方面是我国农业投入的一个薄弱环节。要尽快改变中小型农业基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴，并作为各级政府财政支农支出的重点领域。特别是要重点支持与农业生产和农民增收关系密切的节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村水电、农村沼气、草场围栏等农村小型基础设施建设。在我国财政支农支出水平较低的情况下，通过调整支农结构，优先满足农业基础设施建设的资金需求符合提高财政支农支出效率的要求。

2.加大对农业科技的支持力度

我国财政对农业科技的投入主要包括两类，即农业科技三项费用支出和农业科学事业费。在我国耕地资源有限的客观条件约束下，依靠科技进步和科技创新来提高单产水平是提高农业综合生产能力的主要途径。同时，提高农产品质量和竞争力的目标也要求政府增加农业的科技投入。农业技术进步可以通过提升和改善农业投入要素的自身效率和组合效率对农业经济增长产生推动作用。长期以来，我国财政支农支出中关于农业科技投入的比例一直很低，这严重制约了农业科技的进步。加大农业科技的支持力度，对于农业的发展意义重大。

3.控制农林水气部门事业费的增长速度，尤其是严格控制人员机构经费的增长速度

严格控制部门事业费尤其是人员机构经费的增长速度，逐步降低人员机构经费的比重，增加事业发展专项经费的比重是调整和优化财政支农支出结构的重要内容。为此，一要严格控制人员和机构的无限扩大和膨胀，各级人事编制部门要切实负起责任来，一是原则上不批新机构，不增新编制;二是对于超编运行的部门、单位要坚决予以清退。二要严格控制公用经费，提倡勤俭节约，避免铺张浪费。三要制定相应的奖惩措施，建立起有效的激励和约束机制。

4.进一步加大农业综合开发的投入

农业综合开发是由中央财政预算安排专项资金，带动地方财政、农民和其他资金综合投入，以改造中低产田和进行小型农田水利建设为主要内容，支持农林牧副渔全面发展的重要财政支农措施。农业综合开发的投入方式和支持内容符合公共财政的一般要求和WTO的“绿箱”政策，是我国增加农业投入，加强农业基础地位的一项重要的和长期的政策。

实践证明，农业综合开发对于我国加强农业综合生产能力、推进农业和农村经济结构调整、提高农业综合效益、增加农民收入等方面，成效显著，被广大农民称为“民心工程”、“富民工程”、“德政工程”。

进一步加大农业综合开发支出是提高农业综合生产能力特别是粮食生产能力的要求。2005年中央一号文件明确提出要进一步提高农业综合生产能力，农业综合开发在提高农业综合生产能力方面已经作出了重要贡献，但就目前来看，我国改造中低产田的任务还很艰巨。根据国土资源部网站数据，截至2008年底，我国耕地面积约为182 573.85万亩，目前我国中低产田约占耕地面积的70%^[22]，即约127 801.695万亩，按照1998-2007年的中低产田改造速度^[23]，要将中低田全部改造完毕，还需40多年的时间。因此，要努力达到农业生产能力特别是粮食生产能力提高的目标，有必要进一步加大对农业综合开发土地治理项目的投入。

(四)　规范财政支农支出的运行和管理机制

中国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道，财政对农业的投入则是政府支农的主要手段，使农业和农村经济得以顺利发展的物质保证。政府农业资金运行和管理方式必须进行相应的变革，才能适应农业发展新阶段客观环境的变化。

1.积极探索实行政府采购制度和项目招投标等办法，加强农业项目管理。对农业事业的公用支出、重点农业项目的设备和原材料等逐步实行政府采购。在大的支农项目的选择上逐步引入招投标和公开招商等竞争机制。全面推行农业基础设施和农业资源的有偿使用，形成资产、资源再生产能力和再投入机制。

2.建立财政支农支出的财政监督机制。一是要建立财政支农资金支出的内部控制制度。由于财政支农资金的管理和使用部门，在受托行使资金的管理和使用权时，存在资金使用权利和责任的不对称，同时又缺乏有效的支出制衡机制，通常会为了部门利益而截留或挪用财政支农资金。因此，有必要在财政支农资金管理和使用单位内部建立起内部控制制度，做到资金支出预算编制、执行和监督相互分离、相互制约，以此加强对资金管理和使用部门及其相关人员的责任约束，确保财政支农资金的安全和有效使用。

二是建立财政支农资金管理和使用的外部监督机制。国家应在相关法律中明确规定财政支农资金的使用和管理责任以及对失职和违规者的责任追究程序和惩罚办法，加强对资金使用者和管理者的法律责任约束，提高财政支农资金的管理和使用效率。

本章小结

农业对一国经济发展具有重要意义，这可以从不同的农业经济理论中得到证实，因此财政支农支出就显得十分必要。二元结构理论、舒尔茨的“改造传统农业论”、速水和拉坦的“诱导的技术与体制变革理论”、库兹涅茨的“要素贡献论”都为财政支农促进经济发展提供了理论基础，而财政支农支出产出弹性分析、生产函数模型的构建又从实证的角度表明了财政支农支出与经济增长之间的密切关系。

财政支农支出范围必须根据其公共性程度、外溢性大小、盈利状况以及不同时期特点的变化进行相应的确定和调整。就目前而言，政府财政支农支出主要着力于农村基础设施建设、农村基础教育、农业科技、农村卫生等方面。

中国的财政支农支出从绝对量上来看基本呈增长态势，但财政支农支出结构不尽合理。完善中国财政支农支出的措施包括:进一步强化我国财政支农支出的法规约束和保障;划分相应事权，加大财政支农支出的总量;调整财政支农支出结构;规范财政支农支出的运行和管理机制。

关键概念

1.财政支农支出　2.刘易斯模型　3.科技三项费用　4.产出弹性　5.农产品价格补贴

复习思考题

1.简述刘易斯模型的主要内容。

2.政府财政支农支出的主要领域有哪些?

3.简述中国财政支农支出的政策建议。

4.简述财政支持农业发展的原因。

5.论述财政支农支出与经济增长之间的关系。

材料分析题

2011年8月30日，全国农业财政工作会议在广西南宁召开。会议研究分析了当前财政支农工作面临的新形势和新任务，对做好“十二五”时期财政支农工作做出具体部署。

“十二五”时期，既是破解“三农”难题的战略机遇期，也是财政支农的重要攻坚期。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，对做好“十二五”时期财政支农工作指明了方向，提出了新的更高要求。各级财政部门要按照中央决策部署和部党组工作要求，认真分析和准确把握“十二五”时期财政支农工作面临的新形势和新任务，进一步创新工作理念，改进工作方式，扎实做好“十二五”时期财政支农工作。他指出，“十二五”时期财政支农工作的总体思路是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以推进农业现代化、加快社会主义新农村建设为中心，积极发挥财政职能作用，完善支农政策，增加支农投入，创新支农机制，夯实管理基础，强化队伍建设，不断提高财政支农工作水平，努力促进农业增产增效、农民持续增收、农村繁荣稳定，加快建设农民幸福生活的美好家园。

“十二五”时期财政支农工作的总体思路是:积极发挥财政职能作用，进一步完善和落实好各项强农惠农政策，不断推进农业现代化和新农村建设，为全面建设小康社会做出新的更大贡献。要着重抓好以下几方面工作:一是突出支持重点，完善财政支农政策框架。要保持财政支农政策的稳定性和连续性，增强政策的系统性和协调性，提高政策的针对性和前瞻性。要稳步提高对农民的补贴水平和粮食等主要农产品收购价格，着力加大对农业基础设施、农业科技和农业服务体系、农村公共福利体系建设的支持力度。要切实加大对水利改革发展的支持力度，公共财政预算、政府性基金预算支出都要向水利倾斜，认真落实“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的政策，确保“十二五”期间财政性资金对水利投入的总量、增幅逐年明显提高。二是大胆改革创新，增强财政支农政策活力。要创新涉农资金整合和财政支农资金使用机制，加强规划引导，采取民办公助、以奖代补、先建后补等方式，不断提高财政支农资金使用效益。要创新农田基础设施管护机制，坚持建管并重，确保工程建得成、管得住、用得好、可持续。要支持农口部门改革创新，进一步增强农口部门提供公共服务能力。三是加强“两基”建设，推进财政科学化精细化管理。要进一步加强基层财政建设，健全乡镇财政机构设置和监管职责，重点加强对补贴资金的监管和建设项目的监督、巡查，充分发挥乡镇财政就地、就近实施监管的作用。要强化管理基础工作，科学合理编制预算，提高年初预算到位率，切实加强预算执行管理，确保预算执行及时、均衡、安全、有效。要加强政策调查研究和干部队伍建设。

阅读材料并思考:“十二五”期间我国财政支农的工作重点是什么?

【注释】

[1]《财政大辞典》和《2000年政府预算收支科目》。

[2]《科技三项费用管理办法(试行)》，财工字［1996］44号。

[3]《2000年政府预算收支科目》。

[4]T.W.Schultz，1964，Transforming Traditional Agriculture.New Haven，CT:Yale University Press.

[5]舒尔茨:《改造传统农业》，商务印书馆1999年版，第31页。

[6]舒尔茨:《改造传统农业》，商务印书馆1999年版，第5页。

[7]舒尔茨:《改造传统农业》，商务印书馆1999年版，第110-113页。

[8]速水佑次郎、拉坦:《农业的发展:一个国际的观点》，1971年英文第1版，1985年英文第2版。

[9]谭崇台:《发展经济学》，上海人民出版社1996年第6版，第241—247页。

[10]W.W.罗斯托:《从起飞进入持续增长的经济学》，四川人民出版社1998年版。