行政管理支出的相关分析

第二节　行政管理支出的相关分析

一、行政管理支出与经济增长

在理论上，可以把行政管理支出作为政府履行其职能的“成本”，把政府提供的公共服务视为它的“收益”。这样就可以对政府的行政管理活动进行成本-收益分析，收益与成本之比即为政府的行政效率。在提供相等公共服务的条件下，政府的行政管理支出越少，则其行政效率越高。相反，政府的行政管理支出越多，其行政效率越低。然而，政府提供的公共服务的“收益”具体有多大，这在实践中是难以量化的。因此，我们通常将行政管理支出与经济增长或财政状况加以比较，即行政管理支出占国内生产总值或财政收入的比例，来分析行政管理支出的合理规模。

作为一项基本的财政支出，行政管理支出究竟对经济产生何种效应，我们可从如下三个方面加以分析。

首先，从社会财富的直接生产与消费看，行政管理活动是非生产性劳动，因此行政管理支出纯属社会财富的“虚耗”。过多的行政管理支出不仅会浪费社会资源，而且还可能会使得政府机构重叠设置，人员编制过多，降低政府的行政效率，挤占稀缺的公共资源，进而影响整个经济社会的效率。由此而言，这类支出越少越好。其次，从财富生产的社会条件看，行政管理活动提供和维持了必要的生产生活的社会条件，因而用于行政管理活动的费用又不是在“虚耗”社会财富。行政管理支出是维持政府机构正常运转的必要花费，开支不足会影响政府机构职能的履行，进而影响经济社会的稳定与发展。最后，从社会经济的循环周转来看，行政管理支出具有实现生产和调节社会总消费的作用。生产是产品的创造，消费则是产品的实现。若无消费，生产不仅是一种无意义的活动，而且自身也不能正常进行。行政管理活动正是全社会消费的一个组成部分。当私人消费需求不足以完全吸收当期产出时，行政管理支出的增加可以弥补私人消费需求的不足，进而促进生产的循环与周转;当私人消费需求超过同期产出时，缩减行政管理支出则有助于抑制通货膨胀。

另一方面，经济增长也会影响行政管理支出的变动。经济的增长必然带动社会财富总量的增多，这就意味着可供分配的国民收入的增加。在既定的国民收入分配格局下，各项财政支出包括行政管理支出的绝对数额自然也就增加了，这可从世界各国庞大的行政管理支出的经验数据中得到证明。可见，经济增长为行政管理支出的绝对增长提供了可能。同时，当市场经济发展到一定阶段，市场的失灵与缺陷使得政府的经济职能不断扩张，进而使公共消费水平或财政支出(包括行政管理支出)的相对比例有所提高。20世纪30年代后，随着世界经济危机爆发和凯恩斯主义的兴起，政府的经济职能明显扩张，政府参与经济社会活动的广度和深度都大为加强，这必然带来行政管理支出的增加。事实上，任何时期的政府部门都有着扩张本部门规模的动机，而经济增长使这种动机的实现成为可能。

各国政府所面临的问题是，如何在经济增长的前提下，视本国经济发展的程度、政府职能的大小等具体国情，来保持行政管理支出和经济增长的合理比例。行政管理支出如果严重滞后于经济增长，则会影响到政府行政管理职能的有效发挥;如果行政管理支出增长过快，远远高于经济的增长速度，则势必会超过经济所能承受的负荷，导致整个社会生产效率的降低，进而阻碍经济的增长与发展。

三、行政管理支出与财政收入的关系

对财政收入的再分配形成了行政管理支出，如果行政管理支出在其中所占的份额不变，随着财政收入的增多，行政管理支出的绝对数额也会提高。同时，从财政支出的情况看，行政管理支出往往是财政支出增长的动因，财政支出范围的扩张反过来影响行政管理支出的增长，两者是相互影响和相互促进的。

一般情况下，行政管理支出同财政收入呈同一趋势变化，而且其增长或下降都是正相关的。当财政收入增加时，行政管理支出也会相应增加;反之，当财政收入减少时行政管理支出会相应下降。当然，行政管理支出的变化还受价格等因素变化的影响。

如果不考虑价格因素，或者假定价格是稳定的，行政管理支出与财政收入之间的关系，主要表现在如下两个方面。

(一)　财政收入制约行政管理支出

现阶段，财政收入一般分为税收收入、企业收入、债务收入和其他收入。在现行预算管理制度下，政府通常用于消费的收入是经常性收入，而经常性收入主要来源税收收入。改革开放以来，税收收入占政府经常性收入的比重不断增长。这说明税收收入成为主要的财政收入的格局已经形成。一般而言，随着财政收入的增加，其行政管理支出也会相应增加，但行政管理支出增加到一定量，除非政府规模进一步扩大，否则行政管理支出增加不及财政收入增长快。也就是说，假定政府规模不变，边际消费倾向递减规律对行政管理支出同样产生作用。如果政府规模进一步扩大，边际消费倾向递减规律对行政管理支出的作用就很弱。当然，人们理解政府规模的含义可能很不相同，但这并不妨碍在此所做出的基本判断。

(二)　行政管理支出为财政收入创造条件

因为行政管理支出属于政府消费的一个部分，政府消费对民间消费具有诱导作用。所以，在正常情况下，政府扩大消费往往会引起民间更大的消费，但从时间上看，两者具有时滞。比如，对计算机的消费，相对于居民消费而言，先是政府开始消费，随后才进入居民消费领域，从整体上看，就存在一定的时间差。政府消费的扩大，会带来全社会消费的扩张，这对促进生产条件和市场条件的统一，会起到积极的效应。而生产条件和市场条件的统一，就是经济增长与市场容量之间的相互和谐，也就意味着经济步入良性循环的轨道。一旦经济运行实现良性循环，财政收入就会实现均衡增长。

从根本上说，行政管理支出主要是为一国的经济和社会发展服务的。如果行政管理支出适度，可以促进社会总需求的扩大，从而促进一国的经济和社会发展;如果行政管理支出在财政支出中的比例过大，会影响到政府经济社会发展目标的实现。因为，行政管理支出和有关经济建设和社会福利的支出之间是相互制约的关系。在财政支出总量不变或增长有限的情况下，随着行政管理支出在财政支出中所占比例的增加，政府用于经济建设和社会福利的资金必定减少，进而影响政府经济社会发展目标的实现。其次，行政管理支出毕竟属于消耗性支出，它不直接创造财富。而经济建设支出往往是用于影响国民经济大局的基本工程和重点工程的建设，社会福利支出往往是用于教育、医疗、社会保障等事关民生的项目，二者在经济发展和社会和谐稳定中发挥着重要作用，并直接创造着社会财富或人力资本，关系着国计民生。经济建设支出的下降有时意味着政府宏观调控能力的下降，社会福利支出的减少则意味着公共服务提供和人力资本投入的不足。

总之，行政管理支出应当与各经济指标之间保持适当的比例关系，合理比例的大小要根据各国的发展阶段和具体国情而统筹考虑。

二、行政管理支出与政府消费

政府消费是指政府部门为全社会提供的公共服务的消耗支出和免费或以较低价格向居民住户提供的货物和服务的净支出。前者等于政府提供服务的产出价值减去政府单位所获得的经营收入的价值，而政府服务的产出价值等于它的经常性业务支出加上固定资产折旧;后者等于政府部门免费或以较低价格向用户提供的货物和服务的市场价值减去向用户收取的报酬。

从整个社会来看，一定时期对货物和服务的全部最终消费支出称为社会总消费，它包括居民消费、企业(单位或集团)消费和政府消费。因为社会总消费构成了社会总需求的一部分，而政府消费构成社会总消费的一个部分，行政管理支出又构成政府消费的一个部分。所以，行政管理支出就成为社会总需求的一个有机组成部分。

正如个人消费是个人收入函数一样，政府消费是财政收入的函数，那么，行政管理支出也是财政收入的函数。增加财政收入的根本途径是促使GDP的扩大。因此，行政管理支出的增长，从根本上受经济增长的制约。同时，它还依赖财政收入的扩张。

从市场运行角度考察，政府消费的扩大和收缩是影响市场容量变化的一个基本因素。政府消费既有社会集团消费的功能，又具备个人消费的某些特征。而且，政府消费还有诱导个人或社会集团消费扩张的示范效应，它在经济运行中与政府投资一样，具有重要的作用。这里拟作三个层面的分析。

(一)　政府消费既是经济运行的结果，又是经济运行的前提

之所以说政府消费是经济运行的结果，是因为政府消费只能是消费生产出来的商品和劳务，从这个意义上说，政府消费决定于生产，不仅生产规模决定政府消费规模，而且生产结构也决定政府消费结构。一般而言，政府消费规模随着经济增长而扩大，没有经济增长，政府消费的扩张就没有原动力，纵使一时得以扩大，也是不能维持长久的。如果没有产品结构的变化，也就没有政府消费结构的改善。由于受资源约束，生产相对于政府消费需求而言是有限的，由此决定了政府消费需求在现实消费中也是有限的。不仅如此，政府消费的规模和结构还受制于财政收入水平的高低。尽管在一定时期，政府可以不受经常性收入的制约而扩大消费，比如将发行政府债务所取得的收入用于消费，但这要以民间消费或投资的减少为代价，同时还要考虑政府本身的收支状态以及经济运行的情况。不是非常时期，政府消费要以财政收入为依据来进行，而衡量财政收入规模的最重要的指标是财政收入占GDP的份额，这一指标反映政府在一定时期能够动用多大的社会资源量，而能够用于政府消费的比例，又要取决于政府在可动用的社会资源中，拿出多大的份额用于政府消费。所以，财政收入是制约政府消费的最直接的因素。从另一角度看，政府消费又是经济运行的前提，成为经济运行的基本动力之一。这是因为，一方面，政府作为需求方，对市场的供求变化产生重要影响;而另一方面，政府消费扩张具有启动经济运行的功能，尤其是在买方市场的条件下，政府扩大消费，对刺激整个社会消费的扩大发挥着不可或缺的作用。

(二)　政府消费是社会总需求中最具活跃的因素之一

一旦政府消费规模扩大，比如，政府对某些商品进行大量购买，它就会形成一股强大的购买力，对这些商品的供求关系产生巨大的影响。如果这些商品原本就存在供不应求，政府再增加对这些商品的购买，就会进一步扩大这些商品供求缺口，虚拟价值就会乘机而入，在短期内，政府购买就会强化市场非总均衡的态势;而在长期内，政府购买必然会刺激供给，随着供给的增加，这些商品供不应求的局面会逐渐消失，虚拟价值也会逐出市场，市场非总均衡向总均衡转化。如果这些商品供求均衡，一旦注入政府消费支出，那就会形成新的商品供求缺口，虚拟价值也会介入。因此，同样会出现前一种情况，只是强度比较弱;如果这些商品供过于求，增加政府消费支出，就会缓解这些商品的供求矛盾。一旦政府消费规模相对缩小，比如，政府减少某些商品的购买，如果这些商品原本就存在供不应求，就会缩小这类商品的供求缺口，虚拟价值就会被逐渐挤出市场，市场非均衡就会向市场均衡转化。如果这些商品供求是均衡的，则会造成新的供求缺口，这时，虚拟价值就会逐出市场;如果这些商品供过于求，就会加重这一趋势，使市场非均衡的态势更加难以扭转。所以，政府消费作为集团消费，不仅数量多，金额大，而且它受价格波动的影响远比个人消费要小，因而它对社会总需求的影响相当大。

(三)　政府消费具有刺激民间消费的作用

这是因为政府消费的扩大，往往会起到一种示范和诱导效应。政府消费有引导民间消费的功能，如果政府增加对某些商品的消费，这些商品往往会形成消费热点。其原因在于，在任何时候，政府消费与个人消费一样，都有追求“时尚”的动机，个人追求时尚消费必须具备收入条件才能做到。也就是说，个人能不能消费某种商品，主要受其收入的制约，达不到一定的收入水平，个人就不会消费这种商品;而政府消费就不一样，政府要消费某一种商品，不存在能否消费的起的疑问，只存在消费多少的问题。所以，从收入条件来看，政府消费时尚总是出现在个人消费时尚之前，而且政府消费具有明显诱导民间消费的性质。在这里，需要指出的是，政府消费追求“时尚”的行为，是根植于生产条件和消费条件相统一的，是一种领先消费，不存在“超前”消费;而个人的超前消费是要受现行生产条件和收入条件所制约，政府消费所具有的这种“时尚”，往往是民间消费热点的先导，当政府开始某种商品消费时，往往可以对居民消费起到诱导作用。如果政府消费能够加以适当的运用，可以提高居民的消费预期，刺激民间消费的增长。另外，政府消费动机的产生不仅由生产条件与消费条件统一于市场而引起，而且也是政府提高消费水平、树立政府良好形象和提高办事效率的必然结果。如果政府不进行适度消费的话，如同居民不进行适度消费一样，就会使消费量明显小于消费品的生产量，这种需求约束既限制了市场总容量的扩大，也阻止着生产的增加，会对经济的增长产生明显的抑制效果，尤其在买方市场的条件下更是如此。而且，由于政府消费具有消费导向的性质，如果在民间消费存在疲软的情况下，政府不实行扩大消费，是不能促成整个社会消费扩张的，尽管政府消费和个人消费存在差别，但它对民间消费的诱导作用是不容忽视的。在买方市场条件下，市场非总均衡的产生，不仅与民间消费疲软有关，而且与政府消费不足也有密切关系。所以，政府扩大消费对缓解市场供求矛盾，刺激民间消费需求均具有重要作用。

三、政府消费和居民消费的区别

居民消费是指常住住户在一定时期内对于货物和服务的全部最终消费支出。居民消费除了直接以货币形式购买货物和服务的消费支出以外，还包括以其他方式获得的货物和服务的消费支出，即所谓的虚拟消费支出。居民虚拟消费支出包括以下几种类型:单位以实物报酬及实物转移的形式提供给劳动者的货物和服务，其中的服务仅指住户的自有住房服务和付酬的家庭雇员提供的家庭和个人服务，金融机构提供的金融媒介服务，保险公司提供的保险服务等。政府消费和居民消费的区别表现在以下方面。

(一)　消费模式不同

政府必须消费一定量的商品和劳务，才能较好地履行政府的职能，但政府消费是集团消费，它在市场上购买商品和劳务的数量较大，具有批发的性质。如果政府购买能够建立起一套严格的采购制度的话，消费同样多的商品和劳务，往往比居民消费花钱要少;如果政府没有一套严格的采购制度的话，就极有可能引起众多供货方的寻租行为发生，一旦某供货方寻租成功，消费同样多的商品和劳务，就会比居民消费花钱要多。而居民消费，无论是单个人的消费还是家庭消费，都是个体消费。就某一个体消费而言，在采购商品和劳务过程中，往往不具有影响价格的能力，只是市场价格的接受者。既然如此，个体消费也就不存在供求当中任何一方寻租行为的发生。因此，如果消费同样多的商品和劳务，居民购买支出比在健全的政府采购制度下政府购买支出要多，但比在没有健全的政府采购制度下政府购买支出要少。

(二)　边际消费倾向规律对政府消费和居民消费所起的作用不同

一般情况下，就居民个人或家庭而言，其最基本的消费具有比较稳定的特征。一旦居民收入能够满足其基本消费以后，随着居民收入的增长，边际消费倾向递减规律就会发生作用。因为消费者个人——即消费主体是不变的，其基本消费量比较稳定;而政府的基本消费相对于个人基本消费来说，似乎是一个不易把握的量。因为政府作为消费主体，其规模并不是固定不变的，事实上，每经过一次政府机构调整，政府规模都会发生变化。所以，要使边际消费倾向递减规律对政府消费也发挥作用，还需有一个基本前提:政府的基本消费要具有相对稳定的特征。就居民消费来说，之所以居民消费达到一定水平后，居民消费的边际增加不如居民收入的边际增加快，是因为人们存在一个基本生活消费水平，超过这一水平后，居民边际消费倾向递减规律就会发生明显作用。那么，要考察边际消费倾向递减规律如何作用于政府消费，界定政府基本消费就成为关键问题所在。在这里，不妨把政府的基本消费定义为履行政府基本职能所必需的消费。即使如此，政府基本消费也只能看作是一个相对稳定的量，因为把政府基本消费理解为履行其基本职能。但履行政府基本职能受政府规模和政府效率两大因素制约，一般地，政府规模越大，政府基本消费就越大;政府规模越小政府基本消费就越小。而政府效率提高，政府规模就可以减小，政府基本消费就少;政府效率下降，政府规模就要扩大，政府基本消费就多。可见，在政府规模和政府效率不变的情况下，一旦满足了政府基本消费以后，可以认为，随着财政收入的增长，政府边际消费倾向也是下降的。需要明确的是，影响政府边际消费倾向下降的因素比影响居民边际消费倾向下降的因素要复杂得多。

(三)　消费的受益者不尽相同

政府消费是为了履行政府的职能，保证政府机器的正常运转。在这里，政府消费具有双重效应:一方面，政府消费所带来的收益，即政府部门得以正常运行。换句话说，政府是为了获得居民赞誉而进行消费的。另一方面，政府在消费商品和劳务的过程中，同时也为全体国民提供了公共产品和劳务，政府消费具有很强的外溢性。居民消费则是以满足自身利益最大化为目的。因而，居民消费所引起的外部效应是比较小的。

(四)　受价格制约的程度不同

在充分竞争的市场机制作用下，任何消费主体都是价格的接受者，而不是价格的操纵者，但对各消费主体来说，他们对价格的承受能力是不同的。政府消费某些商品和劳务，在价格方面受到的制约比居民消费同样的商品和劳务要少得多。就居民消费来说，其是否做出购买某种商品和服务的决策，除了主要受收入因素影响外，其次就是价格因素了。而政府消费则不同，它受价格影响的程度要小得多。

(五)　受收入条件制约的程度不同

政府用于消费的收入相对于任何一个人或家庭用于消费的收入来说都是巨大的。所以，政府凭借巨额收入，可以消费任何一种商品或劳务，政府消费往往是巨额消费。最近几年，中国各级政府相继建立起政府采购中心，政府每一次集中购买金额都很大;而对个人或家庭消费商品和劳务而言，则要受到收入的制约，一次消费的金额都相对较小。这其中的根本原因就在于政府消费与居民消费受收入条件的制约程度不同。