财政支出安全隐患分析

财政支出是国家把筹集到的财政资金，按照一定的方式和渠道，有计划地用于社会生产与生活的各个方面的分配活动。它是财政分配活动的第二阶段，也是政府履行其职能、满足社会公共需要的财力保证。财政支出通常也被称作政府支出或公共支出。财政支出规模，是指在一定时期内（预算年度）政府通过财政渠道安排和使用财政资金的绝对数量及相对比率，即财政支出的绝对量和相对量，它反映了政府参与分配的状况，体现了政府的职能和活动范围，是研究和确定财政分配规模的重要指标。当前，中国财政支出安全隐患主要表现在如下几个方面。

一、财政支出的越位与缺位

自2007—2012年，全国财政支出累计约51.7万亿元，比上一个5年增加32.5万亿元。虽然2005年已经开始实施稳健的财政政策，由于支出的惯性，财政支出规模仍在继续扩张。2012年财政支出增长速度达到了15.3%，同比之前已经逐年有所下降。能否进一步规范财政支出的范围，优化财政支出结构，提高财政支出的效益，使有限的财政资源发挥最大限度的效用，直接关系到财政政策实施的效果。

（一）财政支出的越位

财政支出的越位即支出范围过宽，包揽了许多既包不了又办不好的事务，如经营性投资支出过大、各种补贴过滥、各类事业费庞杂、财政供养人员过多、负担过重等，这种情况分散了国家财政的支出，削弱了财政支出的效益。在财政支出的越位中，最主要的是由于政府职能造成的越位。在计划经济时代，国家在生产、资源分配以及产品消费各方面，都是由政府事先进行计划，几乎所有的经济行为都依靠政府的行政调控。在这种经济体制的影响下，长久以来中国政府在财政支出上存在严重的越位现象。虽然随着改革开放的加深，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已确立起来，但是政府在财政支出上并没有及时地调整到位，导致政府行政调控仍然在经济调控中占有相当的比重。

（二）财政支出的缺位

财政支出的缺位即财力过于分散，支出重点不明确，使得在应由财政供给的市场失灵的领域出现保障不足和无力保障的情况，如对社会保障的支持严重不足。财政支出在很大程度上是解决市场无法自行调节的领域，财政支出缺位即相当于该领域完全处于无调控的状态，这无论是对相关方面的经济建设还是社会保障制度的建设完善都是极为不利的。根据国家统计局网站的决算数据，国家财政社会保障和就业支出在2012年达到了约1.3万亿元，较2007年就已实现翻倍，但2008年以来，国家财政社会保障和就业支出占比分别是10.9%、9.97%、10.2%、10.2%和9.99%（见图6-1）。再往前追溯，2008年之前，这个比重在10%—11%之间多年徘徊。可以看到，2012年9.99%的支出相比5年前并没有进步。这不仅使政府宏观调控的职能和力度弱化，也不利于市场经济体制的建立与完善。

图6-1　2003—2012年中国累计财政支出及累计增速图（单位：亿元）

（三）财政支出的增长

根据《2014年中央公共财政支出预算表》，2014年中央公共财政支出预算为74880.00亿元，较2013年的68509.39亿元增长9.3%，其中，中央本级和补助地方支出为74380.00亿元，比2013年增加8.6%，中央预备费为500亿元（见图6-2）。另外，补充中央预算稳定调节基金为1164.38亿元。在分项中，一般公共服务2014年的预算数为1245.15亿元，较2013年增长2.6%；外交支出为376.81亿元，较2013年增加6.3%；国防支出预算为8082.30亿元，较2013年增长12.2%；公共安全支出预算2050.65亿元，增加6.1%；教育支出预算4133.55亿元，增加9.1%；住房保障支出2528.69亿元，增加9.0%；社会保障和就业支出7152.96亿元，增加9.8%。

图6-2　2012年4月—2014年4月中国累计财政支出及累计增速图（单位：亿元、%）

二、财政支出结构的不合理

财政支出是各级政府在财政年度内的支出总和，财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合和各类支出在支出总额中所占的比重，也称为“财政支出构成”。简单地说，财政支出结构是各类财政支出占总支出的比重。财政支出的结构与社会经济的发展水平密切相关，随着国家经济的发展，财政结构产生了巨大的变化，其中经济建设、国防建设支出等比重下降，社会科教以及行政管理费等支出比重上升^[2]（见图6-3）。在这个过程中，国家对经济建设的调控能力下降，相应应对经济风险的能力也下降。另外农业的财政支出下降也不利于中国农业的现代化发展。中国是一个农业大国，农民比例依然很高，农业发展的停滞迟缓对国家的发展是极为不利的。政府的行政管理费用逐年走高更是一种财政支付的巨大浪费，是一个亟待解决的问题。财政支出结构优化是指，在财政支出总规模占国民生产总值比重合理的前提下，在一定时期内财政支出内部各构成要素符合社会共同需要且各构成要素占财政支出总量的比例相对协调、合理的状态。财政支出结构直接关系到政府调动社会资源的程度，财政支出结构对市场经济运行的影响甚至可能超出财政支出规模的影响。国家财政支出结构的现状及其变化，表明了中国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。

图6-3　2009—2012年中国履行的重点职能以及变化趋势图

三、财政支出比例的不合理

中国2003—2007年医疗卫生支出占同期财政支出的比重为3.56%，美国2000年占同期财政支出的比重为20.5%，德国1998年占同期财政支出的比重为18.89%，英国1999年占同期财政支出的比重为15.41%，法国1997年占同期财政支出的比重为21.71%。从表6-1可见2000—2011年世界主要国家医疗卫生占同期财政支出的比重变化。中国公共教育支出到2003年底才与低收入国家的平均水平持平。中国社会保障体系的建设仍然停留在初期阶段，社会保障总支出占GDP的比例为3.6%，而同一比例在英国是22.8%，法国是30.1%，德国是29.7%，瑞典是34.7%。当下中国虽然经济快递发展，人民的生活水平整体上有了很大的提高，但是近年来失业下岗和养老看病的问题逐渐成为困扰社会中下层人群的日常生活难题。政府在社会保障方面的财政支出比例还远远满足不了需求，其根本原因还是在于地方政府对待社会保障问题并没有给予相当的重视，还停留在简单地以经济发展即GDP的增长数值作为工作重心的阶段^[3]。如从表6-1可以看出在卫生支出方面，政府支出占用的比重远低于私人支出，从这一点可以看出人民群众的卫生支出负担还是比较重的，政府的财政支出比例还存在着相当的不合理之处，与其他发达国家也还存在很大的差距。

表6-1　2000—2011年世界主要国家医疗卫生支出占同期财政支出的比重

续　表

（一）中央和地方财政支出事权不明

根据《中国统计年鉴》可以看出，中央与地方在提供公共服务方面的分工相当不均。自1998年以来，中央收入占财政收入的比重基本处于50%以上，中央政府集中了全国财政收入的大多数，但中央支出占财政支出的比重一直处于31%以下，且逐渐下降，2012年该比重降至12%。地方政府收入虽然不及中央，却一直承担着大部分的财政支出。一些本应由中央承担的支出却仍由地方财政出资进行补贴，形成了“中央出政策，地方出资金”的局面，造成地方政府事权过多、财权过少、民生财政资金不足的现状。^[4]另外，中央和地方各级政府基本公共服务的重点职责不够清晰，职责范围往往存在重叠现象，并没有明确的区分。在一件事情上，可能中央和地方政府都存在责任，但是这种模糊的责任划分往往导致职责履行不到位，办事效率低下。

（二）财政支出中行政管理支出偏高

行政管理支出偏高，它包括用于国家行政机关、国家安全机关、公安机关、事业单位、司法机关、检察机关等的各种经费、业务费、干部培训费。在所有的支出项目中，行政管理费是增长最快的一个项目。近几年来，其占财政支出比重的攀升，增长速度已超过同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度。行政管理费支出的偏高影响了国家财政在其他方面的支出，制约中国经济的发展和社会保障制度的完善。科技、教育、卫生、环保、社会保障等社会公共服务支出明显过低，虽然科技投入改革以来，中国对教育方面的投入增大，绝对规模从1978年的146.96亿元增加到2006年的10846.20亿元，占财政支出的比例也由13.10%增长到26.83%，但是社会文教费投入依然较低。

（三）公共财政支出管理方法的粗放

中国目前的财政支出管理方法仍然处于一个粗放的状态，通常是根据前几年财政支出的平均数，再加上物价增长和事业发展的速率来编制公共财政支出预测。财政支出从某种意义上说，是行政管理必须付出的成本，但由于中国管理水平不高，行政管理中又缺少成本意识，加上人为的腐败因素，中国财政支出管理和实际运行中存在许多混乱现象和严重的低效率。这样在经费供应问题上不仅造成了各个单位之间的不均衡现象，而且导致支出中的浪费和不足。这种管理办法导致在预算确定之前，政府各部门及有关单位争项目、争投资；而在预算确定之后，财政部门则按预算向政府各部门及有关单位进行拨款，由各个相关部门单位自行使用安排。

我们可以从国家审计署近几年来向全国人大常委会所做的审计报告中发现一些比较严重的问题。其主要表现在，一是沿用基数法的预算本身缺乏科学性。因为安排支出时采用基数加增长的办法，这种计算方法本身就以承认原有的支出格局为前提，所以各项支出往往只能增加不能减少，无法使已经变化的支出格局及时得到调整，增强了财政的支出刚性。在这种情况下，财政支出处于一个逐年增长的状态；在财政收入增长有限的情况下，财政支出效率明显下降，财政压力也是越来越大。而目前来看，在当前的体制转轨中，一些单位已经在一定程度上能够完成自给自足，实现效益创收，在这种情况下，继续沿用基数法，无疑将加重财政负担，无法使财政支出真正发挥应有的效果。二是资金投资效益差。在一些重大工程的招投标中，许多项目并没有认真按照“公开、公正、公平”原则进行，地方保护、行业保护政策大行其道，屡禁不止，招标过程黑幕重重。管理混乱使工程质量低差，给工程质量留下了不少隐患，相当数量的工程在质量上无法达到要求，往往在短时间内就出现问题，不得不追加资金进行修补，国家有限的财政支出在这种重复支出中产生大量的浪费。这种情况直接导致有的项目不能按期完成，有的已建成项目运营效果差，损害了国家经济建设，降低了财政支出的效益。三是一些部门预留预算资金的问题比较突出。由于缺乏财政强有力的控制和监督，一方面预留预算资金在具体使用过程中，往往存在着浪费、挪用、乱支等不良现象，资金使用效益不高；另一方面一些工程项目的支出由少数人决策，缺乏透明度，容易滋生权钱交易、贪污受贿、损公肥私等腐败现象。四是虚报或挪用资金。如扶贫救灾款中既有虚报现象，又有挪用行为。重点工程对维护国家经济安全至关重要，但此类工程中也存在资金被一些地区非法挪用的现象。还有一些部门将事业费挪用为福利费，甚至私分。虽然个别官员挪用财政资金的行为并不是普遍现象，但却不能因此低估对国家财政安全的危害。

四、预算治理体制不够完善

预算是对未来一定时期内收支安排的预测、计划。在财政方面，财政预算则是指政府在一个财政年度内制订经过法定程序审批的基本财政收支计划。它一方面是政府实施其政策目标的重要工具，另一方面又反映政府活动的范围和方向。按照国际惯例，依法定程序审批后的预算，具有强大的约束力和高度的法律效力，任何部门不得随意变更。在中国要加强财政管理，就必须强化预算的权威性。只有加强预算的规范性，才能从体制上改变预算权威不够、形同虚设的现象。从近些年的运行情况来看，中国预算治理体制改革是比较成功的，但由于现行治理体制、经济发展水平、预算法制化以及现行利益分配格局等因素的影响，中国预算治理体制改革尚存在许多不足之处。其主要表现，一是预算科目划分不科学。目前中国现行的预算科目体系的划分，在经济与功能分类方法上存在相互交叉。这一方面可能存在科目划分不够细致，少划漏划，导致财政支出的缺位，经济发展和社会保障体制建设不健全；而在另一方面，重复的划分又会导致财政支出的浪费，不但会降低财政支出的效率，而且容易滋生腐败现象。二是预算的编审时间不合理。从审议时间上来看，每年一次的区人大会期一般时间较短，而会议期间的审议预算时间则更短，在这么短的时间内区人大难以深入地对政府预算进行细致、认真的审议修改。而且在全国财政汇编的压力下，层层公共财政预算的时间往往会更为压缩，甚至出现代编预算的盛行之风。^[5]没有充足的时间对预算项目进行周密的论证则将直接影响预算的实际效力。