财政支出安全对策创新

随着财政基本框架改革的深入，中国财政的支出管理制度的完善越来越引起人们的关注，我们应该在财政的基本框架下，通过完善公共支付预算体系，逐步实行绩效预算，营造一个与社会和谐发展的公共预算支出预算体系的外部环境，进而促进中国财政预算支出管理更加规范，更符合经济发展的实际需要。从实际情况看，中国财政支出由于改革滞后，在支出规模、支出结构和支出效益等方面急需完善，所以迫切需要改革中国的预算支出管理制度，用预算来规范政府的收支行为、提高财政支出的效益。避免乱支、乱用、乱开口子的财政支出行为，使有限的财力发挥更大的效用。

一、强化财政支出安全顶层设计，明确政府职能定位

现代国家是由多层次的政府构成的，不同级别的政府履行着不同的经济职能，反映到财政支出的关系上，就是要确定各级政府在整个财政活动中的地位和作用。这就涉及如何在政府间进行事权的划分，如何确定各级政府的财政收入和财政支出，并使各级政府在分配中构成一个有机的统一体。

（一）各级政府间应有明确的事权和财权划分

以公共产品为起点分析，公共产品依照受益区域的大小，可区分为全国性的公共产品和地区性的公共产品，并且地区性的公共产品还可以继续划分。全国性公共产品由中央政府提供，范围大小不同的地区性公共产品由不同层次的地方政府提供，几个地区共同受惠的公共产品主要由有关地区联合提供等。依此，财政在各级之间将收入和支出都加以明确划分，保证各级财政都有独立的收入和支出，履行各自的职责，同时由中央政府实时监控，并根据需要加以调整。各级财政的职责划分明确且相对固定，因而各级财政有权依据自己所担负的职责决定自己的具体支出数额。然后，各级政府在财政支出活动过程中，依据自身支出的需要，以支定收，组织财政收入，编制独立的预算，自求平衡，出现赤字，则自己弥补，而上级政府并不承担下级财政弥补亏空的任务。

（二）各级财政应该拥有自己独立的收入来源

中央在授予各级公共财政权利时，要表现出一定的灵活性，允许地方财政在一定的限度内独立决定或取消、停征地方税，发行和偿还地方公债。

（三）加大中央政府在财权财力上的绝对优势

中央财政在宏观调控方面的责任和权威是得到普遍承认的。这是因为，在现代社会化大生产条件下，在国际政治经济形势复杂多变的情况下，国家必须掌握足够的财权财力，中央必须具有足够的宏观经济调控能力。

二、完善财政支出的管理体制，调节支出结构和比例

财政有大部分来自税收，而面对日益扩大的收入差距、贫富差距，中国财政应重视加快中国税收制度改革，来更好地发挥调节收入分配的功能。针对中国税收种类相对单一、结构不平衡的现状，尽快开征社会保障税和财产税。社会保障税是一种特殊的，跟其他种类税收有较大不同的税收，它是专门用于社会保障支出的税收收入。以美国为例，美国于1935年开始征收社会保障税，其中分为工薪税、铁路员工保障税、失业保障税和个体业主税这四种类别，分门别类的税收，用于不同对象、不同用途的社会保障支出，来保证社会保障的养老保险、失业保险等各方面保障所需要的资金来源。中国的城镇社会保障制度已相对成熟，但是农村的社会保障制度尚未健全，城乡间的社保制度在待遇水平方面存在较大的差距。缩小差距的一个有效举措就是及时开征社会保障税，用这部分税收收入来填补农村社会保障的资金缺口。

财政应将由市场和社会负担的部分退出，着力强化对科技、教育、卫生、社会保障等方面的公共性开支，逐步减少财政补贴——尤其是要彻底取消企业经营性亏损补贴，消除软预算约束，推进市场化改革进程。对价格补贴也要进行改革，因为现在中国国民收入消费水平增长很快，政府不必也没有能力再去承担对居民的庞大补贴，而应该把肉食、副食品、粮食等价格补贴与工资改革结合起来，将这部分“明补”改为工资。增加财政对农业的投入，着力优化农村经济结构，改善农业的基础设施和生态环境。除此之外，对农业进行投入时，要坚持“谁受益，谁负担”的原则。从农业建设性、事业性投资权的划分来看，凡是在本级范围内发生且主要是本级受益的建设项目，应由本级财政承担；对于全国性跨地区、具有基础性的建设项目，则主要是中央与省级财政负担。在切实转换政府职能的基础上，深化机构改革，避免重新出现“再膨胀”的现象，对行政支出应实行层层控制的体制。

社会保障制度的不完备是目前中国城乡收入分配差距进一步拉大的重要原因，而农村社会保障的财政投入不足又是其中的主要根源。为了加快农村社会保障体系的建设，一方面要调整财政支出结构，尽快扭转社会保障财政支出的城市偏向；另一方面要严格界定政府职能，确定农村社会保障财政支持的重点和优先扶持领域，并随财力的增加逐步加深财政支持的深度和拓宽广度。政府公共财政应该进一步加大对包括养老保险、农村合作医疗、最低生活保障制度等在内的农村社会保障制度的支持力度。这一财政转移支付的重要手段，降低了农村贫困群体的部分经济负担，不仅有助于缓解贫富群体之间的社会矛盾，而且能够有效地遏制城乡居民收入分配差距进一步扩大的趋势。

教育作为一种人力资本理论，是现代经济增长的后续动力和源泉，具有提高劳动者素质和提高劳动生产率、促进经济增长的功能。中国作为一个发展中国家，要加快现代化建设，缩小与发达国家之间的差距，关键就在于教育。尽管目前中国政府已经尽力加大教育的投入，对教育发展表现出较明显的财政政策倾向，可是教育的投入水平、教育支出占到总财政支出的百分比与世界上大多数发达国家相比仍然偏低。针对当前中国的教育现状，我们必须要加大对教育的投入力度，进一步提高财政支出中教育经费的比重。同时注重优化教育事业的内部结构，科学界定财政对教育事业的供应范围，并积极发展多种形式办学、多种方式教学，充分调动企业和个人参与教育投资，从而增强整个经济增长动力。

三、要加强财政支出过程管理，保证政策安排的落实

财政支出的“越位”与“缺位”其本质是政府及政府职能的“缺位”与“越位”，完善法律法规和部门规章制度体系，并严格执行这些法规制度，是使政府的财政支出能够“好钢用在刀刃上”的根本保证。

明确公共财政支出的具体条目能够限制财政支出类别和金额，是管理财政支出“越位”的有效办法。每个政府职能部门都有自己负责的内容，所以明确政府各部门财政支出的条目并非难事，难的是该限定哪些条目。与该部门职能直接相关的条目当然要有，但是一些非必须支出和可节约支出应当有所限定。比如经营性投资支出，应该制定规章制度限制投资的类别，在投资前仔细审查计划书和根据上一年或者上一期的收益来许可下一年或下一期可以支出的金额大小，如果上一年投资效益很差，则应该及时停止继续投资。财政供养人员，也是现如今“吃饭财政”的主要支出，严格控制和尽量缩减人员编制是当务之急。另外，考虑到一些边远贫穷地区行政人员吃紧，可以调配人员充足地区的行政人员去边远地区服务一两年，以更有效率地利用人力资源。

推行政府采购制度，发挥政府对经济的宏观调控作用。政府采购制度本身是一种控制支出数额、加强支出管理的手段，其运作涉及预算资金的安排、预算会计、国库拨款、支出管理政策等多方面的财政事务。依据国外经验，良好的政府采购制度的主要功能是发挥宏观调控作用。因而，中国的政府采购应有意识地发挥宏观调控作用，大型采购项目应更多地分配到欠发达地区去，还有一些产品采购项目可更多地分配到需扶持的国有企业去。这样做比单纯拨付资金更有价值，而且可以改变过去财政支出一拨了之、管理粗放的状况，提高财政资金的使用效率和效益。

预算是经法定程序审批的，政府在一个财政年度内基本的财政收支计划。完善预算管理体制是优化财政支出结构，提高财政支出效率，防止财政支出滥用乱用的基础方法。在预算编制上实行部门预算，即一个部门一本预算，它由政府各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过，反映相应部门所有收入和支出的情况，这是市场经济国家普遍使用的预算编制方法。部门预算时将预算管理的出发点和着力点转移到相应部门，以部门编制的预算建议计划为依托，将单位所有收入统筹安排，把所有支出预算编制到项目作为主要内容，以融零基预算、综合财政预算为一体。^[9]这种预算管理组织形式，比传统预算的编制范围宽了许多，提高了预算的合理性和完整性，增强了各部门统筹安排资金的能力和效益。在预算执行问题上应该做到以下几点：将应上缴的收入及时、足额上缴国库；按规定及时、足额拨付预算资金，并加强监管和审核；各级预算必须申报国库；各级政府预备费动用必须报本级政府决定，周转资金不准挪作他用；预算的调整必须经各级人民代表大会及其常务委员会的审查和批准。

在中国现有的四大监管部门中，应该加强各级人民代表大会及其常务委员会对本级政府预算的审查和监督，具体措施包括：认真贯彻《宪法》《预算法》与《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》等法律法规，按照依法治国的方针，强化各级人大对预算的审查监督职责，加强人大对预算的审查和管理职能，发挥好立法机关的制约作用；各级人大及其常务委员会要全面介入各级政府预算的编制、执行、调整以及决策的工作过程中，深入了解预算执行与管理中的相关问题，按法定程序及时提出质询，并报告议案，推行预算管理，依法理财，从严治财；要改善和强化对部门预算的审查监督工作，地方政府应参照中央预算改革的办法，全面推进地方部门预算改革进程；进一步加强决算审计，逐步做到政府向人民代表大会提交决算前，部门机关决算已经通过审计机关审计并签署意见。规范财政支出行为，除了健全的法律制度之外，还必须加强监督。这是防止出现“越位”“缺位”的重要保证。为此，首先是提高各级人民代表大会的监督力度，从编制预算、审核预算，到执行预算和决算，人大的监督作用越明显，财政支出也就会越规范。尽快修改《预算法》，增加财政违法责任追究、确保对困难地区的转移支付等条款，用法律维护财政的严肃性和权威性，以杜绝滥用乱用财政的现象。其次是发挥审计、会计等中介机构和各预算执行单位的监督作用，加强各级审计部门的监督。凡是财政涉及的地方，都必须审计，对有关单位和个人，实行问责制度。由于预算资金最后是由具体的部门来实施的，其执行结果直接关系到财政资金使用的规范性、效益性、公平性，所以必须加强部门预算执行的检查和监督力度，加强财会人员的法制和诚信教育的意识，然后是发挥财政部门的监督作用。财政部门是代表政府进行财政资金分配和管理的执行机构，对财政资金分配具有最直接的职责，当然也是最了解财政资金支出情况的部门。因此这是有效防止支出“越位”“缺位”的关键所在，也是保证公共财政、以法治财、以法理财的重要举措，也是对财政部门对本级公共财政支出的管理职能的强化和规范化。

四、建立官员责任追究制度，实现财政支出法治化

官员责任追究制度，是指通过一定程序对没有履行好相应职责的官员进行追究，使其承担政治、道德或法律等责任，接受谴责、处罚等消极后果的办法、条例、规则等的总称。首先，责任追究制度不仅针对官员个人，而且针对党政领导集体。随着民主进程的推进，决策需要遵循科学化、程序化的要求，领导集体的作用愈发显现出来，诸多重大决策、重大工程项目等都需要经领导集体讨论后方能通过，这就意味着领导集体承担责任的情况愈发常见。如果领导集体决策失误，相应的责任追究制度不仅要追究一把手的责任，也要追究领导集体的责任。其次，针对现实中有些官员或领导集体不思进取、得过且过，甚至相互拆台、拉帮结派、搞小团体的状态，扩大责任追究制度的范围，将决策失误、无为平庸、工作失误、用人失察等责任导入到责任追究的范围，并在正职领导承担责任的同时，应有意识地将领导集体相关成员也纳入考察的范围。再次，进一步明确责任追究的范围与对象，在党政领导、正副职、不同层级官员之间实行责任划分与分配，使责任追究形成一定的制度预期。最后，强化责任追究制度配套体制的完善，加强干部人事制度、绩效评估制度、政务公开制度与责任追究制度的兼容，培育责任追究的社会氛围，力求制度上的突破，使制度发挥出应有的效应。

【注释】

[1]大卫·李嘉图：《政治经济学及赋税原理》，商务印书馆1976年版，第211—289页。

[2]黄瑞：《我国财政支出的现状分析及对策研究》，《东方企业文化》2011年第2期。

[3]曹闻民：《地方政府履行社会管理职能中存在的问题及其成因》，《中国行政管理学会2004年年会暨“政府社会管理与公共服务”论文集》。

[4]李娟：《我国财政支出的问题及对策》，《东方企业文化》2011年第24期。

[5]马桂武：《中国政府预算编审时间相关问题及改进对策》，《甘肃农业》2005年第9期。

[6]饶晓辉：《财政支出的效率与规模——基于中国的实证分析》，《统计与信息论坛》2007年第3期。

[7]李应宝：《财政支出相关问题探析》，《财政监督》2012年第9期。

[8]审计署办公厅：《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改情况》，2014年1月10日公告。

[9]詹姆斯·布坎南：《自由市场与国家》，北京经济学院出版社1988年版，第69—78页。