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地方财政收入是怎么分配的

时间:2022-07-08 百科知识 版权反馈
【摘要】:“合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现”[2]。在此背景之下,自十四届三中全会提出建立公共财政框架以来,时至今日,中国公共财政框架已基本确立无疑成为不争的事实。

“合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现”[2]理想的兼具“效率”和“公平”的收入分配制度必是基于、并能动地助益于市场和政府两种资源配置方式的最优组合。“改革收入分配制度,合理调整收入分配格局,将成为未来相当长一段时间内中国制度建设和宏观调控方面的一项主要任务[3]”。与我国市场经济体制不健全、政府调控缺位越位仍然并存的事实相对应的是,国民收入分配领域也出现了一些比较突出的矛盾和问题。针对我国国民经济运行体系中初次分配、再分配的失当,不难引发人们的深入思考:调整收入分配差距,除了采取“提低、限高、扩中”宏观调控政策外,发挥财政的收入分配职能特别是在再分配过程中的作用,能否在财政制度创新、管理创新和技术创新等方面以引入“财政均富”理念?

调整收入分配差距迫在眉睫。相关部门数字显示,2001~2010年,我国地区、城乡、行业间收入分配差距不断拉大,因收入分配严重失衡而导致社会财富逐步向少数地区、行业和人群集中,由此带来诸多问题日益成为社会各界关注的热点。根据世界银行测算,1960年代我国基尼系数大约为0.17~0.18,1980年代为0.21~0.27,从2000年开始我国基尼系数已越过0.4的警戒线,并逐年上升,2006年已升至0.496,2007年为0.48,2008年为0.49,2009年为0.48,2010年预期达到0.5以上,这是我国社会利益共享机制发生严重失衡的危险信号。主要体现在以下四个方面:

第一,工资性收入差异不断扩大。国民收入初次分配的公平是社会和谐的基础,但目前初次分配上的严重失衡已动摇了这一根基。现在,符合中国社会主义市场经济特点的工资分配体制初步建立,但面临新的问题,就是工资收入差距不断扩大。差距主要表现在4个方面[4]:一是行业、企业间工资差距扩大。2010年,全国城镇单位就业人员平均工资36539元;全国城镇私营单位就业人员平均工资20759元。平均工资最高的行业是金融业70146元;最低的农林牧渔业16717元。最高与最低之比为4.2∶1。上世纪80年代,我国行业间工资收入差距基本保持在1.6~1.8倍左右。世界上多数国家行业间差距在1.5~2倍左右。企业间工资差距更大。2010年调查上海某银行员工工资及奖金人均为29.66万元,员工的其他福利人均6.08万元,合计35.75万元,是当年城镇单位企业在岗职工平均工资的10倍。二是城乡收入差距扩大。2010年,城镇居民家庭人均可支配收入为19109元;农村居民家庭人均可支配收入5919元,二者之比达3.23∶1。1990年,这一比例为2.2∶1。世界上多数国家这一比例在1.6以下。三是地区收入差距扩大。2010年,平均工资最高的上海市为66115元,最低的黑龙江省27735元,最高最低之比为2.38∶1。1990年我国地区间最高工资与最低工资比为1.84∶1。四是企业高管薪酬与普通职工收入差距扩大。据统计,上市公司高管年薪平均值2010年为66.8万元,是当年全国平均工资的18倍多。而部分私营企业、简单劳动者的工资偏低。2010年,城镇私营单位中的住宿餐饮业、农林牧渔业、公共管理社会组织三个行业中就业人员月均工资收入在1461元以下,不到城镇单位企业在岗职工的一半。

第二,公共部门收支差距逐步拉大。国民收入分配的基本原则是初次分配追求效率,再分配追求公平,即通过政府调节实现公平分配。1994年全国财政收入占GDP比重为10.8%,2005年为17.2%,2010年提高到20.9%,财政支持经济和社会事业发展的保障能力显著增强,但区域间公共部门收支差异却呈逐年扩大趋势。

第三,制度安排路径依赖日趋强化。“路径依赖”(诺思,1981)是指事物一旦进入某一路径,就可能对这种路径产生依赖。这种机制使人们一旦选择走某一路径,就会在以后的发展中得到不断的自我强化[5]。现行“保存量,调增量”的过渡性分税制财政体制,上级政府凭借行政上的博弈优势,突出高度集中和宏观调控的目标,造成了一方面经济持续增长,另一方面地方财政日趋困难的状况。一是对既得“存量”的照顾,固化了起点上的不公平。现行体制中仍然保留“包干体制”的定额上解、定额补助和结算补助的规定,使原体制确定的财力分配格局没有打破,对均等化埋下了起点上不公平的“隐患”。二是“增量”返还转移支付制度的刚性,削弱了均衡地区差异的功效。现行体制“1∶0.3”税收返还的设计,意味着“两税”增长速度越快,地方“两税”增量返还数额就越少[6]。三是缺乏宪政的制度变迁导致地方财政供给能力严重失衡。1994年以来,中央先后取消了屠宰税、固定资产投资方向调节税、农业税,又将所得税变为共享税种,肢解了地方税收体系,形成“财权上移”格局;同时,中央将煤田、地质、有色地勘等部门和资源枯竭型企业,以及部分高等院校下放地方,形成“事权下移”格局。可以说,财政体制变迁的起点不公平,到过程不公平,必然引致地方财政困难的结果不公平。四是层级政府主体税种,特别是地方主体税种没有建立起来。2011年以来新一轮的增值税、营业税、房产税资源税等改革,建立地方政府主体税种的夙愿仍没有真正实现。

第四,财政制度安排理论明显缺失。发达市场经济国家公共财政的建立,是从弥补“市场失灵”的公共产品入手,而我国的公共财政是由政府主导的计划经济向市场经济转轨开始的,这一特点区别于任何一个国家。在此背景之下,自十四届三中全会提出建立公共财政框架以来,时至今日,中国公共财政框架已基本确立无疑成为不争的事实。但是,转轨时期建立一个什么样的财政制度模式和如何建立的问题,目前尚缺乏一个成熟的理论指导。从理论界和实践界对转轨时期的财政概念、特征和功能的无休止论战中,我国财政理论建设缺失可窥见一斑。而且,他们的争论都没有从理论上解决转轨时期国家财政职能的定位问题,导致目前财政制度安排供给缺失,私人之间、公共部门之间纵向、横向收入分配差异日益凸现,财政参与初次分配和再分配的职能作用远未得到充分发挥,特别是现阶段在“处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期三者关系”,让所有民众共享经济社会发展成果等方面,尚有许多潜力去挖掘。

综上所述,财富分配的严重失衡、收入分配差距的扩大,缺乏一个科学的、行之有效的国民财富分配理论作指导。“多数人的利益先于少数人的利益”,现阶段,唯有大力探研和探索新的理财思路,让普通国民获得平等的发展和竞争机会,推动收入分配严重不公、贫富过分悬殊问题的有效解决。

倡导财政均富理念恰逢其时。“创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力”[7]。基于以上背景,笔者认为,现阶段倡导“为国理财、为民理财”的财政均富理念,进一步探索财政均富的理论基础和实践基础,对健全共同富裕实现机制,具有重要的政治、经济和社会意义。

第一,实践科学发展观需要研究财政均富问题。科学发展观是国家或政府的一种执政理念和施政原则,而财政履行政府的分配职能,其活动直接体现了政府意志,从而其财力安排就直接落实、支撑与强化了政府的发展观。科学发展观的核心是坚持以人为本的发展理念,推进“人的全面而自由发展”[8]作为经济社会发展的根本出发点和落脚点,强调发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。中国特色社会主义公共财政的本质在于取之民、用之于民,满足人们日益增长的物质文化生活的基本公共需要。统筹解决经济与社会、城市与乡村、发达与欠发达地区、人与自然等存在的市场失灵问题,正是公共财政职能的核心所在。十七大报告明确提出,初次分配和再分配都要注重公平和效益,再次分配更应注重公平。深入实践落实科学发展观,健全财政分配理论首当其冲。“公共财政具有稳定经济、资源配置、收入分配、监督管理等职能作用,是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段[9]”。因此,充分发挥财政均富职能作用,深入研究财政均富问题,对现阶段调整收入分配差距、稳定发展经济具有重要的政治意义。

第二,完善市场经济体制需要研究财政均富问题。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。通常来说,有什么样的经济体制,必然要求有什么样的财政制度与之相适应。现今制度创新成为世界共同关注的问题,处于经济体制转轨的中国更要进行制度创新。随着市场化进程的加快,特别是人均GDP达到3000~5000美元的阶段,按照一般经济规律,该阶段也是各种矛盾的突显期,无疑对财政再分配提出新的挑战。财政必须在“倒U曲线”爬升过程中,及时、恰当调节,以熨平经济周期性波动,促进经济“又好又快”发展;同时,社会主义的本质是最终实现共同富裕,离不开财政职能作用的充分发挥,在某种程度上财政体制应成为实现共同富裕的制度保障。从中国财政理论发展现状看,根据目前的阶段性特征研究财政均富问题,对于弥补财政理论的缺失“恰逢其时”。

第三,构建和谐社会需要研究财政均富问题。“和谐社会”的提出,不仅为解决阶段性分配不公问题奠定坚实的理论基础,也为世界和谐发展指明了方向[10]财政部科学研究所贾康教授认为[11],财政维护和提升和谐社会所要求的公平正义可从三个方面来考虑:一是建立一种体现公平正义的制度,对收入按产权规范自主决策分配。二是通过财政支出、转移支付制度,对经济社会发展中一些相对薄弱的领域或地区,比如“三农”、教育、科技、社会保障等领域和一些欠发达地区,给予特别的倾斜,对诸如贫困家庭、下岗职工、丧失劳动能力者等弱势群体,给予雪中送炭般的必要救助。三是对于公权部门,必须坚决推行真正的“收支两条线”管理制度,从理财方面彻底割断公权扭曲经济利益动因,消除以公权谋私利的制度土壤,并加强财政监督,以维护社会公平正义。很明显,研究财政均富问题,对建设和谐社会意义重大。

第四,解决财力分配差异更需研究财政均富问题。财政体制作为实现财政职能的制度载体,初始安排就要杜绝起点不公。1994年以来的分税制财政体制改革功效突出表现为,“两个比重”继续稳步提高,中央宏观调控能力显著增强,财政收入持续稳定增长。但是,辩证地看,由于现行财政体制设计指导思想的刚性(为建国以来运行时间最长的一个体制)、调整的滞后性,使得这些成果难以掩盖层级政府之间,纵向财力失衡(Vertical Fiscal Imbalance)和区域间横向财力失衡(Horizontal Fiscal Imbalance)的现实。当前,研究财政均富问题,对丰富财政理论和指导财政实践无疑具有重要的现实意义。

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