公共财政管理

公共财政管理_现代城市发展与管

第三节　公共财政管理

城市公共财政管理是城市管理的组成部分，是城市财政部门根据国家的方针政策和国民经济发展要求，在研究和认识城市财政分配规律的基础上，借助政府权力制定的城市财政政策和管理制度，用来指导和组织城市财政工作遵照一定的规范和准则的活动，以便充分发挥财政职能的作用，达到预期目的。

一、公共预算管理

（一）公共预算管理的含义

公共预算是指由政府在每一财政年编制的、按照一定法律程序审查批准的、具有法律效力的公共财政收支计划，它是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的政府预算形式。公共预算反映政府活动的范围和方向，它是政府提高公共财政收支效率、促进社会公共利益、实现社会公平的基本公共财政手段，也是政府对经济社会活动进行宏观调节和控制的重要杠杆。

公共预算过程分为预算编制、公共预算执行和公共决策。公共预算编制是对财政年度内公共财政收支进行测算和计划的活动；公共预算执行是由本级财政部门负责的，它包括公共收入预算执行结果的总结和评价，其目的是为了集中反映公共预算活动的基本情况和政府绩效，为编制新的公共预算提供参考。

（二）公共预算原则

1.公开性

公开性是指公共预算及其执行情况必须采取一定的形式公之于众，其内容向全社会公开、透明，让公众了解预算收支情况，并置于公众的监督之下。公共预算的公开性不仅是政府清正廉明的要求，而且便于公众的监督和有利于预算效率的提高。公开性原则受到国际机构的高度重视，是评价一国是否符合市场经济特征的重要标尺。国际货币基金组织在1998年公布了名为《财政透明度优化策略章程——原则和宣言》，建议各国在自愿的基础上致力于实现财政透明度的一般要求和最低要求。公开性意味着政策意图、程序和实施的透明性，缺乏透明将产生腐败、管理混乱和其他问题，进而影响到公众对政府的信心。

2.年度性

所谓预算的年度性原则是指政府必须按照法定预算年度编制预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的预算之中。目前各国采用的预算年度有历年制和跨年制两种。历年制预算年度从公历1月1日起至12月31日止，跨年制预算年度从每年某月某日开始至次年某年某日止，中间经历12月，跨了两个年度。大多数国家都采用历年制预算年度，我国实行历年预算年度。跨年制预算年度：如英国、加拿大、日本等国家或地区采用的是从当年4月1日起至次年3月31日止的跨年制预算年度；瑞典、澳大利亚等国家或地区采用的是从当年7月1日起至次年6月30日止的跨年度预算；而美国等国家或地区采用的是从当年10月1日起至次年9月30日止的跨年制预算年度。

3.法律性

法律性是指公共预算的产生过程必须严格按法定程序，而且公共预算的收支范围和方向均有相应的法规为依据。公共预算的法定性原则要求在预算管理的各个环节都必须遵循法定程序，经立法机关批准，受立法机关约束。经法定程序审批后的公共预算成为具有法律效力的文件，预算部门必须无条件执行，不得随意更改。如遇特殊情况需要调整预算，同样必须遵循法定程序，不得在法律范围以外调整或变更预算。从纳税人的角度讲，纳税人已经授权政府按其意愿使用其提供的资源，政府不能随意变更。预算必须经过立法机关审议通过的法律程序具有重要意义。因此，法律性原则可以看做是“政府必须对纳税人负责”的理念在公共部门行政的延伸。在我国，在全国人大未审批之前，新的预算年度已经开始，存在一段时间的法律空白，各部门暂时按不具有法律效力的预算草案执行，损害了预算的严肃性。

4.完整性

完整性是指政府收支都应在公共预算中得到反映。传统预算的编制范围仅限于预算内收支。尽管各级政府都设有该级财政部门，也有相应预算，但这些预算都是公共预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的公共预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序填列。改革后的部门预算编制范围则涵盖了预算部门的全部收支，既包括预算内资金收支，又包括预算外资金收支和其他收支。这种范围上的区别，决定了预算的完整程度。对于实现预算管理的所有关键目标而言，预算的完整性是一个基本前提。

此外，公共预算的原则还有统一性、可靠性等。统一性要求该列入公共预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。可靠性是指公共预算的每一收支项目的数字指标必须运用科学的计算方法，依据充分，资料确实，不得假定和估算，更不能编造。

一种预算原则的确立，不仅要以预算本身的属性为依据，而且要与本国的经济实践相结合，要充分体现国家的政治、经济政策。一个国家的公共预算原则一般是通过制定预算法来体现的。

（三）公共预算的分类

1.复式预算

我国从1992年开始编制的复式预算，其基本做法是将原来单式预算中的各项财政收支按照不同的经济性质分为经常性预算和建设性预算两大部分。

经常性预算收入包括各项税收、非生产性企业亏损补贴、专项收入、教育费附加、其他收入等；经常性预算支出包括事业发展和社会保障支出、国家政权建设支出、对外援助支出、政策性补贴支出、行政事业单位离退休经费、预备费、其他支出等。

建设性预算收入包括经常性预算结余、专项建设性收入、生产性企业亏损补贴等。其中，专项建设性收入包括城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、耕地占有税、改烧油为烧煤专项收入、征收排污费和城市水资源费收入、国有土地使用权有偿出让收入等；建设性预算支出包括基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、流动资金支出；支援农业生产支出、城市维护建设支出、支援不发达地区支出等。

2.部门预算

部门预算，是指由各部门根据其履行职能的需要，按照内容全面、完整，项目确定、明细，定额科学、公平，程序规范、透明的原则要求，统一编制反映本部门所有收入和支出的综合预算。既要反映一般预算的收入和支出，又要反映基金预算的收入和支出。通俗地讲就是一个部门一本预算。部门预算是基于我国特殊国情，即部门存在较多预算外资金、政府基金等，同时借鉴“零基预算”的科学方法，适应公共财政的要求而提出和逐步推行的。

从2000年开始，我国中央和省两级以及一些有条件的市县逐步推行了部门预算。通过实行部门预算，增强了预算的完整性、统一性，部门的各种财政性资金全部在一本预算中编制，所有收支项目都在预算中反映出来。部门预算经同级人大批准后，对该部门的收支项目安排就具有法律效力，从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律监督。

3.零基预算

零基预算是指在编制每个财政年度的预算时，一切从零开始，不考虑过去的预算项目和收支水平，该花多少钱，钱用在哪些方面，与上个预算年度无关，不以上一年的预算为基础，二是对相关政府职能的履行情况进行重新审核，以零为基点编制的预算。“零基预算”也叫“夕阳预算”或“落日预算”。零基预算的基本特征是不受以往预算安排和执行情况的影响，一切预算收支都建立在成本效益分析的基础上，根据需要和可能来编制预算。

无论是实行部门预算还是综合预算，测算时采取“零基预算”的方法比较科学合理。零基预算的基本做法：一是要掌握准确的信息资料，对单位的人员编制、人员结构、工资水平以及工作性质、设备所需资金规模等等都要了解清楚，在平时就要建立单位情况数据库，非经法定程序，不得随意变动。而是要确定各项开支定额，这是编制零基预算的基本要求。三是要根据事业需要和客观实际情况，对各个预算项目逐个分析，按照效益原则，分轻重缓急，确定预算收支项目和数额。零基预算能克服我国长期沿用的“基数加增长”的预算编制方式中的不足，不受既成事实的影响，一切都从合理性和可能性出发。实行零基预算是细化预算、提前编制预算的前提。

编制预算一般有三步程序，首先是确定决策单位。这里讲的决策单位与我们所熟悉的预算单位有相似之处，如对省、市、县的总预算，其决策单位就是其各个局、处，因此，有些地方编制零基预算就是直接将原来的预算单位转为决策单位，不再重新划分。但对某一个具体部门而言，决策单位与预算单位又有不同。决策单位确定后，接下来制定一揽子决策。如果我们列出了某套方案所需的资金以及所能达到的效果，便可称其为一揽子决策。因此，制定一揽子决策就是提供可选择的方案。

零基预算也并非完美无缺，与基数法相比较，零基预算的编制十分复杂，需要耗费大量的人力，同时要求决策者面对浩如烟海的方案，能慧眼识珠，准确排序，这给零基预算的推广带来了一定的困难。发展到20世纪80年代，世界上多数国家在零基预算的基础上纷纷推出了绩效预算，这是政府公共管理方式的又一变革，“由政府各个职能部门首先确定自己的职能，然后对职能目标进行细分，按照机构职能目标确定预算经费”。

4.绩效预算

西方国家的绩效预算为我国财政预算改革提供了可以借鉴的样本，绩效预算中的观念、方法、思路对我国的财政预算改革有极大的借鉴意义。一是实行绩效预算能增加各部门的竞争压力，从而促使各部门更好地完成各项工作。二是实行绩效预算能提高财政资金的使用效益。三是实行绩效预算制能进一步增加预算的透明度。

总结各国实行绩效预算的过程，我国公共财政绩效预算可划分为如下步骤：根据总战略制定各部门发展战略——各部门年度计划——年度绩效计划指标——年度终了时对实际绩效进行评估——根据绩效完成情况调整下年度预算。

近年来，中国进行的部门预算改革已经取得了很大的进展，实现了每个部门有一个统一的预算，这就为实行绩效预算制度提供了极为有利的基础，统一的部门预算使部门的绩效考核成为可能。一些地方和部门在预算编制中还采用了零基预算，各地普遍建立了政府采购制度，这些都为绩效预算的推行创造了良好的条件。但是正是由于缺少绩效方面的考核，大大限制增加预算拨款，另一方面却存在大量的财政资源浪费和使用低效率现象。各部门往往千方百计扩大自己的预算，却很少进行降低行政成本的考虑。尽管绩效预算与目前的预算编制方法有许多根本理念上的差别，但可以通过逐步过渡的办法，在实践中不断探索和改进。中国应抓住正在实行部门预算的有利时机，积极推动绩效预算的实施。

二、政府采购

（一）政府采购的含义

政府采购是以公开招标为主要方式选择供应商，从国内外市场上为政府部门或所属单位购买商品、劳务和工程的一种行为，它是节约财政支出的有效方式。目前西方国家的政府采购额占GDP的例率较高，一般为10%～20%。而在中国，政府采购刚刚起步。

近年来，财政部先后出台了《政府采购管理暂行办法》《政府采购招标投资管理办法》《政府采购合同监督暂行办法》等，2002年全国人大已经颁布了《政府采购法》，形成了指导政府采购工作的原则框架。全国各级政府采购工作已由初创阶段向全面展开阶段过渡，效果也是明显的。

（二）完善当前政府采购预算管理

建立政府采购制度是财政支出改革的重要内容，是从源头上预防和治理腐败的重要措施。《中华人民共和国政府采购法》的发布，标志着我国政府采购事业进入了有法可依的新的历史时期，政府采购工作正在由试点阶段转向全面推行阶段。经过几年的努力，政府采购制度的框架已初步形成，而且其优越性也已逐步显现，政府采购不仅可以节约财政资金、防止腐败、加强廉政建设，同时更有利于全国统一市场的形成。因此，我国要进一步加大政府采购的工作力度。

1.建立健全政府采购的基础性工作

（1）加强政府采购从业人员的培训。鉴于我国政府采购起步较晚，当务之急是加快财政干部业务培训，努力提高综合业务素质。因为，财政部门目前作为政府采购的主要管理机构，负有保证该制度高效运转的管理职责，不仅要制定好政府采购政策，而且要积极参与政府采购的管理。这就要求政府采购部门工作人员不仅要有扎实的专业理论素质和业务操作能力，而且要懂外语，具备国际商法、公共关系等方面的理论知识。因此，根据政府采购的特点，加快财政干部的业务培训，努力提高综合业务素质，也是保证我国积极参与国际竞争和高效规范地实施政府采购制度的前提条件。人员培训可以从两方面进行：一是输送一批年富力强、业务素质高的业务骨干参加中、短期培训，提高他们在各自岗位上的综合应变能力；二是对现有从业人员实行培训和岗位练兵相结合，使其尽快掌握政府采购的新业务、新知识，给考试合格者颁发上岗合格证，可试行政府采购职业资格制度。

（2）建立完善的保障措施，强化、细化预算编制。政府采购是一项庞大的系统工程，它的顺利实施需要有一套完善的保障措施。细化预算编制是实行政府采购的前提。各行政事业单位要在每年底把第二年需要采购的商品、服务和工程的项目、数量等细化上报财政部门，以便对实行预算支出的所有物品和跨部门的采购行为进行规范化管理。

（3）建立健全全国统一的政府采购数据库管理信息系统。运用电子计算机网络数据传输查询系统，将与政府采购有关的数据信息登记入库，供使用者随时调用。待条件成熟后，可考虑将有关政府采购的统计数据纳入国民经济核算体系以及采购信息，上互联网，及时发布各地、各部门采购信息，交流国内外政府采购的先进经验以及有关政府采购政策。

2.建立相互制衡的政府采购预算监管体系

加强政府采购全过程的监督管理，建立相互制衡的监督管理体系，真正实现“阳光采购”。不受监督的权力容易导致腐败。因此，作为采购主管部门的财政部门，应根据政府采购政策原则、采购预算计划、采购反馈信息等对采购执行机构的具体采购情况进行监督，并侧重于对采购资金的使用进行监督；采购执行机构根据政府采购合同、使用单位的反馈信息等情况对供应商的履约进行监督；通过市场管理方式对使用单位的货物使用情况进行监督，重点是国有资产的保全监督。另外，财政部门在充当政府采购工作的管理监督者这一角色的同时，必须借助其他部门和社会力量（如纪检、监察部门等）来充实和加强政府采购监督队伍，以防止寻租腐败等现象的发生。应公开举报电话和举报箱，主动接受有关部门和社会的监督。与此同时，财政部门还应根据有关制度和办法的规定，定期将采购信息、采购法规、采购文件、采购结果等信息向社会公开。

3.加快政府采购法配套制度的建设

完善《政府采购法》，加快《政府采购法》配套制度的改革。《中华人民共和国政府采购法》实施几年了，要认真总结政府采购法实施以来的经验和教训，同时充分借鉴政府采购比较成熟的国家的经验，进一步修订完善现有的规章制度，严格采购审批制度，财政预算、国库等部门把好审批关，凡应纳入政府采购的，必须由政府采购办统一采购。完善政府采购财务管理体系，一是在财政部《政府采购资金财政直接拨付核算暂行办法》的基础上，对跨年度政府采购项目采用权责发生制进行会计核算。即对已纳入政府采购预算的项目，在年终时，由于招标程序未完成或已经签订合同但没有在年内履约的政府采购项目，进行预算指标的结转，对涉及跨年度支付质保金的采购项目按合同金额列报本年支出数。

二是各级财务主管部门要加强对财政直接拨付的政府采购项目资产的管理，要加强对合同的履行、项目的验收、固定资产登记的管理工作，加强对本系统统一采购、统一调配物资的管理，为下属单位统一采购项目，应及时下达物资调拨单，并督促用户单位及时入账。三是政府采购管理机构要配合“政府采购资金专户”的管理部门，根据政府采购项目的不同性质，制定资金支付的方式与方法。对国际招标项目的资金支付、需要出具银行保函等特殊项目要制定办法，要保证政府采购资金的及时支付，促进整个政府采购工作规范有序地发展。

4.依法管理定点采购

对所有挂“定点采购”招牌的单位必须进行资格认证。按照招投标方式，确定合法的定点采购单位。但是，取得定点采购资格的供应商也不是一劳永逸的，定点采购有一定的适用范围、适用限额和需求时间。定点采购适用期限既不太长，也不宜太短，太长容易形成某一经销商的垄断地位，太短则会频繁招标，增加工作量，一般应控制在1～2年，或隔一段时间进行招标重新确认。总之，定点采购不能终身制。对供应商的资格进行审查，政府实行定点采购，无可厚非，只要规范管理，对定点供应商的资格进行审查，让取得定点资格的供应商供货，就可以节约财政资金，提高财政资金的使用效益，缩短采购时间，保证采购质量。但是，如果管理不规范，审查监督不到位，定点采购也会出现问题，容易产生“不良”行为。一些供应商通过关系取得定点资格，在供货过程中没有按中标合同约定比率给予采购单位折扣和优惠，还可能出现质量无法保证、价格无法控制，售后服务不到位。因此，对供应商的资格也应定期检查，建立供应商不良记录档案，凡经核实后予以确认有不良行为的，取消供应商资格。任何一项改革都有一个循序渐进的过程，政府采购制度改革同样也需要时间和经验的积累，只有不断探索和总结，逐步完善政府采购制度体系，加大法规的宣传和实施力度，才能充分发挥政府采购在反腐倡廉、经济调控、提高效益、保护国货、促进竞争中的作用。

三、国库集中支付

实行国库集中收付。即将所有的财政资金纳入国库单一账户，所有的财政支出由国库直接支付，取消各部门和单位在银行设立的收支账户。

（一）国库集中支付制度

国库集中支付制度是以国库单一账户为基础的资金支付形式，或者说国库单一账户的核心内容是国库集中支付。从支付的形式上讲，就是由分散到集中。在财政内部由有关业务主管单位分别拨付改为由财政国库管理机构或财政支付机构集中支付。对预算单位而言，就是改变原来由其将财政资金拨给供应商或劳务提供者，改为由部门按照批准的单位预算直接支付给商品供应商或劳务提供者。从支付的内容上看，由“批发”到“零售”，把专项、定额以及补助性的“切块”式拨付，改为由财政部门按具体项目和实际发生额直接支付，其共同点就是所有财政支出统一由一个财政支付机构来承办，资金按具体项目的实际发生数支付，减少拨款环节，提高资金使用效益，增加资金使用的透明度。

事实证明，国库集中支付制度，是市场经济国家适应市场经济体制的要求，加强财政支出管理的通行做法，是解决财政性资金分散支付所存在弊端的国际通用方式。国际上通称其为“国库单一账户”或“国库集中支付制度”。这项制度的建立，其现实意义在于：有利于国库库款的统一调度与灵活集中，解决财政资金管理分散而导致的相关问题；有利于政府掌握财政资金的具体支出方向与用途，硬化预算约束，规范预算执行，强化财政资金的全程监督；有利于加强财政资金管理，增加财政调控的余地，减轻财政负担。从政治角度看，还有利于从源头上抑制与财政性资金分散管理有关的腐败行为。

（二）完善国库集中支付管理

实行国库统一支付后，财政支出得到了事前监督、实现了规范管理。但在诸多方面存在着不尽完善的地方，还应进一步完善国库集中支付管理。

1.完善国库管理体制

第一，建立单一账户与分类账户相结合的国库账户制度，即在中央银行建立一个单一的国库账户，所有的政府资金都通过该账户进行报解和划拨，在财政部门的国库管理机构按预算支出部门建立分类账户，银行单一账户的金额应与财政部门分类账户的汇总金额相等，并按期核对，这样既有利于预算资金的集中统一管理，又便于资金在各预算部门之间的划转。第二，将所有的政府性财政资金全部集中到国库单一账户管理，并规定所有的财政收入和支出必须通过国库进行收付。第三，加强退库管理。国库库款的支配权只属于财政部门，其他任何部门未经财政部门审批，无权动用库款，以保证国库资金的严肃性。第四，提高银行对国库的服务质量。引进市场管理机制，改变在国库业务和国库资金使用方面财政和银行互吃大锅饭的做法，刺激银行对国库库款的使用效率。实行国库代理制度，利用各商业银行之间的竞争来促进和提高对国库的服务质量。

2.提高国库集中收付的效率

国库部门如何有效减少资金划转环节，做到收纳税款和库款直拨到位，是国库集中收付改革的重要目标。首先，为改变目前我国全国性电子化银行清算系统不完善的状况，中国人民银行将通过建立中国现代化支付系统逐步形成一个以现代化支付系统为核心，商业银行行内系统并存，辅以同城票据交换的支付体系，国库部门紧紧抓住这一契机，积极争取，使人民银行地市以上国库成为支付系统的直接参与者，从而保证在现代化支付系统开通之后，可以直接通过这一系统实时地汇划资金，建立起国库独立、直达、畅通的资金支付清算系统。其次，应当积极依托中国现代化支付系统，开发财、税、库、行横向联网系统，通过数据一次录入相互使用来完成财政与征收机关对税款入库、库款的拨退付数据的再处理，实现税收收入及时入库及无纸化操作，进一步提高财政资金收入的安全性和及时性。同时，通过在横向联网上建立一个互动平台来实现各部门对资金运行信息的共享，满足国库对税款入库和库款的拨退付相关资料与数据的需求。第三，建立政府财务信息网络系统，满足对政府资金进行监督的需要。实行国库单一账户体系为基础的集中支付系统，必须在财政、商业银行、国库、税务、海关和预算支出部门之间建立政府财务信息系统联网，实行政府资金运用方面信息共享，加强对每一项财政收支进行监督和控制，确保国库资金安全。

四、公共财政监督管理

财政监督就是对政府财政活动全过程以及所涉及的所有单位和个人所进行的考核、检查和督促，它是财政管理工作的重要组成部分，其目的是保证相关部门、单位和个人能认真正确贯彻执行国家的路线、方针、政策，严格执行财政支出预算，提高财政资金的使用效益。

（一）财政监督的含义及本质

1.财政监督的含义

财政监督应该内含于“监督”。对财政监督的含义应从狭义和广义两个方面来分别界定。狭义的财政监督是指专门监督机构尤其是财政部门内部专门监督机构为了保证国家财政收入的汲取和提高财政资金的使用效益，依法对有关部门和单位执行财政预算、税收、财务、会计、国有资本金基础管理等方针政策、法律法规情况和涉及财政收支、会计工作、国有资本金基础管理等事项的合法性、合规性与效率性进行检查、处理与意见反馈的活动。

广义上的财政监督一般包括人大、财政、审计、税务以及其他有关部门为了履行法律法规规定的监督职责，保证国家财政收入的汲取和提高财政资金的使用效益（在公共财政框架下，财政资金的使用效益既包括直接的经济效益，也包括间接社会效益，间接效益的判断标准应该是经济社会的可持续发展）依法对财政资金收支活动中的有关情况进行的检查、处理和信息反馈的活动。因此，广义的“财政监督”，也可以理解为“监督财政”和狭义“财政监督”的总和。

根据以上分析，本文对财政监督的理解是：专门监督机构尤其是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金的使用效益，而依法对财政性资金运用的合法性与合规性进行检查、处理与意见反馈的一种过程，是实现财政职能的一种重要手段。

2.财政监督的本质

第一，财政监督是实现财政基本职能的手段之一，是财政管理的一项重要内容，是财政管理内在的不可或缺的制约机制，是国家经济监督运行机制的重要组成部分。区分财政监督是财政的一项职能还是实现职能的一种手段，对于准确把握财政监督的含义和本质有着重要作用。如果是作为职能，那么就要研究如何通过财政政策工具来实现这一职能。如果是作为实现财政职能的手段之一，那么研究的将是如何通过财政监督来实现财政职能。例如通过监督财政支出，使其具有合理的规模和结构，可以实现资源配置职能；通过监督财政支出的受益阶层，可以实现财政的收入分配职能等。财政监督是实现财政职能的手段之一，但对财政监督实质的认识绝不能仅仅定位在手段上，因为作为手段，就可以被变通、可以被其他手段所替代，这已在我国财政监督实践中证明是绝对行不通的。财政的最为重要和基本的职能是分配职能，在分配过程中，如何确保财政资金的安全与完整，需要财政监督；在分配之后，如何确保达到预期政策目的，也需要加强财政监督。同时，财政监督还有一项重要的功能，即在分配财政资金之前的分析预测和在分配使用后对财政资金运用的绩效评价（绩效监督）。财政监督职能的行使必须有相关法律法规的授权，是一种制度性和强制性的权力约束手段，与实现财政职能的其他手段有着本质区别。第二，财政监督的对象是财政性资金使用的方向以及使用的效率。第三，财政监督的基本目标，是积极地预防财政计划预算和财政决策过程中出现的各种失误，促成财政预算、税收和国有资产管理的科学化、民主化和高效率；及时地分析、综合反映和评判财政运行状态与预期标准的偏差，分析原因及危害，为各级政府及财政部门有效地实施宏观调控提供可靠的信息和依据；有效地制约和纠正不合法或不合理的经济行为，增强财政监督客体的自我约束能力，维护健康正常的社会主义市场经济秩序。第四，财政监督必须具有展望性，即不仅仅在于发现问题，更重要的是分析出现问题的原因，然后通过适当的反馈机制，使得各业务部门能够不断完善规章制度并提高管理水平，进而促进社会经济效益的稳定增长。

（三）公共财政监督管理体系的构建

1.公共财政监督管理体系的构建原则

一个体系是否具有活力和运行效率，主要取决于其内部构成要素相互作用的状态以及这个体系和其所在的大系统之间融合的程度。根据系统论的这个原理，我国公共财政框架下的财政监督体系的构建应遵循以下原则：

（1）目的性原则。构建公共财政框架下的财政监督体系，首先要确立一个明确的目标。这个目标就是：公共财政管理的需要，服务并服从于公共财政管理，确保财政管理高效运行。确立这个目标，是整个财政监督体系构建的核心。

（2）整体性原则。构建公共财政框架下的财政监督体系，必须从整体出发，充分考虑体系内各个监督主体之间的相互联系以及财政监督体系与财政管理体制、整个国民经济监督大系统的关系。即要通盘地考虑国家经济监督体系、公共财政框架下的公共财政管理系统对财政监督的体系要求，整体策划财政监督的主体构成。

（3）系统优化原则。构建公共财政框架下的财政监督体系时，一定要根据公共财政框架下的公共财政管理对财政监督的功能需要，考虑新体系能够在效用最大化的前提下，运行费用较小。这就要求财政监督体系的构建，一能避免财政监督不必要的重复交叉，二能突出财政监督工作的重点；三能确保财政监督的实际效果。

（4）专业性和统一性相结合原则。财政监督的统一性是必要的，但是如果将所有的监督机构都合并，虽然可以避免重复劳动，但也会产生一系列的问题。实际工作中，很难要求一个监督机关来同时实施技术监督、经济监督和财务监督这三个方面的职能，工作人员也不可能熟悉这么广泛的业务。因此，公共财政框架下的财政监督体系应该是根据各监督主体的特点设立的分层次、全方位的监督体系。

2.完善公共财政监督管理体系

（1）设计复合型财政监督体系层次。公共财政框架的复合型财政监督体系共设计为三个层次。

第一层次的监督：立法监督。由人民代表大会及其常务委员会和所属的审计部门组成。

第二层次监督：行政监督。由政府所属财政部门组成。具体监督检查工作由财政部门的专门监督机构来组织实施。

第三层次监督：社会监督。由收入征管部门、会计师事务所和注册会计师等社会中介机构组成。

（2）建立财政监督运行系统。从我国经济体制改革与社会经济发展的整个进程来看，市场主体多元化、经济决策分散化、利益格局多元化已经成为一种历史发展的必然。与此同时，财政管理的广度、深度、难度也在日益增大。在这种客观环境之下，财政部门要切实履行好资源配置、收入分配、调控经济的职能，保障财政管理目标的顺利实现，不仅需要严格地组织开展好各项基础性的管理工作，建立健全财政监督的法律法规，加大财政法律法规的宣传，提高全民的自觉执法意识，同时更需要通过建立财政监督的运行机制来不断地强化财政的监控功能，进而达到维护财经秩序和提高经济运行质量的目的。

（3）建立公共财政监督管理系统。财政监督是一项重要的经济管理活动，同其他的经济管理活动一样，也需要有一个有效的工作系统。从实践意义方面来讲，财政监督管理系统是维护财政监督工作秩序、完成财政监督检查工作任务的一个客观保障，建立健全财政监督管理系统有助于财政监督检查工作的深入开展，增强财政监督的影响力。

（4）建立公共财政监督控制系统。财政监督与经济管理是相辅相成的，要达到以财政监督促进经济管理的目的，就需要积极构建财政监督与经济管理相结合的控制系统。

（5）建立各经济监督主体之间的财政监督协调系统。目前的财政监督在知名度、影响力等一些方面都还没有优势可言，这种状况不利于财政监督工作的深入开展，也不利于财政监督作用的充分发挥，因此需要通过建立与各有关经济监督主体之间的监督检查协调系统来创造有利于财政监督工作的环境。

（6）加快财政信息化建设、加强财政监督队伍建设。加快财政信息化建设，首先是要建立健全纵横交错、涵盖广泛、反馈及时的财政监督信息网络；其次是要探索解决“金财”“金税”“金审”等信息工程中监督数据的联网问题。

此外，还要抓好财政监督队伍建设。要搞好财政监督工作，需要有高素质的财政监督人员作保证，不但要业务精，而且政治素质要强。因此，进行职前和在职培训，提高财政监督人员素质，对完善公共财政监督管理体系十分重要。