中国基层地方财政困境实证研究

中国基层地方财政困境实证研究——基于湖北省75个县级财政样本的实证分析

中国基层地方财政困境实证研究^[1]——基于湖北省75个县级财政样本的实证分析

卢洪友^[2]　谭维佳^[3]

一、引言及文献综述

地方政府存在的合理性，或者说公共事务治理责任及支出责任在政府间划分的基础，主要是同一辖区内的居民对地方性公共商品的需求接近，与中央政府比较，地方政府更了解其偏好（George Stigler，1957），以此为依据而非按照全国统一的标准进行供给也就更具帕累托效率（Wallace.E.Oates，1972），并且在流动不受限制的条件下，居民通过“以脚投票”的方式，形成地方政府间的竞争（Charles Tiebout，1956），实现帕累托改进，这就要求存在若干地方政府单位。政府间的财政权力划分，也具有中央和地方以及地方和地方两个评价维度。在划清政府与市场以及政府内部资源配置责权的前提下，理想的政府间财政关系就是要达到事权、财权纵向上的对等以及横向上的平等。

中国地方政府分为四个层级:省、市（地区）、县和乡，其中，县、乡两级政府通称基层政府。学界对中国地方政府财政问题的研究多以省级政府单位为样本，如马骏（1997）以分税制改革初年为观察时点，估算出中国30个省、自治区、直辖市的财政能力和支出需求，模拟计算出为完全弥补省级财政收支缺口中央政府应提供的转移支付额，并将其与当年实际转移支付额进行比较，认为由于中央实际转移支付数额偏小以至在均等各省间财政收支差异方面几乎没有任何效果；刘溶沧、焦国华（2002）基于中国30个省级政府1988～1999年的相关数据进行了跨时分析，认为中国的分税制改革是在不改变中央和省级政府事权分配的背景下大幅上收财权财力，而在横向上，省际间财政能力差距不断扩大的趋势则没有得到控制。虽然，分税制改革本身只是作用于中央和省级财权财力的重新划分，但其结果却是1994年以来省、市、县三级财政均不能自给，其中又以处于权力末端的县级财政自给比率为最低。^[4]究其原因，除省、市两级政府效仿中央逐级集中财政资源的连锁反应外，还有连锁过程中被这两级政府人为扩大的成分。与中央对省级分级分税不同，地方政府内部层级过多，各级政府很难同时获得稳定的税基（杨之刚等，2006），县级财政实质上是在分税制与包干上缴等类似体制下“双轨运行”（陈锡文，2002），对县级财政的向上集中以及向下返还额度因此并不受确定比例的约束。贾康、白景明（2002）的研究证实，省、地两级财政集中县级财政的力度要大于其上缴中央财政的增幅:1994～2000年中央的实际财政集中度（转移支付后的净财政收入）由55.7%下降为52.2%，而省级财政实际集中度却以年均2%的增速从16.8%一直攀升到28.8%，市级财政与之类似，以至2000年在全国县级财政普遍大额赤字的情况下，地方财政却有134亿元的净结余。对于延伸至县级财政且被放大的纵向失衡问题，1999年世界银行就有专项报告论及:农村财政收入不足以及财政再分配的欠缺导致的财政危机是中国农村面临的最突出问题，也将影响到整个国家的稳定和长期增长的前景。

同样，分税制改革以后省际财政间的横向失衡问题在县际财政中也已显现出来。朱钢等人（2006）据财政部相关资料的研究表明:以省为单位计算的县级人均地方一般预算收入、人均财政总收入和人均财政支出的变异系数由1994年的0.6001、0.5550和0.4154分别扩大到2002年的1.0918、1.0414和0.9384。对同时期内以东、中、西部整体为单位计算的县级人均财政收支状况的比较发现:东部与中西部地区间的县级人均地方一般预算收入差距呈加速扩大趋势，表明东部与中西部地区间的经济发展水平差距的变化；东部与中西部地区间的县级人均财政总收入差距呈缩小趋势，表明中央政府对中西部地区的转移支付在均衡三大地区间财政能力方面发挥了作用；除2002年外，1994～2001各年中部地区的人均地方一般预算收入均高于西部，但其人均财政总收入却均低于后者，且差距有不断扩大趋势，由1994年的7.61%上升为2002年的15.29%，表明中部地区的经济发展虽优于西部，而中央政府对西部地区的转移支付力度之大完全改变了两者的财政实力，而单纯从人均地方一般预算收入这一指标分析，2002年中部地区还低于西部0.95%。

综上两方面的研究成果，我们认为，将研究对象定位为县级财政特别是中部地区的县级财政具有分析价值和现实意义，但学界研究现状针对该领域的成果却又十分有限。至于研究方法，或侧重于从制度层面对造成县级财政困境的原因分析（如吴俊培2003年对湖北省县域经济发展中政府地位和作用问题的研究），或侧重于从调研信息对样本县县级财政困境的状况描述（如国务院发展研究中心“县乡财政与农民增收”课题组2002年对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和县的调研报告）。由于县域经济社会相关数据的缺失，对较大样本空间做定量分析的成果几乎没有。本文试图通过对2003年湖北省75个县域经济社会的相关数据，^[5]构建县级财政收入能力测评模型、支出责任估算模型，进而对显性和隐性两个口径的财政缺口及成因进行分析。由于同样受到数据缺失的局限，模拟得到的数值与现实情况之间可能存在一定偏差，但本文的主要目的在于找出影响县级财政运行的共性因素，为县级财政在城乡间大致均等化和可持续有效供给基本公共商品提供标准。

二、县级财政自给率实证分析

（一）纵向分析

图1　2000～2004各年湖北省地级、县级财政自给率

选用财政自给率（＝财政收入÷财政支出），比较近5年县级及其上级地方政府的财政收支状况，如图1所示。①地市、县两级财政的自给率均小于1，且2000～2004各年县级财政自给率也均小于同年地市级财政自给率。这表明财权逐层上收、事权不变甚至还逐层下移的政府关系变革使得地市、县两级财政均不能自给，且行政级别更低的县级政府，其财政自给水平也更低。②与2000年相比，地、县两级财政自给率都有所下降，但县级财政的下降幅度高于地级，特别是2002年以后，地级财政自给率略有反弹的条件下，县级财政自给率却呈持续下降趋势，两者的缺口因此不断扩大。这表明财权、事权在各政府层级间的变动并非简单的传递，地级政府人为加大了对县级财政的集中力度。

（二）横向分析

选用Theil指数，比较近5年县级财政自给率差异的变化以及分布，如表1所示:①由全省县级Theil指数可知，2000～2004年不以地级单位细分，全省内部各县级财政自给率的差异呈先扩大后缩小的变化趋势，以2002年为峰值，与地级之间Theil指数，即以地级单位细分计算的差异变化基本一致。这表明地级财政自给状况对其管辖的各县级财政具有实质性影响，县级财政对其各自所属地级财政的依存度很高。②地级内部Theil指数逐年上升，2004年较2000年相比几乎翻了一倍，表明地级市内部各县级财政自给率的差异已经越来越显著了。

表1　2002～2004各年湖北省县级财政自给率Theil指数

三、县级财政收入能力测评

我们认为，在不考虑转移支付的情况下，财政收入的主要影响因素有:经济发展水平和税收政策。前者决定政府可以汲取的资源规模，而从中实际汲取多少还同时取决于后者。为了突出经济发展水平是政府可以达到的财政能力的基础，我们选取了包括各产业增加值（即类似真实税基）在内的一组指标，并且尝试选用两年间财政收入增量与GDP增量的比值代表税收努力程度以反映税收政策的影响，但后一指标对湖北省的县级财政收入影响并不显著，故将其剔除，分析着重于县域社会的经济发展水平。在对现有指标与人均地方一般预算收入用OLS方法试算后，保留04:城镇人口/总人口、06:人均第二产业增加值（元）、07:人均第三产业增加值（元）、08:人均第一产业增加值（元）、14:人均耕地占有量（公顷）、17:外贸出口商品总额/GDP（美金按照1∶8.27折算成人民币）、20:非国有、集体工业经济比例、21:高新产业增加值/GDP、25:人均招商引资额（元）。进而用FACTOR方法将这一组指标进行分类，如经过旋转处理的因子矩阵所示（左上），影响县域经济发展的因素主要来自5个方面:非农经济（06、07）、农业经济（08、14）、产业布局（04、25）、生产效率（17、20）以及技术创新（21）。依次将其定义为主因子变量，又根据因子系数得分矩阵（左下）计算出这5个主因子变量的数值，与人均地方一般预算收入的样本观察值进行OLS分析发现，主因子变量x4（生产效率）通不过t检验，故将其剔出后再次OLS处理，回归结果如下:

Component Score Coefficient Matrix

Extraction Method:Principal Component Analysis.

Rotation Method:Equamax with Kaiser Normalization.

Component Scores.

Rotated Component Matrix^a

续表

Extraction Method:Principal Component Analysis.

Rotation Method:Equamax with Kaiser Normalization.

a.Rotation converged in 6iterations.

此时方程各解释变量、方程整体的显著性分别通过t（可信度为90%）、F检验，R²＝0.597，拟和效果较好，并依照这4个主因子得分的大小分别将各县进行排序，见表2。

表2　2003年湖北省各县财政收入及其影响因素排名

续表

续表

计量分析得到如下结论:①x2的系数0.069大于x1的系数0.036，表明县级财政收入主要来自农业经济，又考虑到对非农的税率远高于对农业的税率，表明农业在湖北县域经济中占有相当的规模。②x1中06的得分0.576高于07的得分0.490，表明在非农经济内部，县级财政受第二产业发展的影响要大于第三产业，联系各级政府的分税体制，对第二产业主要征收的增值税是上级政府“拿大头”，而对第三产业主要征收的营业税中央政府并不分享，由此可知，由于县域第三产业不发达，独享的营业税很难成为县级财政真正的主体税种。③x2中14的得分0.658高于08的得分0.477，表明人均耕地占有量对农业经济的贡献率高于人均第一产业增加值的贡献率，农业经济的发展主要取决于可耕土地面积而非单位面积产量，在县域经济范围内，湖北农业还处于粗放型生产阶段。④x3的系数为正，表明城镇化对县级财政收入增长具有拉动作用，x3中04和25高度相关，表明由乡村升级为城镇，基础设施的改善降低了交易成本，有利于投资的流入，但同时它们和06、07的共线程度却很低，表明城镇化以及由此带来的投资额增加对产业发展的促进作用还不明显。⑤x4中包含的20、17，分别代表非国有、集体工业经济比重和外贸出口商品总额/GDP，一般认为非国有、集体经济是相比国有、集体经济更具生产效率的，而出口的依据也往往在于比较优势，但由它们代表的生产效率主因子却和县级财政收入之间没有明显的正相关，这可能是因为各县国有、集体工业经济经过数年的所有制改革，已经将很多效率不高的企业推向市场，以及外贸出口商品份额普遍较小，作用很难体现（45个县级单位该比值不足0.1）。⑥x5的系数虽较其他系数要大得多，但若按照2003年各县人均GDP的简单平均数6324.06元统一量化估算，人均高新产业增加值每增加1元会同时带来财政收入增加0.0252元，比第一、二、三产业增加值对人均财政收入的贡献率都要低，另外，21与14、20之间还存在较弱的负相关，表明农业条件越好，单纯以市场利益为导向的非国有、集体工业经济越活跃，就越有可能抑制高新产业的发展，但这对增加财政收入而言却是有利的，因为在县域经济内不充分发挥包括土地、劳动力等资源丰富的优势，盲目发展高新产业机会成本过高。

四、县级财政支出责任标准

一般认为，政府的基本职能在于资源配置、收入分配和稳定经济，而后两项职能由中央政府履行更为有效（Musgrave，1959）。所以，对地方政府特别是基层地方政府而言，其支出责任主要是为辖区居民提供公共商品。理论上讲，不同辖区的政府可以依据本辖区居民的偏好以及自身财政能力提供不同的公共商品组合，辖区间（包括纵向的、横向的）并不具备比较的基础。但有些公共商品，如基础教育、基本医疗卫生、基本社会保障项目和基本公共设施，是居民生存、发展等基本权力的保障，并不能因居民所处辖区的不同而呈现太大的差异。这样看来，如果存在一系列基本公共商品的人均供给标准，每个政府只要依照该标准，提供与本辖区人口相当的规模，就能实现大体的公平（因为非基本公共商品一定程度的差异化供给可能是更有效率的）。实际上，多年以来中国城乡“二元”分割、分治财政制度安排，表现为公共商品“一品两制”供给模式（卢洪友，2005），已经使得公共商品的供给差异主要集中在县级以上的城市与县级及其以下的农村之间。

为了估算出这一差异，我们选取县级以上财政平均供给状况视为县级及其以下辖区居民的真实需求，进而为打破“二元”财政结构县级财政支出责任的参照标准。计算公式为:

D_Ai＝（S_A÷R）×R_i

其中D_Ai表示i县对基本公共商品A的需求量，S_A表示县级以上财政对A的支出额，R_i和R分别代表i县的人口和县级以上行政区的人口。^[6]由于不同辖区（包括纵向的、横向的）的物价水平存在一定差异，政府在提供同质公共商品时的成本可能并不相同，考虑这一因素，上式还应该修正为:

D_Ai＝（S_A÷R）×R_i×（I_i÷I）

其中I_i和I分别代表i县和县级以上地区的物价指数，但由于缺少该指标的县级数据，地级数据又比较接近（除武汉市的物价指数为110，其他地级市均在102.3～105.4范围内），所以本文仍以修正前的式子为基础估算。

由此估算的县级财政支出责任D_Ai与其实际支出数额S_Ai之间存在一定的差距，由于城乡公共商品的“二元”供给现状，既表现为农村公共商品提供数量不足，又表现为质量不足，所以将差距还可进一步分解为量差和质差:

现以基本公共商品A代表基础教育为例估算，假定①政府财政支出中教育事业费与小学在校生人数与普通中学在校生人数之和q成正比例关系。^[7]②两者比值为p，即政府对每一位基础教育在校生应提供的财政支出为p。③由于县域社会中存在辍学问题，基础教育的适龄人群＞q_i。④人口年龄结构城乡相同，通过（q÷R）×R_i估算。分别以C、C_q和C_P代表总差、量差和质差，则:

由此估算的结果见表3。可以看到，在基础教育这项基本公共商品供给方面，仅以接受基础教育的人数为评价指标，想要实现县级及其以下辖区居民与县级以上辖区居民的均等化消费，2003年各县财政总共尚需投入26552.77万元（有的县仅此一项尚需投入数额高达其已投数额的30.76%），造成这样大规模的投入差距主要是由质量不足引起的，由于没有考虑农村和城市的物价区别，这一部分的差距是被夸大了，但同时量差的普遍偏小甚至为负，不符合农村辍学率高于城市的事实，表明人口的年龄结构城乡相同的假设有误，以至农村计划生育率低于城市的因素掩饰了基础教育数量供给不足的问题，使得量差又被低估了。因此，分别用城乡物价指数调整人均支出额，用农村接受义务教育的适龄人群真实数量表示标准的供给量，就可更为真实地反映基础教育的城乡“二元”财政供给状况，但我们收集不到相关数据。

表3　2003年湖北各县及其以下财政对基础教育投入与县以上财政投入的差口

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同样，对基本医疗卫生B可选用卫生事业费S_B和医院、卫生院床位数q并通过（q÷R）×R_i估算i县应提供的（下同）；对基本社会保障项目C可选用社会保障补助支出S_C和社会从业人员数额q；对基本公共设施可选用基本建设支出D和公路长度q等作为观测评价指标，也受到县级财政支出的分项数据缺失的局限，并不能给出具体的估算。

但从现有县级财政支出项目的数据来看（见图2、图3），与全省平均水平对比，我们依然可得出以下基本结论:①县级财政行政管理费比重更高，表明其运行成本更高。②县级财政教育事业费比重更高，表明基础教育支出责任下移至县级政府，给县级财政带来很大负担，中国将基础教育、公共卫生这类开支庞大而又重要的责任分派给基层地方政府不仅非同寻常而且有违国际惯例（Christine P.Wong、Deepak Bhattasali，2003）。③行政管理费是经常性支出，教育事业费也多是按教师人头计算的工资，刚性很强（且随公务员工资标准逐年上升），两者之和将近40%，表明县级财政支出结构僵硬。

图2　2003年湖北省财政支出比例

图3　2003年湖北省县级财政支出比例

五、县级财政缺口估算及性质分类

政府财政缺口是政府财政收入不足以补偿其财政支出的部分。由前文分析可知，财政支出有实际支出和保证基本公共商品均等化供给估算出的政府潜在支出责任，财政缺口的估算也就有两种口径:①财政支出与财政收入之差。②支出责任与财政收入之差，我们认为前者可看做是显性财政缺口，后者范围则更大，包含了隐性财政缺口，其关系如图4所示。

图4　现实的转移支付

图5　理想的转移支付

按上式计算，各县的财政缺口情况见表4。地方一般预算收入与财政支出之间相差很大，对县级财政的转移支付一定程度上缩小了县级政府事权和财权上的差距，但其显性缺口规模仍然很大，简单平均每县达16471.67万元，其中最大缺口为32578万元，最小也有6599万元，由于中国县级政府没有发行地方债的权力，规模如此大的缺口主要依靠向金融等机构举债（有的是显性负债，有的是隐性负债）来弥补，由此产生基层地方政府的财政风险令人担忧。县级政府如此吃紧的财政，必然会减少公共商品供给数量以及降低供给质量，仅以基础教育一项基本公共商品为例，按照全省地级市的供给状况为标准估算，每个县级财政简单平均就需要在原先的支出规模上加大5.014个百分点，而基础教育在基本公共商品中相对保障程度最高，若将所有的其他三类基本公共商品的隐性缺口都加进来，后果可以想象，为保证农村居民与城市居民享有大致相同的基本公共商品，绝不可能是在原有基础上加大转移支付力度就可以实现的。

表4　2003年湖北省县级财政缺口估算

续表

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六、结论与政策建议

近年来，县级财政自给能力逐年下降，纵向失衡恶化，横向失衡在2002年以后有所收敛，但地级市内部各县级财政的不平衡却持续加剧。

县级财政缺乏稳定的收入基础，独享的营业税税基过小，增值税税基虽大但分享比例过低，对其财政举足轻重的农业税停征，必将使得县级财政雪上加霜。另外，城镇化并没有有效拉动经济增长、现有经济规模下调整工业企业的所有制结构也不会释放更多的财政资源、高新产业对传统产业具有明显的挤出效应，县级财政增收空间有限。

县级政府，受到财力不足的限制，加之其运行成本相对较高、支出结构相对僵硬，提供公共商品必然同时存在量少、质差的问题，城乡居民公共商品消费上的差异是中国城乡“二元”财政制度安排的直接后果和具体表现，仅以均等化基本公共商品供给估算，县级财政实际支出与其支出责任之间差口巨大。

通常所说的县级财政缺口是指财政收支差额，是在支出不到位的情况下显性的财政缺口，而支出责任和实际支出之间的隐性缺口却往往被人们所忽视，若将这一部分也考虑在内，县级财政的问题就不单是事权和财权调整所能解决的。

由此，解决中国基层财政困境问题，需要创新中国的财政理论体系和制度体系。（1）树立“一视同仁”的公共财政观，确立基本公共品在城乡居民间大致均等化供给和优先保障供给的理念，以此作为政府纵向间公共财政资源配置结构安排的基本标准，并建立相应的制度予以保障；（2）按公共商品理论，重新划分政府间乃至政府与市场间的资源配置职能和公共商品提供责任，解决政府职能“越位”与“缺位”并存以及公共资源配置不当问题；（3）调整各级政府间的公共事务治理责任及支出负担分配，解决基层政府所承担的社会公共事务治理责任及支出负担与其财政能力非对称，以及由此造成的基层政府职能难以有效履行和基层财政不可持续发展问题；（4）建立农村公共商品特别是基本公共商品最低供给标准，加大中央政府和上级地方政府在农村公共商品供给中的责任，调整政府间税与非税分享比例，或者加大一般性转移支付力度，增强基层地方政府财政收入能力，使其与支出责任相对等。

参考文献

［1］马俊.中央向地方的财政转移支付——一个均等化公式和模拟结果［J］.经济研究，1997（3）

［2］刘溶沧，焦国华.地区间财政能力差异与转移支付制度创新［J］.财贸经济，2002（6）

［3］杨之刚等.财政分权理论与基层公共财政改革［M］.北京:经济科学出版社，2006

［4］陈锡文.中国县乡财政与农民增收问题研究［M］.太原:山西经济出版社，2002

［5］贾康，白景明.县乡财政解困与财政体制创新［J］.经济研究，2002（2）

［6］朱钢，贾康等.中国农村财政理论与实践［M］.太原:山西出版社，2006

［7］卢洪友.“一品两制”的经济分析——兼论公共品成本分摊与收益分享的社会公平［J］.财经问题研究，2004（10）

［8］Wallace.E.Oates，1972，Fiscal Federalism，New York:Harcourt Brace Jovanovic

［9］Charles Tiebout，1956:“A Pure Theory of Local Expenditures”，Journal of Political Economy，64:416－424

［10］Christine P.Wong，Deepak Bhattasali，2002:China:National Development and Sub－National Finance，The World Bank，Washington，D.

［11］Musgrave，1959:The Theory of Public Finance，New York:McGraw－Hill

【注释】

[1]本文系作者主持的国家自然科学基金项目《统筹城乡公共品供给的技术方法及制度路径研究》（项目批准号70673073）的前期研究成果，同时也是作者主持的教育部人文社科重点研究基地重大项目《中国地方政府预算改革研究》（项目批准号05jjd810006）之阶段性成果；该项研究同时也得到了中国改革研究基金会《中国农村税费改革与基层治理研究》项目的资助。

[2]武汉大学经济与管理学院教授，博士生导师。

[3]武汉大学经济与管理学院硕士研究生。

[4]由于义务教育等重要的支出责任在县级政府，乡级财政尚可勉强自给，但朱钢等人（2006）的研究发现，乡级财政的自给系数呈现不断下降趋势，自2001年起，也出现了小比例的财政赤字。

[5]本文所用数据均来自《湖北省统计年鉴》（2004），北京:中国统计出版社，2004年。

[6]本文所及指标，如果是县级以上平均额即标准额则不做任何角标处理，i县的数据则在相应字母下标i。

[7]事实上，教育事业费主要用于在编教师工资、公用经费和危房改造支出三个方面，其中又以在编教师工资占绝对主要部分（既表现为数量多，又表现为支出的相对刚性强），而教师编制与在校生人数之间存在一定比例关系，武汉市有的县级财政就直接通过在校学生数来核算教师在编人数以拨付教师工资。简化起见，本文仅以小学在校生人数和普通中学在校生人数之和（实际上，小学和普通中学的教师工资标准并不一样，公用经费的拨付也分别有小学和普通中学的生均标准，所以应该是加权之和）来代表基础教育的实际数量。