行政管理和公共安全支出

1.1　行政管理和公共安全支出

一、行政管理支出

（一）行政管理支出的必要性

行政管理支出是公共部门维持正常运转所必需的支出，尤其指公共部门用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其职能所需的费用支出。

政府的职能往往随着一国政治、经济、文化的发展及国际形势的变化而变化，但为行使各类政府职能，都需要国家政权的存在和国家管理机构的正常运转。特别值得一提的是，保护产权是国家政权的基本职能，在市场经济体制下，这对交易的正常进行和社会经济福利的增进起着举足轻重的作用。没有产权，我们将陷入一个冲突不断的混乱世界中，人们将通过暴力而非交易来获取利益。设立法院、检察院等司法机构使所有社会成员都能从产权的保护中获益，但为此就必须付出一定的经费。

显然，为了履行城市政府的各项职能，必须维持城市政府各部门的正常运转，行政管理支出也就成了城市财政支出的一个重要项目。

（二）行政管理支出的控制

行政管理支出是必要的，但也是要加以适当控制的。行政管理支出的合理规模与经济总量、经济增长水平、财政收支规模、政府职能、政府机构的设置方式、行政效率等因素有关。经济总量是行政支出的源泉，它从根本上决定着行政支出的最大规模。在相同的经济总量下，政府职能对行政支出影响较大。政府活动范围越广，相应的行政支出越多。政府机构的设置方式也会影响到行政支出的规模。例如，按我国的政府结构特点，中央政府设置一个新部门，要求各地对应设置机构，就算各地只设到县一级，也会增加2000多个机构，于是相应地增加了支出。

行政效率与行政管理支出规模关系也十分密切。如果把行政管理支出作为政府服务的成本（投入），把政府服务视为产出，投入与产出的比率就反映政府的行政效率。在行政管理支出一定的情况下，政府提供的服务数量越多、质量越好，则行政效率越高。

不难看出，如果政府的行政效率低下，为履行一定的政府职能，则需要较高的行政管理支出。因此，提高行政效率是在保证政府必要职能的行使的前提下压缩行政管理支出的必要途径。提高行政效率的方式有加强内部管理、改变行政方式、优化人员结构等，建立科学的决策机制、完善预算管理，有助于从外部形成约束，施加压力，促使各级政府部门努力提高行政效率。

二、治安服务支出

维护社会秩序和公共安全是典型的城市公共支出方向之一。这方面的政府机构包括警察（公安）局、法院、检察机关、司法机关、监狱等等。尽管这些机构在社会秩序和安全方面的作用是难以截然分割的，为简化起见，在这一节我们将集中讨论警察机关提供的城市治安服务。

（一）违法犯罪行为的成本

城市治安服务的基本目标应是努力降低不法行为给社会带来的成本（包括不法行为所带来的伤害以及阻止不法行为的成本）。以下将各种违法犯罪行为分为侵犯财产所有权、侵犯人权、违反道德行为准则、违反交通法规等四类，分别考察其造成的成本。

盗窃、抢劫、诈骗、纵火等侵犯财产所有权的行为会导致财产的破坏或转移。纵火等犯罪行为直接导致社会财富的损失；盗窃、抢劫等犯罪行为使社会财富发生非法的转移，受害者遭受损失的同时至少一个社会成员受益，但罪犯在实施其不法行为的过程中，需投入一些资源，于是仍会产生净社会实物成本。侵犯财产所有权的犯罪行为也会对生产方面产生影响，由于货物的实际损失、财产的损害、增加的保险费、增加的私人保护支出以及可能要支付给雇员补偿性的工资，易遭受犯罪袭击的公司的运营成本将提高。此外，社会成员个人用于保安服务、防盗警报器、保险箱、锁以及财产保险方面的支出也将增加。

侵犯人权的行为包括谋杀、过失杀人、袭击和强奸等。当一个人因犯罪行为受到伤害时，社会损失是他因此减少的收入的贴现值再加上必需的医药费；如果此人死亡，则社会损失为他自死亡时刻起所有未来收入的贴现价值。由于这类犯罪行为导致人们关于在哪生活、在哪工作、使用何种交通工具的决策发生变化，也会带来社会福利的净损失。当然，这些犯罪行为的社会成本还包括用于阻止犯罪行为的公共和私人支出。

违反道德行为准则，也被称为“没有受害者的犯罪”，如赌博、卖淫等。从经济上看，这些犯罪行为既没有带来财产的再分配也没有带来社会损失，却像是令买卖双方都满意的自愿的交易。但是，社会道德舆论往往认为，这类行为不利于形成良好的社会风尚，是应该禁止的，因此在有些国家被视为违法或犯罪。这些犯罪行为的社会成本主要是用于阻止犯罪行为发生的公共和私人支出。

一个实施违反交通法规行为（比如超速驾驶）的人往往害人又害己。交通事故的经济损失包括由于伤病和死亡造成的产出减少、医药费支出、对财产的损害以及与交通事故有关的私人及公共部门的成本（包括警察支出、汽车上的安全装置和汽车保险公司的管理费用等）。

（二）公共治安服务的必要性

城市治安服务不是纯公共产品，它可以由私人部门提供，实际经济生活中也存在私人部门提供的公共治安服务的替代性产品，如防盗锁、私人保安服务、防盗报警器等等。保险费一定程度上可作为衡量私人保安服务价值的替代指标，因为保险可在一定程度上替代治安保护，当治安维护不能防止损失时，可以指望由保险来补偿损失。但由公共部门来提供城市治安服务仍是必要的，因为公共安全的利益在一定区域内是由消费者共同消费的，排他并不容易，私人治安服务的供给往往不足。从公平角度考虑，也应使每个人都能得到必要的治安服务，这只能通过由政府提供治安服务来实现。

警察的在岗时间中往往很大一部分是用于处理非犯罪事件，提供一些社区服务，诸如开锁、指路、救援等。这是因为警察的许多时间是进行防范性巡逻而不是对犯罪报警做出反应，由警察提供一些社区服务的成本很低。虽然这导致了一定的机会成本，比如巡警迅速对犯罪报警做出反应的能力降低了，但是由公共部门增设专门机构24小时对各种紧急事件做出反应，成本可能大很多。而且警察部门提供这些服务也有利于改善其与社区的关系。

三、城市公共治安服务支出的有效配置

（一）公共治安服务支出规模的确定

为了提供城市治安服务，警察部门采取的手段主要有预防、阻止犯罪行为、逮捕罪犯、维护交通秩序和非犯罪服务。为确定城市公共治安服务支出的规模，需考虑治安服务的收益，对治安服务的需求等因素，还需分析城市警察部门提供治安服务的成本。

治安服务的收益就相当于避免违法犯罪行为造成的成本，已如上文所述。对公共治安服务的需求取决于违法犯罪行为的发生率、110报警电话数、交通事故发生率、交通事故损失、警察的工资率、各类案件的破案率、警察人数与被逮捕人数的比率等指标。显然，公共治安服务需求与各类指标的确切关系需由实证研究来估计。

从成本方面看，警察成本的变化与流动人口的比例、青年人夜间活动的比例、治安维护的范围和质量指数以及被保护的财产的价值都有较直接的关系，与警察部门运作效率和制约机制也有关。

以巡警支出为例，其主要目的是阻止犯罪活动，可以以犯罪率及犯罪嫌疑犯的逮捕率等作为产出指标，以警察人数（可区分便衣警察、着装警察）、警车数等作为投入指标，估计这种治安服务的生产函数。然后根据所估计的对该种治安服务的需求确定相应的支出规模。

（二）公共治安服务支出在城市居民间的分配

地方治安维护不同于国防，不是自动均等地提供给一个城市内的所有市民的。国防实质上是保护国家免受外国侵略，是提供给所有的公民的。虽然不同的公民对于国防的评价不同，但是他们都得到了相同的保护。然而，在一个城市内，提供给不同人群的治安服务的数量和质量可能有着显著的差异。由于地理位置能较好地体现该区域居民的社会经济特征，我们一般是按照区域而不是按收入等其他特征来考虑治安维护的分配。

显然，按照不同的标准分配，对不同居民群体利益的影响是不同的。

（1）建立在投入均等准则基础上的分配，它要求在城市范围内使每个区域市民获得的资源投入均等化；

（2）建立在产出均等准则基础上的分配，它要求在城市范围内使每个区域市民获得的治安服务水平均等化；

（3）效率准则，它要求所有区域治安服务投入的边际产出必须相等。

图4.1　城市治安服务分配标准的矛盾

上述前两个分配标准（投入均等准则和产出均等准则）之间存在潜在矛盾，如图4.1。设在一个城市内有两个警察辖区，辖区1和辖区2。假定由于社会暴力，在辖区1缺乏就业机会，既定的人均警察数对应的辖区1的犯罪率高于辖区2。在警力资源总数（包括警察和设备）既定的情况下分配警官，要使辖区1和辖区2的人均犯罪率相同，辖区1的人均警察数必须远远高于辖区2。如图4.1所示，要使每个辖区都有相同的犯罪率A，辖区1的人均警察数为OD，辖区2的人均警察数为OE。

使各辖区犯罪率相同的产出相等的目标与最小化城市的总体犯罪数的目标之间也存在矛盾。如图4.1所示，假定警察资源分配使每个辖区的犯罪率都是A，即辖区1的人均警察数为D，辖区2的人均警察数为E。再假定辖区1增加一个警官每年能够使犯罪数减少5，辖区2增加一个警官每年能够使犯罪数减少10。在这种情况下，如果将辖区1的一个警官调到辖区2，城市的总体犯罪数将减少5。只有当增加一个警察带来的减少犯罪数的边际效果在各辖区都相同时，城市的总体犯罪数才能达到最小化。使增加一个警察带来的减少犯罪数的边际效果在各辖区都相同符合前述的第三条效率准则，但是，这将导致对于均等产出分配标准的偏离，以至均等产出与效率这两条分配法则之间出现矛盾。

显然，这里我们再次面临着公平与效率之间的选择问题，对公共治安服务的分配决策最终有赖于一定的政治程序。