中国地方财政总支出

第五节　财政支出结构

一、财政支出结构的含义

财政支出结构是指在一定的经济体制和财政体制下，财政资金用于行政各部门、国民经济和社会生活各方面的数量、比例及其相互关系。它是按照不同的要求和分类标准对财政支出进行科学归纳、综合所形成的财政支出类别构成及其比例关系。

从财政分配自身角度分析，财政支出结构反映了财政支出的基本内容及其各类支出的相对重要性；体现了一定时期内国家的财政经济政策取向和政府财政活动的范围、支出责任和重点。对财政支出结构进行全面、系统的分析，目的在于探索财政支出的内在联系及其规律性，分清主次和轻重缓急，合理安排财政资金，形成财政支出的最优结构，保证政府各部门、国民经济和社会发展各方面的资金需求，保证国家履行各项职能的资金需要，提高财政资金使用效率。

从宏观经济运行角度分析，财政支出涉及社会生活的方方面面，并对经济运行起着重要的作用，因此，财政支出结构必然体现社会经济生活中各种比例关系的客观要求。更重要的是，在社会主义市场经济条件下，生产要素的配置和调整主要通过市场进行，而财政分配要从宏观上调控市场，则主要通过调整财政支出结构来发挥其宏观调控的作用，即通过调整财政支出结构，来协调、引导、控制经济结构、产业结构、消费结构、社会结构，实现国家宏观调控目标。这样，对财政支出结构的分析和调整，则是国家宏观调控的重要手段，是实现宏观调控目标的重要途径。

财政支出结构建立在一定的财政支出分类之上，只有在一定的支出分类基础上，才能对因此而形成的各项支出数额及其所形成的关系作出分析研究。财政支出结构的实质是各类财政支出的分类组合与配置比例。研究目的不同，分类组合的标准就不同，财政支出的结构也就不同。

二、财政支出结构的制约因素

一定时期的财政支出结构，并非任意形成和主观臆定的，而是受政治、经济等多种因素制约的。影响财政支出结构的因素主要有以下三个方面。

（一）国家的职能及政府活动范围

财政是实现国家职能的分配工具，财政支出是实现国家职能的财力保证；政府活动是国家职能的具体体现，国家职能的大小决定了政府的活动范围，因此，国家的职能及政府活动范围决定了一定时期内财政支出的项目、方向和比例，也就决定了财政支出的结构。

国家职能表现为社会管理职能和经济管理职能两个方面。一般说来，在以生产资料私有制为经济基础的国家，国家不介入或很少介入微观经济活动，因而其管理经济活动的功能较弱，国家职能主要集中于对社会活动的管理，政府的活动范围也主要集中于社会活动领域。由此决定其财政支出中用于社会公益事业支出和社会保障支出等的比例较高，而用于经济建设支出的比例较低。而在以生产资料公有制为经济基础的国家，国有经济是国民经济的主导力量，国家具有组织并领导经济建设的职能，相应承担国有资产的投资建设和为经济建设提供基础设施的任务，因而，国家的经济职能较强，政府的活动范围在经济领域的延伸较深，覆盖面较广。由此决定其财政支出中直接用于经济建设和与经济建设有关的支出所占比例较高，而相对用于社会公益事业支出和社会保障支出等的比重则较低。

（二）政府的工作重心及发展目标

生产资料所有制的性质不同，决定了国家职能及政府活动范围不同，因而，财政支出结构不同。但是，生产资料所有制性质相同的国家，或者同一个国家在不同的历史时期或不同的发展阶段中，由于政府的工作重心不同及政府的经济及社会发展目标不同，财政支出的结构也不同。因为财政支出的结构是由政府的工作重心及发展目标决定的，一定时期内的财政资金的流向及比例，必须同该时期政府的工作重心及经济与社会的发展目标相适应，这样才能保证政府所承担的政治经济任务的完成及发展目标的实现。

例如我国在不同的历史时期，由于政府的工作重心不同，国家采取的方针、政策的变化，财政支出结构也相应发生变化，或是支出项目的调整，或是支出数量的增减。新中国成立初期，为了巩固新生的人民政权和进行抗美援朝战争，财政支出中，行政管理支出占12.5％，国防支出占37.8％，仅这两项支出就已超过总支出的50％，而经济建设支出仅占4.3％，科教文卫支出仅占11.5％。从“一五”到“七五”期间，我国开始了大规模的社会主义经济建设，政府工作重心逐步转移到以经济建设为中心的轨道上来，为适应社会主义经济建设的需要，财政支出结构有了较大的调整。国防支出一般在11％～20％之间，行政管理支出一般在5％～10％之间，而经济建设支出比重大幅度上升，一般在50％以上，最高达65.2％。自1998年以来，国家财政连续实施积极财政政策，仅1998年和1999年国债投资就达2100亿元，用于基础设施、公用设施的建设。为了实施“科教兴国”战略，国家规定，每年财政对教育、科技投入的增幅要高于财政经常性收入的增幅；从1998年起，连续5年中央级财政教育经费占中央本级支出的比例每年要递增1个百分点。不难看出，这些支出政策的实施，基本上是围绕着政府的工作重心安排的，而且也基本保证了政府的经济和社会发展目标的实现。

（三）经济体制及资源配置的方式

经济体制及资源配置的方式与财政支出结构有着密切的内在联系。经济体制决定资源的配置方式，也就决定着财政支出的结构。实行计划经济体制的国家，政府垄断社会资源，资源配置方式以政府集中配置为主，政府既承担了“社会公共需要”方面的事务，也承担了大量竞争性、营利性等方面的事务。因此，财政支出中经济建设支出所占的比重比较高，而用于社会公益事业开支和社会保障开支等的比重较低。而实行市场经济体制的国家，以市场配置为资源配置的主要方式，政府的职能主要集中于社会管理领域，因此，财政支出中经济建设支出所占比重较低，而用于社会公益事业和社会保障等方面的开支比例明显较高，几乎没有用于竞争性、营利性领域的支出。

我国自新中国成立初到“五五”期间，实行的是传统的计划经济体制，资源配置是政府高度集中垄断配置，财政支出中用于经济建设的比重都在50％以上，最高年份达到65.2％，而用于科、教、文、卫方面的支出仅有10％左右，用于社会保障方面的支出仅为1％左右。从“六五”至“八五”中期，我国实行的是有计划的商品经济体制，资源配置以国家计划分配为主，市场调节为辅，政府的工作重心从单纯的发展经济为主，转向以经济增长和社会进步为目标，财政支出中用于经济建设支出的比重有所降低，平均为40％，而用于科、教、文、卫方面的支出有较大幅度的提高，平均在20％以上，用于社会保障的支出也有明显增加。从“八五”末期，我国实行社会主义市场经济体制，资源的配置转向以市场调节为主，政府调节为辅的方式，财政支出的结构又有了新的变化，用于经济建设支出的比重继续有所下降；科教文卫支出继续提高，而且其增长速度高于财政收入的增长速度；用于社会保障方面的支出则有大幅度的提高，并且呈不断增长趋势。

三、完善我国财政支出结构的几点思考

一是随着社会主义市场经济体制的建立，市场在资源配置方面的作用将日益增强，企业将取代政府成为投资主体，国家用于经济建设的投资主要用来调节产业结构和进行宏观经济调控。财政的经济建设支出，应重点用于农业、能源、交通、通信等基础产业和非竞争性行业，以改善经济发展的环境。一般性加工工业和竞争性产业，主要应由其他投资主体去投资，通过市场配置资源，提高资源配置效率。

二是保证各级政府正常履行管理职能所需的行政管理经费，在支出总量保持适当增长的同时，必须确定行政经费的合理规模，通过转变政府职能、机构改革、精兵简政、人员分流、提高办事效率等措施进一步压缩行政经费开支，降低其比例。

三是调整和优化科教文卫支出结构。要继续增加对科、教、文、卫等重点事业的投入，并适当加快其投入的增长速度，满足其发展需要。同时，尽可能将有条件的事业单位推向市场，形成与市场经济体制相适应的事业发展支出格局。

四是进一步建立和完善社会保障体系，尽快开征社会保障税，建立社会保障预算，增加社会保障支出，加快社会保障事业的发展，减轻企事业单位的负担，切实改变“企业办社会”的局面，为深入改革提供强有力的保障。

五是缩小财政补贴范围，严格补贴程序，减少补贴金额。财政补贴必须尽可能减少对市场发挥的影响，而主要用于支持国家产业政策、配合国家价格调整、促进社会公平。随着价格机制等一系列经济体制的全面、深化改革，以及历史遗留问题的解决，一些因传统体制和历史原因造成的补贴应逐步减少或取消。今后财政补贴应主要集中在农业生产和流通领域，以及承担特殊责任的国有企业和社会公益事业。要逐步取消商业和粮食、外贸企业的亏损补贴，并把对个人的补贴纳入工资分配。

【本章小结】

1.财政支出是政府对已经集中的财政收入进行有计划的再分配活动。财政支出是财政分配的第二阶段，它反映了国家的政策，决定了政府活动的范围和方向，是政府履行其职能必不可少的财力保证，也是政府调控国民经济的重要手段。

2.可按支出职能、经济性质、最终用途、支出的部门划分财政支出，不同分类具有不同的经济意义。

3.衡量财政支出规模的指标有绝对指标和相对指标。

4.购买性支出包括社会公共消费性支出和政府投资性支出。社会公共消费性支出包括行政管理支出、国防支出、社会公共事业支出。转移性支出包括社会保障支出、财政补贴等。

【复习思考题】

一、单选题

1.社会保障和就业支出包括（ ）支出。

A.抚恤　　B.教育　　C.科技　　D.农业

2.下列财政支出中，属于消费性支出的有（ ）。

A.挖潜改造支出　　B.财政贴息

C.行政管理支出　　D.支农支出

3.投资性支出属于（ ）。

A.转移性支出　　B.高风险性支出

C.购买性支出　　D.高收益性支出

4.购买性支出占较大比重的财政支出结构反映出政府财政履行（ ）的职能较强。

A.收入分配　　B.资源分配　　C.行政管理　　D.国防教育

5.按财政支出的经济性质分类，政府单方面的、无偿的资金支付属于（ ）。

A.购买性支出　　B.转移性支出　　C.补偿性支出　　D.积累性支出

6.政府为履行其职能，取得所需商品和劳务而进行的财政资金支付是（ ）。

A.财政收入　　B.财政支出　　C.政府预算　　D.财政政策

7.遵循市场效益准则安排财政支出，优化资源配置，以最小的社会成本取得最大的社会效益，体现了财政支出（ ）的要求。

A.公平分配原则　　B.效益原则

C.稳定原则　　　　D.发展原则

8.按支出功能将部门和单位相同职能的支出划归在同一功能下，其好处是（ ）。

A.提高支出效率　　B.便于进行国际比较

C.减少部门干扰　　D.节约财政资金

9.下列财政支出分类方法中，能够使政府每一项支出的具体用途得到全面、具体、清晰反映的是（ ）。

A.按政府职能分类　　　　B.按支出使用部门分类

C.按支出经济性质分类　　D.按支出能否直接得到价值补偿分类

10.下列各项财政支出中，属于购买性支出的是（ ）。

A.行政经费支出　　B.捐赠支出

C.政府补助支出　　D.债务利息支出

二、判断题

1.积累性支出有助于促进社会再生产规模的不断扩大和国民经济的进一步发展。（ ）

2.社会福利事业费是国家财政用于解决城乡人民生活困难的支出和民政部门主管的福利事业支出。（ ）

3.财政补贴支出具有很强的政策性，是国家调节经济的一种经济杠杆。（ ）

4.我国社会保障制度的核心内容是社会救济。（ ）

5.我国社会保障制度的核心内容是社会保险。（ ）

三、案例分析题

我国目前财政支出的缺陷之一是“财政缺位”。其一，教育投入差距仍然较大。近几年财政对教育的投入在总量上和相对比重上均有所增加，2003年，我国教育支出的比例已达17％，即使如此，也只占同期GDP的2.5％，这远远低于国际5.1％的平均水平，与提高全民族整体素质的需求仍有较大差距。其二，社会保障支出总量不足。社会保障是现代社会实现社会公平的基本要求，也是社会稳定的重要支柱。在西方发达国家，社会保障是财政支出中占比较大的一项。我国近些年对社会保障的支出力度不断加大，但投入总量仍然不足，资金缺口大，历史欠账多。社会保障覆盖面还比较有限，不能满足更多的社会成员对社会福利保障的要求，特别是广大农村还难以享受到财政的阳光。其三，财政对“三农”、公共卫生、环境保护、科技等社会事业发展的支持力度有待进一步加大。

财政支出的缺陷之二是“财政越位”，即财政供养人员过多，负担过重。有关资料显示，我国财政供养人员的增长速度大大高于我国同期总人口的增长速度，财政支出中行政事业费增长过快，比重过高。据有关分析，1993—1996年，我国财政收入每年增加1000亿元左右，但同期财政供养人口每年增加100万人，加上工资制度改革，财政每年增加的工资性支出就达600多亿元，占国家新增财力的60％，财政供养人员的膨胀，消耗掉了我国大部分新增财力，这也是导致各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个重要因素。试分析：

（1）我国财政支出的不合理之处；

（2）调整财政支出结构的基本思路。