公共财政安全中的政府行为

从整个政府的角度来观察，防范公共财政危机应该从公共风险的控制入手。从前面的分析中我们知道，公共财政风险是公共风险转化的结果。在这个意义上，公共风险是公共财政风险的源头，只有控制了公共风险，才能有效地减少公共财政风险。同时我们也知道，有些公共财政风险是政府干预公共风险失当导致的。因此，如何减少政府干预公共风险的各种失误，也是防范公共财政危机的一个重要方面。除此之外，建立公共部门的风险管理机制也是防范公共财政危机不可忽视的环节。

一、控制财政安全中的公共风险

公共风险与一定体制框架有内在关联性。面对既定体制框架下的公共风险，化解的主要手段是公共财政，即通过将其转化为公共财政风险来减少公共风险。通俗地说，就是通过增加公共财政的债务和支出责任来减少社会公众面临的风险。

（一）建立财政安全制度安排

自1978年以来，朝着市场化方向进行的各项改革，实质上就是为了建立一种新的制度安排，以防范和减少公共风险。尽管目前从理论上还不能证明市场经济制度在防范公共风险上的作用最大，但至少从历史实践来观察市场经济制度比计划经济制度具有更强的防范公共风险的能力。一个突出的表现是，市场经济制度具有转移、分散和对冲风险的功能，而计划经济制度却没有。而且计划经济制度还往往导致各种风险积聚和集中，形成隐性危机。因此，从总体思路来看，公共风险的控制有赖于市场经济制度的不断完善。

中国是一个正向市场经济转轨的国家，各项改革都是围绕市场化来进行的。整个改革就是为了建立社会主义市场经济体制。应当说，改革的方向和目标是清晰的，尤其是1992年邓小平南方谈话以来，这一点已经深入人心。目标清楚了，但并不等于达到目标的路径也是清楚的，实际上，我们迈向市场经济的路径并不十分清晰，在存在多种路径选择的情况下，谁也不知道，哪条路径是最优的。故我们长期以来都是采取“摸着石头过河”的改革方式，带有十分明显的“试错”性特征。不言而喻，试错，是有风险的，这个过程产生的风险往往会形成公共风险。在转轨时期，公共风险会扩大，这是改革必须要面对的。就像需要开刀治疗的病人，必须面对开刀带来的风险。对于由此而产生的公共风险，寄希望于制度创新本身是不可能的，只能靠公共财政兜底来解决。这就是说，在改革转轨时期，必须有一个强大的公共财政，这是及时化解改革过程中公共风险的基本保障。在制度安排的意义上，壮大财政实力本身就是为整个市场化改革顺利进行而建立的一项制度安排。

在经济转轨时期，控制公共风险的首要一项制度安排就是建立一个强大的公共财政。对于这一点，多数情况下会被视为部门观点而得不到认可，即使得到认可也往往不是从制度安排的角度来解读的，因而大大降低了这一要求的深刻含义。这项着手于强化财政的制度安排，其实是着眼于市场化的改革，也就是着眼于通过市场经济制度的不断完善来防范、化解和减少公共风险。

那么，如何完善市场经济制度呢？现阶段我们能做些什么？这是一个十分复杂的问题，在这里我们无法进行完整的论述。就其重要性程度而言，课题组认为以下两个方面对公共风险的控制具有关键性意义：

1.政府与市场的关系

这两者之间的关系是市场经济制度的核心问题。尽管从理论上和实践上看，这个问题取得了很大的进展，但总体而言，仍没有得到解决，由此制约了市场机制在化解公共风险方面的作用。这集中表现在市场主体对政府的高度依赖性，以及政府时而对市场表现出的不信任态度。

一方面，市场主体，包括企业和个人，都希望政府来分担或整个承担自己面对的各种各样的风险，自担风险的理念相当淡薄。另一方面，政府对市场在经济发展过程中的作用经常持怀疑态度。尽管在口头上都在说“市场在资源配置中发挥基础性作用”，但一旦进入实际操作，经常出现政府替代市场的现象，如前面提到的目前全国各地搞得热火朝天的招商引资活动，就十分典型地反映出政府对市场的不信任态度。政府通常不是去考虑如何培育市场、维护市场，而是更多地考虑如何直接抓项目、引资金，以此来促进经济增长。这一点在地方表现尤为明显。

经济发展的动力一是市场，二是政府。在市场经济条件下，应更多地发挥市场的力量。我们推行市场化改革，其目的也在于此。但在现阶段广大政府官员的心目中，发展经济主要还得靠政府，政府不由自主地替代了市场，排斥了市场，限制了市场，这使市场机制化解的风险能力难以得到增强。同时，政府过多地介入市场的领域，也会不可避免地招致各种风险。

由此看来，如何进一步地明晰和界定政府与市场之间的边界，“让市场在资源配置中发挥基础性作用”真正落到实处，并变成一种制度化的存在，是控制公共风险的关键。

2.城市与乡村的关系

从控制公共风险的角度来分析，现行的城乡关系最大的缺陷是割裂了市场，阻碍了全国统一市场的形成，限制了市场机制在转移、分散、对冲风险的作用。城乡分治的体制造就了两个不同的市场：城市市场和农村市场。前者发育程度相对较高，而后者还是刚刚起步，甚至在许多地方仍停留在自然经济状态。两个市场的巨大反差，导致了二者之间的相互排斥、冲突和矛盾。许多城市工业品超出了农村市场的需求，因而难以在农村市场销售，导致城市生产能力过剩，产品积压，大量工人失业；而大量的农村劳动力因文化素质低，不适合城市市场的需求，因而难以进入城市市场，导致了农村劳动力过剩，许多家庭陷入贫困之中而不能自拔。这使整个国民经济陷入了非良性循环状态，直接放大了公共风险。而且，这也使从城市起步的中国市场化改革遇到了前所未有的巨大障碍，构建市场经济制度的步伐由此变得迟缓起来，这种状况扩大了短期公共风险，也在长期意义上削弱了控制公共风险的能力。

（二）有效地与社会公众沟通

通过制度创新，弥补制度缺陷来控制公共风险，只是问题的一个方面，而另一个方面也是十分重要的，即如何做到有效地与社会公众沟通。这对控制公共风险具有不可替代的重大作用。

公共风险不具有完全的客观性，公共风险的大小与社会主流的价值观念、社会公众的认识以及社会心理等主观因素有一种内在的关联性。除了来自自然界的公共风险不受人的主观活动影响以外，产生于社会、经济内部的各种公共风险都与人们的主观活动、主观认识和主观判断密不可分，有的甚至就是由人们不同的认识和价值观念导致的。在市场经济条件下，社会公众的看法是一个至关重要的影响因素，而且是一个有很大独立性的因素。但社会公众的看法（包括价值观、认识、信心、信任、预期等等）是可以调控的，政府通过某种适当的方式、手段和方法，可以在短期或长期意义上引导、影响甚至改变社会公众的看法，从而达到“化险为夷”的目的。在现代社会，有效地与社会公众进行多方面的沟通是控制公共风险的重要途径。

从2003年的SARS危机中即可明显地看出这一点。当SARS疫情在广东流行时，政府若是及时地与公众沟通，如发布疫情状况，公布SARS的有关症状及其传染性强弱，告诉公众应注意的有关事项，让公众了解政府正在采取的相关措施，等等，提高透明度，加强与社会公众的沟通，也许就不会有后来的全国性大恐慌，由此导致的公共风险和公共危机就可以大大缩小。我们应该从中得到不少启发。

二、减少对公共风险的不当干预

政府对公共风险的干预，是一个广义的概念，不仅包括经济学意义上的政府干预，而且还包括社会学意义上的政府干预，这超出了我们平常所说的政府干预经济的界定。政府既是国民经济管理者，也是社会活动的管理者，因此，政府既干预经济，也干预社会；既化解经济领域的公共风险，也化解社会领域的公共风险。无论是干预经济，还是干预社会，政府都会出现各种各样的失误。而这些失误多数是体制性的原因造成的，如前面提到的“风险大锅饭”制度。可见，要减少政府干预公共风险的失误，还是离不开深化改革和制度创新。不过与控制公共风险的制度安排相比，在这里主要是讨论公共部门内部的制度安排，并以此来减少政府在干预公共风险过程中带来的公共财政风险。

（一）控制政府的预算外活动

这里不是指预算外资金和预算外收费的问题，而是指脱离国家预算约束的政府活动和政府行为。在中国现实生活中，政府的预算外活动是十分广泛的，主要有两大类型：

1.基金型预算外活动

政府的预算外活动通过预算外的基金来实现。如政府的某一个部门为了加快其事业发展，运用预算外收费手段筹集资金，建立一个用于某一特定项目的基金，其收入和支出都是在预算外运行的，并不向立法机关报告。有些部门有大量的收费，但并不建立特定用途的基金，而是由部门自主决定支出范围。这实际上也是一种预算外基金，只是一种非专用型基金罢了。通过预算外基金来实现的政府活动，在一定时期发挥了某种程度的积极作用，确实也加快了一些事业的发展。但从总体来看，普遍的预算外政府活动带来了大量预算外收支，削弱了健全的财政基础，加大了公共财政风险。这种基金型的政府预算外活动实际上是一种“拆东墙补西墙”的行为。部门利益从中得以实现，而整个公共财政风险却由此扩大。通过几年来的预算外改革，这类政府活动大大减少了，但另一类的政府预算外活动却增加了。

2.政策型预算外活动

通俗地说，政策型预算外活动是指“给政策，而不给钱”的那类政府活动。例如为特定项目提供担保，通过金融机构提供支持，在土地转让等方面提供优惠，给予特许经营权，等等。表面看起来，这不需要花钱，在预算中无须列一笔开支，只要发个文件，给一个政策，政府干预的意图即可实现。在中国，这种政策型的政府预算外活动是十分普遍的，在地方尤其明显。从20世纪80年代延续到90年代中期的大量“安定团结贷款”和各种指定性贷款，就典型地反映出政府的这类预算外活动。尽管政府曾试图通过成立国家开发银行等政策性银行来限制和规范这类预算外活动，但并没有达到预期的目标。在地方，这类活动仍是有增无减，如地方政府自办金融机构成立各种“窗口公司”来间接融资，以满足政府的需要。在地方政府财力较为紧张的情况下，政府更偏好使用各种预算外的支持方式。对于一些明确需要政府出面来救助的事项，例如，农村合作基金会呆账损失的承担，政府也往往是采用预算外的方式来解决，如转嫁给农村信用社。从短期来看，这既摆脱了财力不足的困境，又促进了经济增长，化解了公共风险，一举两得。但从长期来观察，这类预算外活动将会给政府带来大量负债，增大政府未来的支出压力，扩大公共财政风险。

3.风险评估改革措施

政府对经济、社会的干预都是以某种政策形式体现出来的。如经济过热的时候，采取紧缩政策；而当经济过冷的时候，则采取扩张政策。再如，在市场经济社会，往往会出现社会财富分配差距拉大的现象。出于社会公平和社会公正的考虑，政府会采取各种社会保障政策，并形成一种制度安排。

2014年中国进一步加强了政府全口径预算管理，把地方政府性债务收支分类纳入预算管理，国务院也同意由财政部代理发行或继续试点由地方政府自行发债弥补地方财政收入；推动加快了环境保护税、房地产税等立法进程，使中央财政收入预算从约束性转向预期性，由收入任务数变为收入预约计数。这一年国债余额限额约为10.1万亿元人民币，地方财政收支差额约4000亿元，比上年增加约500亿元。2014年继续实施积极的财政政策，保持一定的刺激力度；研究制定了地方政府债券自发自还改革方案，推动部分地方开展改革试点；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，主要由地方政府通过发行；推广运用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与。

这项政策的实施应该说成效明显，它拉动了经济增长，增加了就业岗位，维护了社会稳定。但其中蕴含的风险也逐渐变成现实，如不少国家债务项目报废，成为不良资产；银行与之配套的贷款也随之变成了不良资产；银行对大量非盈利项目的配套贷款实际上已经成为政府的账外债务；中央对地方转贷资金的回收，其希望日渐渺茫；已建成的国家债务项目的维护成本随着完工项目的增加而不断扩大；等等。

政府的各项政策或改革措施，应是公共选择的一种结果，其中蕴含的利益和风险，也应该是由参与公共选择的人们来承担。但现实生活中，各项政策和改革措施的出台是由政治家们根据各方面的情况及自身的偏好来决定的。在流行的决策思维中，存在一种普遍的倾向：重视某项政策可能带来的好处，轻视甚至忽视该项政策实施引致的风险，尤其是公共财政风险。从我们的历史经验来看，这种决策思维倾向通常会导致财政成本的增加，加大后一个时期的财政压力，在风险超出政府任期的情况下，在没有外部压力时，其政策或改革措施中的公共财政风险常常是被掩盖的。政府官员对其决定的一些政策和改革措施实施风险评估的意愿是不强的，缺乏避险动机，这时需要引入一种强制力来强化这种动机。如设定一种制度性程序，对各级政府的各项政策或改革措施，进行强制性的公共财政风险评估。或者说，在决策程序中加入公共财政风险评估环节，以显现各项政策或改革措施在各个不同时期的财政成本和财政压力，并对公共财政风险评估情况进行汇总，纳入政府的中长期预算之中。这既防范了因盲目性而带来的公共财政风险，也为各项政策或改革措施的持续实施提供了一个清晰的预算保障，有利于政府政策或改革措施保持连续性，不至于因财政方面的问题而导致某项政策或改革不可持续。

4.政府运作的透明度

提高政府运作的透明度，可以有效地防范公共财政危机，其作用来自两个方面：

一是促使政府更普遍地运用“谨慎原则”于各项决策及其实施过程，提高透明度能产生一种来自于社会公众的压力。这种压力是无形的，是一种无言的监督，“阳光下的操作”能使政策制定者和实施者小心谨慎，强化敬业精神，提高决策及其实施过程的科学化程度。

二是扩大公众的参与程度。政策或制度是公共性的，与社会公众的利益有密切关系，在其决定和实施过程中，应当有社会公众的广泛参与。这一方面有利于各项政策和制度安排体现社会公众的意愿和要求，增大政府政策和制度改革的社会认可度；另一方面，有利于集思广益，提高科学决策的水平。而要做到这一点，必须以提高透明度为前提。实际上，在透明度很高的条件下，社会公众广泛参与政策制定及其实施的过程，就是一个社会公众评估公共财政风险的过程。尽管这个社会化的评估过程不能替代专业性的公共财政风险评估过程，但社会公众的广泛参与，可以提高其对公共财政风险的认识、理解和可接受程度。社会公众对公共财政风险的可接受程度提高了，也就意味着公共财政风险减少了。政府透明度的高低与一定的政治体制及其行政管理体制相关，对中国来说，提高政府运作的透明度是一个渐进的过程，难以一下子全面铺开。就目前而言，可结合WTO的要求，深化公共部门的各项改革，如行政体制改革、投资体制改革、行政审批制度改革、财政体制改革、预算管理体制改革等，逐步提高政府运行的透明度；在财政领域，就政府收支状况、赤字状况和债务状况等方面可以更全面、更详细、更及时地向社会公众披露，减少信息不对称带来的误解和不信任，特别是不断提高政府各种救助承诺的透明度，减少道德风险，使各类潜在的被救助对象形成更明确的预期，淡化“等、靠、要”的依赖思想，从而避免风险累积和向政府转移。

三、建立公共财政风险管理机制

防范公共财政危机的根本途径在于加快改革的步伐，这既包括经济体制的改革，也有行政体制的改革。

清晰界定各级政府之间的风险责任，防止下级政府随意地向上级政府转移自身应当承担的公共财政风险。对于最低限度的不可避免的救助，应建立一种制度安排，让下级政府清楚地了解在什么样的情况下上级政府才会救助，强化各级政府规避风险的动机，提高其防范风险的努力程度。

在优化政府各部门职责配置的基础上，重新审视政府部门之间的财政关系，明确各个部门的风险责任。对于融资、担保等财政经济行为应在统一的框架下实施，建立统一的规则，防止各个部门各行其是，偏离整体的目标。

对于国有企业和非营利组织，既要进行明确的授权，也要明确清晰的可操作的风险责任，使其在经营权的层次上形成利益与风险的对称机制。建立内控制度，防止所有者权益被“内部人”控制。同时，形成风险约束，强化经营者的避险动机，让经营者自我控制盲目的融资和投资行为，避免拿着国有资产去冒无谓的风险。在此，明晰所有者和经营者各自的风险责任，并使这种风险责任建立在法律的基础之上是至关重要的，它比理想化的“政企分开”更具有可行性和可操作性。

针对金融机构的特殊性，政府的目标不应放在事后的救助上，而是放在改革和完善整个金融业的经营体制上，形成一种良好的制度安排，把金融风险控制在萌芽状态。一是分业还是混业经营，应尽快明确其方向；二是对于小额贷款形成明确的制度框架；三是强化金融机构内部的资产、负债管理，引导其采用先进的管理方法和管理技术，如内部评级、风险敞口评价、风险定量模型等，动态地控制金融风险的产生。

建立新的政府评价机制，从时间上明确各届政府之间的风险责任，防止政府隐藏任期内的风险，或向未来转移风险。

提高政府债务的透明度。借鉴IMF和欧盟披露公共财政风险的规则，建立中国的公共财政风险披露机制。尤其对政府的或有债务，应尽可能地全面披露。

建立公共财政风险预算。可深化的政府债务，应进入政府的预算安排。这要求改变现行的编制年度预算的做法，编制中长期预算，同时改变政府会计基础，逐步采用权责发生制，编制政府的资产负债表。

建立针对政府政策措施的未来财政成本的评估分析制度，测量各项政策可能引发的公共财政风险。

动态评估公共财政风险敞口，尽可能让已经发生的风险通过一定的技术手段显现出来，防止在操作层面上（非制度层面）隐藏公共财政风险，以帮助政府决策。

控制赤字和债务的增长速度，并使之尽可能低于经济增长率，以防止公共财政风险的扩散。在已有的债务存量难以清理和缩减的情况下，只要债务增量控制住了，公共财政风险的扩张速度就会下降，随着时间的延长，公共财政风险在理论上可趋向于收敛。这进一步告诉我们，公共财政风险不是来自过去和现在，而是来自于未来。因此，防范公共财政危机的重点，不是削减现有的公共债务规模，而是如何对未来的各种不确定性做出一个合理和科学的制度安排，以减少公共财政风险，并提高对公共财政风险的可控性。

四、增强政府抗风险的综合能力

防范公共财政危机，除了控制和减少各种公共财政风险来源以外，另一个重要的方面就是要不断提高政府抗击风险的能力。这种能力的提高，依赖于三大资源——经济资源、政治资源和社会资源的规模大小及其整合能力。政府拥有的公共资源严重不足，例如发放公务员工资都很困难，在这种情况下，政府抗击风险的能力无疑是弱小的。但另一方面，即使政府拥有大量的公共资源，如果没有实现有效的整合，则政府的抗击风险能力仍是弱小的。因此，政府的抗击风险能力取决于两个因素：一是公共资源的规模，二是政府的整合能力。在某种意义上，政府对公共资源的整合能力高低比公共资源的数量更重要。从中国的现实来看，政府缺少的不是公共资源，而是整合能力。如何提高政府的资源整合能力是增强政府抗击风险能力的关键。

经济资源的整合，可以通过编制政府的资产负债表来实现。尽管这是一个十分复杂的问题，但已有一些国际经验可资借鉴，在这里不做过多阐述，事实上，通过一些改革，我们的整合能力已经有所提高。税费改革，对流量资源的控制力已经大大增强了，只要持之以恒地不断深化这方面的改革，实现流量资源的整合应该说是为期不远。部门预算改革，对政府各个部门的财产状况做了初步的摸底调查，这不止为部门预算的编制打下了一个基础，也为整合政府的存量资源提供了许多经验。随着部门预算改革的逐步到位，政府各个部门的财产整合也能逐渐实现。但其他资源如何整合还缺少有效的载体，特别是国有土地资源和国有资产，目前还处于分割状态，没有统一的记录、分析和报告，谁也说不清到底有多少资源。例如国有资产的管理，国资委仅仅管理196家大型国有企业资产，其他中央企业的国有资产如何管理，还不明确。对国有金融企业的国有资产如何进行管理，由谁来管理，现在仍处于不明状态。不止如此，政治资源和社会资源同样处于割裂的状态。这两种资源虽是无形的，但与经济资源有互补性，而且可以在一定程度上替代经济资源来抵御公共财政风险。中国历史上的一个案例，可以充分说明这两种资源在抵御风险和危机的巨大作用。1958年“大跃进”之后，出于多方面的原因，中国经济、财政实质上都已经处于崩溃的状态，可以说发生了严重的经济危机和财政危机，即使如此，全国依然秩序井然，社会稳定、政治稳定。这全依赖于当前政府拥有丰厚的政治资源和社会资源，社会公众的信心和信任依然不减，政府与社会的关系没有因为出现危机而陷入紧张状态。正是以丰厚的政治资源和社会资源做后盾，进入20世纪60年代的大调整才很快收到了成效，度过了新中国成立以来最为困难的时期。

在一定条件下，政治资源和社会资源都可以转化为经济资源，其互补性很强，但这也需要政府来整合。也可以这样说，我们关注了经济资源，却忽视了十分重要的政治资源和社会资源，更不用说三者之间的有效整合。我们面临的现实是，不但需要整合经济资源，而且要把经济资源、政治资源和社会资源全部整合起来，这样才能形成强大的风险防御能力，从而减少公共财政风险。

五、构建公共财政应急反应机制

随着时间的推移，风险总是会变成确定的现实。但具体的时间是不确定的，往往带有突发性，要保持公共财政的稳定性和可持续性，就需要建立一种应急反应机制来应对突发性的支出需求。

（一）财政应对财政安全问题需要财力准备充分

中国现有的财政应急反应方式不能适应新时期化解危机的需要。其最突出的表现是风险意识和危机意识不强，思想准备不足，机制建设更是滞后，缺少应急预案和公共财政安全应急管理程序，应急财力方面也谈不上准备充分。虽然在2003年上半年SARS危机中财政部门表现不错，但主要是“人为”因素，而不是有一个完善的应急反应机制在发挥作用。从长期来看，缺乏机制保障的应急反应能力再强也是靠不住的。

（二）构建财政的应急反应机制的基本架构

公共财政的应急反应机制应当属于国家应急反应机制的一个重要组成部分，或者说属于国家危机管理系统的一个子系统，它不是独立的。从财政的角度来说，主要是为及时化解公共危机提供财力保障，并辅以相应的政策调整和具体措施，构建公共财政的应急反应机制是一个复杂的系统工程，涉及方方面面，难以一蹴而就。重要的也许不在于能否马上建成，而是我们现在就需要考虑，并将其列入我们的行动计划。

中国应在总结国外紧急状态立法经验的基础上，在《宪法》中明确规定紧急状态制度。或者制定统一的《公共危机法》，统一规定紧急状态下的政府应急机构和应急机制。在此基础上，《预算法》或《财政基本法》应对公共危机状态下的预算调整、执行和监督的各法律主体权限范围做出规定，一旦发生财政安全问题即可启动，以避免不必要的法律障碍。例如中央财政向中央银行透支，一般情况下会被法律所禁止，但只要启动应急机制，这项法律禁令应自动解除或有条件地解除。也就是说，公共财政方面所有应急工具的使用都应当有明确的法律依据，而不能满足于“相机抉择”^[1]。