财政支出成本效益分析

第五节　　财政支出成本效益分析

一、成本效益分析基本原理

成本效益分析原理最初运用在私人项目的评估上，作为投资决策最重要的参考依据。由于私人项目在成本和效益的计量上不需求考虑项目的外部成本和外部效益，因而可以对私人项目的成本和效益进行作出比较准确的计算，当今，尽管这一方法存在一些缺陷，但在私人投资项目上几乎被普遍使用。

最早把成本效益分析原理引入财政支出领域对公共项目进行评估的是美国联邦政府。20世纪30年代，美国密西西比河流域水患非常严重，每年的洪水灾害给当地人们的生命财产造成巨大损失。于是，美国联邦政府专门成立治理密西西比河流域水患的管理机构，责成该管理机构对治理水患的成本和效益进行评估，评估结果是治理水患的效益远大于成本，联邦政府决策，投巨资治理密西西比河流域水患，获得巨大的社会和经济效益。此后，美国地方政府和其他西方国家政府，纷纷运用成本效益分析方法运用到公共项目的评估上。而今，在西方国家，几乎在所有财政支出项目上的评估上都采用了这一方法。有的西方国家财政法规明文规定，没有进行成本效益评估的公共项目，政府不得进行投资。

对于财政支出的分析，可以沿着两种思路进行:一是从宏观的角度，分析在整个社会资源量一定的约束下，如何通过政府配置资源与私人配置资源一样具有效率，从而使整个社会资源配置达到帕累托效率状态;二是从微观的角度，在政府配置资源量一定的约束下，就某一财政支出项目进行可行性分析，因为政府必须清楚该项目建成后是否产生收益，以及为此付出多大的成本费用。与之相适应，前者使用的是机会成本分析法，而后者则需要进行成本效益分析。

通过预算程序所作的财政支出决策，实际上就是把一定量的社会资源量集中到政府手中使用，问题是:政府应怎样有效利用资源，使其达到收益的最大化，这就涉及政府利用资源的效益。显然，如果集中在政府手中的资源能够发挥在私人部门更大的效益时，毫无疑问，政府配置的资源就是有效益的。根据这一原理，可以评价政府部门配置资源的效益问题:如果社会资源为一定时，如何使资源在公、私之间进行合理的分配，就是一个必须解决的问题。西方学者通常用“预算资金的社会机会成本”来评价。这里所说的社会机会成本，指的是同样一笔资金由私人部门转移到公共部门而导致私人部门的效益损失。如果一笔资金交由政府部门使用的效益大于由私人部门使用的效益，那么这笔资金由政府部门使用就是有效率的。否则，就是缺乏效率的。如果一笔资金由公共部门使用的效益与由私人部门使用的效益是相等的，那么，整个社会的资源(资金)配置就是最优的。

解决了整个社会资源量究竟由政府配置多少才是最优的问题，随后就会涉及政府配置资源如何取得最大效益。众所周知，政府配置资源的决策是通过政治程序实现的，而私人部门配置资源则是依靠市场机制来完成的。对于私人部门而言，市场机制可以促进其资源配置达到最优状态，而在政府部门中，客观上不存在这样一种机制。但它又需要这样一种机制，将适用于私人部门开支和生产决策的经济分析，应用于政府部门的预算决策，成本效益分析这一工具提供了这种可能。成本效益分析的最通常的含义，是试图对选择的项目方案将获得的效益和将付出的成本进行测算，并把成本和效益对比起来加以合理分析，然后在可供选择的支出项目之间进行抉择。尽管公共部门的成本效益分析是从私人部门的成本效益分析法借鉴发展而来，但成本效益分析因其合理性已被广泛运用于财政支出活动之中，因为对财政支出评价既是一个社会问题，又是一个经济学问题。仅就经济学意义上说，财政支出也是一种使用稀缺资源的形式，所以，有效利用稀缺资源的经济学原理同样适用于公共领域。如果公共资源量一定，怎样分配这些资源才能使收益最大化呢?

一般而言，收益最大化有三种含义:第一，意味着在一定资源约束下，使平均收益最大化。第二，意味着在一定资源约束下，使净收益最大，即总收益减总成本的差最大。第三，公共部门可支配资源尽可能全部花掉的情况下，使总收益最大。

以上可以看出，无论哪种意义上的收益最大化，实际上都包括收益与成本的比较。所以，把某一公共项目用成本与效益加以对比，进而计算出收益最大的方法叫成本效益分析法。它的基本原理是:当资源量(资金量)一定时，要完成某一项目，在面对多种可供选择方案的情况下，根据一定的方法计算出每种选择方案的成本和收益，然后把收益与成本相比较，所得比值从大到小排列，在此基础上选中某一方案。

在具体选择方案时，须满足:第一，收益成本比率要大于;第二，收益最大化:①平均收益最大化;②净收益最大;③所剩资金最小。

二、财政支出项目选择的标准

评价财政支出项目成本收益，理论上提出了三种不同标准:①内部收益率(IRR)。内部收益率是指使投资项目的净现值等于零的收益率。假定B_t是项目在t期的收益，C_t是项目在t期的成本，如果存在λ＞0，使得

，内部收益率解决了在支出方案的收益与成本相等时，项目的收益率多少的问题。财政支出项目是否可行，常用的标准是:内部收益率λ大于该资金的机会成本。②净现值(NPV)。假定γ为折现率，如果财政支出项目满足，则该项目可取。③收益成本比(BCR)。假定γ为折现率，财政支出项目选择的标准是:当则该项目可取。

对于IRR，假如某一个项目的收益率为4%，而政府将资金投在其他方面的收益率为3%，那么，这个项目就是可行的。相应的比较标准是:如果两个不可兼得的项目都可行，那么，λ值大的项目更可取。但是，根据内部收益率来确定项目，可能出现差错。请看下面例子:如果有两个项目X和Y。X项目，总支出为1 000元，一年后收益1 120元，内部收益率12%。Y项目，总支出为10 000元，一年后收益11 000元，内部收益率10%。再假定政府以6%的利率自由筹措资金，根据内部收益率，很清楚，项目X优于项目Y，但是政府只能从项目X得到60元的利润。而从项目Y可得到400元的利润，与根据内部收益率得出的结论相反，政府应选择项目Y，因为它的利润大。所以说，当两个项目规模不同时，用内部收益率来判断哪个更优是不可靠的。

用BCR标准判断一个项目是否可性，运用这个规则总能得到正确答案。如β＞1，即:B/C＞1等价于B－C＞0。但它的弊端是只注重收益与成本比的大小，忽视收益和成本的绝对规模。如要比较两个收益成本比率都大于1的项目时，BCR标准就无能为力了。例如，有两个项目X、Y，前者的收益为2 500万元，成本为1 000万元，后者的收益为2 000万元，成本为1 000万元。显然，X项目的收益成本比率为2.5，而Y项目的收益成本比率为2，通过按比率比较，X项目要优于Y项目，因为X项目的收益成本比率要大于Y项目的收益成本比率。现在假定，在计算X项目时，忽视了400万元的损失未计入，如果把这个因素考虑为收益的减少。那么，X项目的数据需要修正。其收益成本比率就变为2.1(2 100/1 000=2.1)，由此可知，X项目仍优于Y项目。但如果把400万元看着成本增加，X项目的收益成本比率为1.79，这样Y项目就优于X项目了。

为什么评价X项目和Y项目会有两种相反的结论呢?这里的问题究竟出在何处呢?问题出在对X项目400万元损失上的处理方式不同。因为400万元的损失既可看着成本增加，也可看成是收益减少。在这里，正是把400万元视为成本增加，才导致X项目的收益成本比率小于Y项目的收益成本比率。由此可以看出，考虑问题的角度不一样，相同的事实却会得出不同的结论。这是收益成本比率分析的一个缺陷。

如果用现值标准就不会发生这种情况，因为它依据的是收益和成本之间的差额，而不是它们之间的比率。由此得出结论:内部受益率和收益成本比率都可以用于成本收益分析，但可能导致错误的结论，而用净现值标准来进行评价是三种方法中最优的。

三、关于折现率γ的选择

γ被解释为取得该未来货币的权利而现在愿意支付的最大价值。显然，在不同的折现率下，其现值是不同的。如果考虑时间的折现值，可有以下两点结论:

第一、如果选择的γ越低，对时间较长的投资项目收益折现值就越大，而对时间较短的投资项目收益折现值就越小。

第二、如果选择的γ越高，对时间较长的投资项目收益折现值就越小，而对时间较短的投资项目折现值就越大。

因此，在γ较高的情况下不适宜进行投资。那么，在折现率比较低的情况下，时间越长其收益成本比率越高。这样，在项目选择中就越有可能被选中。

对γ的选择，目前还没有统一的标准。从理论上说，应该选择均衡市场下的私人投资收益率。因为，在完全竞争的市场条件下，投资收益率可唯一确定，如果能以此作为折现率，那才是最佳的。但是，现实市场条件并不满足完全竞争的假设，在这种情况下，要确定私人投资收益率将是异常困难和不确定的。尽管如此，一般认为，对折现率的选择应遵循以下三种思路:

(1)用私人资本的边际收益率，从而将公共投资等同于私人投资。即折现率确定在“预算资金的社会机会成本”上。这里所说的预算资金社会机会成本是指同样一笔资金不用于财政支出项目，而投入私人部门所能创造的经济收益。折现率确定在资金的机会成本的水平上，既能提高政府配置资源的效率，也有助于避免资源配置的扭曲。

(2)吸收存款的利率。理由是人们对货币有灵活偏好，如果金融机构存款利率低，将不能促使人们放弃对货币的灵活偏好。如果利率提高到能够抑制人们对货币偏好的程度，则选择此时的利率，人们就会将货币存入金融机构，以希望得到良好的回报率。

(3)选择政府使用贷款的利息率，它实际上是政府筹集资本而付出的成本率。

显然，引入折现率使成本收益分析更具科学性，考虑问题也更全面。然而，应看到，它增加了成本收益分析的复杂性:关键是选择不同的折现率，对于同一项目的净收益的现值就不同。所以，在目前折现率选择尚存异议的情况下，确实增加了分析问题的难度。不过，用现值标准对项目进行计算时，有两个原则应当遵守:第一，只有当一个项目的净收益现值为正值时，它才是可行的。第二、如果两个项目不可兼得，那么，净收益现值较大的那个为优。

以上两个原则的把握与γ密切相关。所以，必须十分注意选定的γ值，一定要尽可能与私人的资金实际机会成本接近。如果选定的折现率太高，就对在较远的未来才能实现收益的项目不利;如果选定的折现率太低，就对在较近的未来就能取得收益的项目不利。

还要注意的是，如何选择折现率，必须考虑税收问题，因为折现率与政府的税收政策也密切相关:如现行市场投资收益率为10%，企业所得税的税率为25%，假定某企业投资100万，按市场收益率计算，应得10万元的收益(100×10%=10)，上交所得税2.5万元(10×25%=2.5)，则税后实际收益率为7.5%。由此看出，税后收益率才真正代表企业的机会成本。所以，如果不考虑政府税收，就会高估厂商的资金机会成本，这对政府投资于可在较远的未来才能收益的项目，就有可能不被选中，而这类项目恰好又是政府必须进行投资的项目，结果会导致政府在此类项目上的投资决策发生失误。更进一步看，它会产生政府资源配置扭曲的后果，其扭曲的程度视名义资金机会成本和实际资金机会成本差而定，差额越大，政府资源配置的扭曲程度就越大，反之，就越小。

四、对项目收益与成本的评估

在一个运行良好的竞争经济中，应该用市场价格进行项目评估。问题是:现实的市场有许多缺陷，如不完全竞争、外部效应、信息不对称等等，在这种不完全市场下，市场价格会发生某种程度的扭曲，不一定反映实际社会成本和收益的情况。但在市场经济条件下，没有找到比市场价格更好的价值衡量的手段时，只要市场机制较完善，用市场价格来衡量项目的社会成本和收益，依然应当得到肯定。

如果完全竞争市场不存在，在此条件下形成的市场价格，一般不能较好反映财政支出项目的实际社会成本和收益。为此，可以用影子价格来加以衡量。这里所说的影子价格，是指那些并不存在于市场的价格，是潜在的实际社会成本和收益，是真正的社会价格。即:社会成本价格=项目直接成本价格+外溢性成本价格;社会收益价格=项目直接收益价格+外溢性收益价格。计算影子价格的最大困难，是找出市场失灵状态下政府行为的完全后果。例如，在人口充分流动的情况下，如果大量吸收城镇下岗职工再就业，就可能引起农村劳动力向城镇转移。这样，大量吸收城镇下岗职工就业将影响到农业生产，因而吸收城镇下岗职工就业的影子价格比工资要高，但是，高出多少，不易计量。再如，政府投资的资金来源无外乎税收和融资，取得税收的社会成本应当包括征纳费用和税收的超额负担;融资的社会成本应当包括融资规模、融资过程中发生的成本和债务到期要用税收偿还而通过征税所发生的成本，但要准确核算这些成本也是非常困难的。可见，对于一个财政支出项目，能够准确计算社会成本价格和社会收益价格，可谓理想。问题是社会成本价格和社会收益价格的计算并不存在唯一性，不同的财政支出项目选择社会成本价格和社会收益价格的范围可能就很不相同，而范围选择的标准往往又是不确定的，这是财政支出项目中为什么很少用影子价格作为计量价格的根本原因。

还要看到，成本收益分析适用于那些可用货币计量的收益和成本，对于那些很难用货币额来衡量的收益和成本，如知识的增进或倒退、环境的优美或恶化、健康状况的好坏以及道德水平的提高或下降等等，通常处理这类问题的基本方法是把它们转化为数量指标加以衡量，比如知识的增进可用工资水平来衡量，环境的优美可用增进健康和休闲时间的增加来测度，即健康状况可用减少就医的费用来计算，休闲的价值可用工作时的工资来替代。当然，尽管这些定性指标可以转化为数量指标来计量，但如何确定计量标准就不是一件容易的事，所以，到目前为止，还没有非常好的办法解决这类问题。而且，政府投资中有相当一部分收益和成本是不易从个别的收益和成本加总来衡量。因此，成本收益分析在具体运用上仍存在着一定的局限性。

五、不确定与风险问题

以上所讨论的政府投资收益和成本，都是在具有完全确定性的前提下进行的，即假设财政支出项目在未来的投资收益和成本都是可以准确测定的。可是，在现实中，未来的许多变化在进行项目分析的当时都是未知数。因此，用来进行项目成本收益分析的资料与数据都只能是预见性的，有待于项目进展来证实。所以，在考察财政支出项目时，必须考虑与该项目所可能遇到的风险以及它所具有的不确定性等问题。在理论上，处理不确定与风险问题有两种路径:一种路径是将不确定问题当作确定性问题来处理，该思路是将政府投资收益或成本表示为确定部分与随机部分之和，1，2…n，其中S_i是随机变量，x_j是j期收益预期值，并使E(S_i)=0，Var(S_i)=σ²，即实际收益或成本序列b_i是平稳序列。另一种方法，是计算所分析项目产生收益或成本的期望值。如果知道某个随机变量的概率分布函数，就可以求出该随机变量的期望值。比如，一项工程，在i年内可能产生收益，估计是b₁，b₂…b_n中的一个，而这些收益出现的概率为p₁，p₂，…p_n，那么该工程在该年可能获得收益的期望值为:

同理，该工程在该年可能发生的成本也可以计算其期望值。当然，该工程在i年收益的成本概率分布可能并不唯一，这可通过对服从每种概率分布的期望收益和成本值再进行简单平均或加权平均来确定收益和成本水平。

六、对财政支出成本和效益分析的评价

(一)宏观经济运行越平稳，成本收益分析越有效

在进行政府投资成本收益分析时，尽管所计算的成本和收益指标都经过折现，体现了时间价值因素，但这些数据毕竟是对未来发生的情况进行预期，如果预期的数据能比较客观地反映实际情况，由成本收益分析得出的结果就具有客观的性质，否则，这一方法的科学性就会大大降低。因此，运用成本收益分析进行财政支出项目评估时，要求国家的宏观经济运行较为平稳，如果宏观经济运行发生较大波动，则使用成本收益分析可能会与实际情况发生较大偏差。

(二)净现值标准最优

引进内部收益率进行成本收益分析，只是解决了在财政支出项目的收益和成本相等时，项目收益率的问题，但要判断该项目是否可行，运用内部收益率来进行分析可能会得出错误的结论;而用收益成本比率分析来判断一个项目是否可行，也存在缺陷，即当两个项目的收益成本比率都大于1时，究竟谁更优的问题没有解决。所以，通过比较，用净现值标准作为判断财政支出项目是否可取的依据是最优的。

(三)成本收益分析可以推广到所有财政支出项目评估

政府投资成本收益分析是从私人投资成本收益分析借鉴发展而来的，主要运用那些能够用货币计量的成本和收益项目。但实际上，任何一项财政支出项目，由于其外部效应的存在，要准确计算政府投资的成本和收益是相当困难的。所以，如果用存在局限性的政府投资成本收益分析作为安排财政支出项目的唯一依据，政府可能无法实现资源的有效配置。所以，如何在政府不同的投资领域都有效运用成本收益分析评价其成本和收益，还需人们对这一问题继续进行探索。

(四)成本收益分析强调效率而忽略公平

在进行政府投资成本收益分析时，其实暗含了这样一种假设，即效率是判断资源配置是否优劣的唯一标准。问题在于，效率标准并不考虑公共资源配置方式的公平性。换言之，在预算约束下，利用成本收益分析进行公共资源配置是否体现公平是值得怀疑的。如果运行良好的市场机制会导致私人资源配置效率的提高，但不能保证资源公平配置的话。那么，通过政府配置资源也会如此。也就是说，政府投资决策运用成本收益分析时，并不能体现资源配置的公平性。

(五)成本收益分析是财政支出项目取舍的必要条件而非充分条件

在现实中，财政支出项目成本收益分析的约束因素，除了要考虑经济效率和分配等因素外，还可能涉及政治、社会等因素。因为财政支出项目成本收益分析只是一种决策技术，它只能根据有关资料和通过某种方式获得的数据进行计算，然后提供有一定科学依据的数据给财政支出项目的决策者参考，而且政府投资成本收益分析仅是一种局部分析，缺乏满足均衡分析的所有条件。所以，政府投资决策者的最后决策，还须结合政治、社会等因素上的考虑才能作出。

基本概念

1.财政支出　2.财政支出规模　3.财政支出比率　4.财政支出弹性　5.边际财政支出倾向　6.成本效益分析　7.内部收益率　8.净现值

思考题

1.解释西方国家财政支出不断增长的客观原因。

2.阐述财政支出增长的发展模型。

3.阐述财政支出不断增长理论。

4.分析财政支出成本效益的原理。

【注释】

(1)这里所用到的数据，主要是从《苏联和主要资本主义国家经济历史统计》、《世界经济统计2002年》、《世界经济统计简编1987》、《世界经济统计简编2000》、《美国经济统计手册》、《国际经济和社会统计提要》和《世界发展数据手册》中来，过去经济总量通常用国民生产总值来统计，现在用国内生产总值来统计，本书中行文按此处理。

(2)皮考克和魏斯曼是20世纪60年代英国著名的经济学家。他们在1961年出版的《联合王国财政支出的增长》(《The Growth of public Expenditure in the United Kindom》Princeton:University press，1961年)中阐述了他们的理论。

(3)马斯格雷夫和罗斯托是20世纪中叶美国著名经济学家。

(4)丁冰.瑞典学派.武汉:武汉出版社，1995:188．

(5)根据Hyman，D.N.Public Finance:a contemporary application of theory to policy.Harcourt，Inc.1999.中有关数据计算。参见赵志耘.财政支出经济分析.北京:中国财政经济出版社，2002:291附表4。

(6)这一比较是拿表中数据比较齐全的国家对比得出的，如果不是这样的话，爱尔兰的这一比重变动最小，在1970－1995年这一时期，爱尔兰政府补贴与转移性支出所占GDP比重的变化只有8.1个百分点。