彭雨新的《县地方财政》

三、彭雨新的《县地方财政》

抗日战争时期研究自治财政问题的财政学著作以当时中央研究院社会科学研究所研究人员彭雨新^[70]1945年出版的《县地方财政》一书水平较高。该书分八章，主要内容包括五个部分。

1.县财政在各级收支系统中的地位之演变

该书的第一章探讨县财政在各级收支系统中的地位之演变。这一部分分三个时期对县财政在各级收支系统中地位之演变作了详细分析。作者认为，中国县财政产生于清末新政时期。“晚清以前，县无财政可言，知县为国家征收赋税，受命于布政使司，县经费出入悉由国库收支……自晚清举办新政，颁布自治章程，县经费需要既多，地方捐税渐起”，于是，县财政得以产生。民国以后，县财政之演进，可分为三个时期: 1912年至1934年全国第二次财政会议召开前为“县财政混乱时期”，此时，县财政为省级统制或为省级附庸;1934年全国第二次财政会议以后至1941年全国第三次财政会议召开前，为“县财政培养时期”，这一时期颁布了《省县财政收支标准》、《财政收支系统法》及《县各级组织纲要》等法规，对于县财政基础之建立非常重要;1941年全国第三次财政会议以后为“县财政建立时期”，这一时期县财政归于自治财政系统，与国家财政系统相对立，“一切章制，臻于完备”。^[71]

2.县财政支出论

该书的第二章《过去县地方经费分配概况》、第三章《县支出论》对县财政支出的演变及县财政的各项支出作了分析。第二章根据历年度县预算数字，将各省县地方经费分配情形，加以比较分析，“所得结果，一为县经费一般均为贫乏，二为各县经费相互差异甚大”;第三章讨论县支出内容，“将过去县地方行政费、保安公安费、教育费三大支出加以检讨，再从县支出性质以论今后县事业经费增加趋势，说明过去及将来县支出重心之所在”^[72]。

3.县财政收入论

该书第四章《县地方收入消长情形》、第五章《县收入论》对县收入的演变及各种类型的县收入作了分析。第四章“根据历年度预算数字，叙述县收入之消长趋势以及各项重要收入之县际间相互差异情形，与过去省补助费对县财源调剂所发生之作用”。第五章讨论县收入制度，“先就过去县地方附加制及摊派制加以检讨，再就现行县地方税制内容以及税课以外各项重要收入之性质作一简括阐述”。^[73]值得注意的是，在这一章中，作者对民国时期为人诟病的附加和摊派制度从理论上客观分析了它们的优缺点。比如，他认为附加在存在名目繁多、轻重悬殊及易与专款勾联等缺点的同时，相对于增加新税具有三个优点:一是从人民纳税习惯来说，旧税优于新税，创新税不如加旧税;二是“在附加制下，重要税源归于上级，下级以上级所定税率为根据，添课附加，上下级财源需要，可得同时满足”，因此，附加制有调节各级财源的作用;三是附加制可以减少征收经费。关于摊派，他认为其缺点是存在“估计困难”、“征收流弊”及“负担悬殊”的缺陷，优点是“适用量出为入原则”、“可以适应较广之纳税能力”。^[74]

4.县财政与各级财政收支关系论

该书第六章《县与各级财政收支关系论》主要讨论县财政与中央和乡镇财政的关系。

关于县财政与中央财政的关系，作者认为，地方政府负有推行地方政务及办理地方事业的使命，有单独地方经费支出的要求，因此有必要划分一定税源予地方，使其收支得以平衡。另一方面，现代独立国家必须有巩固的中央财权，财权集中，“已为世界各国之共有趋势”。“我国现行制度将国家重要税源收归中央……此与上述之合理趋势，显相符合，尤以战时集中税权扩展中央财力，在充实国防意义上更为重要”。^[75]由于各地财源差异甚大，为保障地方政府的运行，中央政府必须有效调节各地财源。作者提出了三种调节方式:附加制、税收分配制和补助制。结合这三种调节方式在中国的实践，作者评述了它们各自的优缺点，认为“附加制不如分配制，分配制不如补助制”^[76]。最后，作者重点探讨了补助金制度，分析了补助金的类型、标准、方法、步骤及应注意事项。

关于县财政与乡镇财政的关系，彭雨新首先对自清朝末年颁布的《城镇乡地方自治章程》以来的历届政府有关乡镇财政的法规的内容作了细致分析和说明，认为以往所有法规对于乡镇财政应否单独建立均未明确规定。当时学术界围绕乡镇财政是否应单独建立问题也意见不一。彭雨新认为，乡镇财政应否独立不仅是一个法律问题，而且是一个实际问题。“从乡镇事业范围言，过去地方政务之推行，无一不归于乡镇”，乡镇“非有较大之财政权力，无以推动事业，故从此点言，乡镇财政如能早日建立，则地方自治事业之发展，当亦早见成效”。但另一方面，“财政分配之单位愈多，则财政收支之手续愈烦，而其弊端亦愈易起”。^[77]彭雨新认为，应循序渐进，先建立乡镇财务行政的基础，然后划分县与乡镇财政收支，再赋予乡镇财政独立地位。

5.县财务行政论

该书第七章《县财务行政沿革》、第八章《县财务行政论》讨论县财务行政问题。这一部分对县财政机构和预算制度沿革及现实运行情况、进一步的改进方向等作了分析。