我国开征碳税的基本构想

时间：2022-11-10 百科知识版权反馈

【摘要】：税收法定原则，是税法的基本原则，它是民主和法制原则在税法上的体现。税收法定原则，一般包括课税要素法定、课税要素明确和程序合法三项内容。目前，我国开征碳税的条件已经基本成熟。根据不同的化石燃料含碳量设计差别税率，在现有税的基础上进行调整，将其列入消费税中，参照燃油费的征收方式。将碳税作为一个单独的税目开征，独立于环境税、资源税、消费税之外。

第四节　我国开征碳税的基本构想

一、碳税的功能和立法原则

我国碳税征收制度有两项重要的功能，即约束与激励功能、补偿与矫正功能。

（一）功能定位

1.约束与激励功能

税收就如同一个“楔子”，是在市场有效配置资源的过程中加进来的，其征收总会对经济资源的配置、经济主体的决策行为产生一种扭曲或妨碍效应。碳税制度的约束功能在于，以此来控制二氧化碳的排放，使企业根据成本来进行排放量的约束控制。而且，在总税收不变的情况下，征收碳税可以达到税收调整的效果。碳税的激励功能则体现在：鼓励企业运用低碳技术开发能源，帮助政府通过自由市场来管理公共资源。碳税的征收将使政府财政收入增加，促进企业提高能效，抵消能源成本提高所带来的负面影响。

2.矫正与补偿功能

经济发达地区与经济欠发达地区存在着经济发展和环境资源的不平衡，不能只要求欠发达地区为保护生态环境而牺牲自己的发展权利，这样会造成明显的社会不公平。将税收重心由对劳动力和利润的征收转移到对污染行为和资源的征收，可以在一定程度上解决这一问题。政府对高能耗、污染重的行业和产品征收较重的税负，运用零税率甚至财政贴息的方式鼓励发展低排放、低能耗、无污染的行业和产品，同时用碳税收入补偿经济欠发达地区，从而建立有利于资源节约与合理开发的补偿机制，使欠发达地区企业逐步淘汰落后的高耗能机器设备和技术，而采用低碳化的生产模式。这体现了对生产结构方式和能源利用的矫正功能。而补偿功能主要体现在对实施节能减排企业的奖励措施以及对民生领域的补贴。除继续对“三废”综合利用和向环保产业投资给予税收优惠外，应当将优惠范围扩大到环保设备制造、环保工程设计、施工等领域，并对环保科学技术研究和成果推广进行政策支持；对改进生产设备和能源技术，减少资源消耗量或提高资源循环利用率的企业给予税收减免待遇。为鼓励资源的循环利用，可对可再生资源加工企业以及购买可再生资源加工产品的企业和个人实行税收优惠。^[29]

（二）立法原则

碳税在内化成本的同时，可能会增加企业生产成本，降低产品的国际竞争力，这是征收碳税带来的负面影响。为了更好地实现碳税的“双赢”效应，在设计碳税制度时需要贯彻以下立法原则。

1.可持续发展原则

经济的发展，不能以环境的破坏作为代价，同时，开征碳税还要考虑企业的承受能力和对经济发展的负面影响，应该在实现保护生态环境的同时把税收对经济的负面影响降到最低。在全球气候变化的大背景下，发展低碳经济是各部门决策者达成的共识。利用税收手段节能减排、促进低碳经济发展，既是改变全球气候变暖的方案，也是践行科学发展观的重要手段。这就要求进行科学的城市规划，高效利用土地和能源，构建绿色交通体系，发展绿色建筑，倡导绿色消费。碳税的征收自然也应该坚持可持续发展的原则。首先，发展经济不能以牺牲环境为代价。开征碳税会增加企业的成本，对经济的发展会有一定的影响，但基于生态保护的理念和应对气候变化的需要，有必要征收碳税，尤其是对那些高碳排放的行为，要课以重税。其次，不能因为考虑企业的税收负担就任意减轻排污主体的环保责任。最后，税率要合理。就我国目前状况来说，环境改善的目标既包括对污染的控制，又包括筹集必要的环保资金。因此税率不宜过高，既要扶持企业的成长，又要保持税收收入的可持续性和可预测性，做到环境利益与经济利益的兼顾。

2.税收法定原则

税收法定原则，是税法的基本原则，它是民主和法制原则在税法上的体现。税收法定原则，一般包括课税要素法定、课税要素明确和程序合法三项内容。^[30]碳税，不仅在于保障国家税收的及时、足额、稳定供给，在现代民主和宪政的秩序下，更在于保障国民的财产和自由非依法不受剥夺和限制，保障纳税人的基本权利。我们正面临着环境税制的整体改革，在这一改革过程中，国家必须对新开征的任何一个税目由法律对其内容专门加以确定才能颁布实施，立法者对征收的法定程序必须予以明确，工作人员在征收的过程中必须依法行使职权，履行职责。应强调的是，将现有的一些不合理的收费项目予以清理，将具有碳税特征的某些收费项目税收化、法定化，以防止滥征收费。

3.与其他环保措施相协调的原则

税收只是治理污染改善环境的一种手段，是一种间接措施。我国目前环境状况日益严峻，现阶段必须利用一切可利用的行政、经济、法律等手段遏制环境恶化的势头。例如，进一步完善环境保护的相关立法，严格取缔污染严重的小水泥、小化工厂，强制污染企业停产或限期治理等；还可以建立以碳交易市场为核心的碳排放市场机制，通过活跃的碳排放交易使相关信息更加透明化，传播、催生和运用新的节能减排技术。同时，大力发展循环经济，加强对环境保护的监管，健全环境检测、预警和应急体系；积极发展环保相关产业，建立和完善污染治理设施投融资机制等。在碳税制度的设计过程中，应当充分重视相关的环保措施，将其和碳税制度有效结合，以发挥税收制度的整体综合效果。

二、开征碳税的方案选择与立法设计

（一）方案选择

目前，我国开征碳税的条件已经基本成熟。不妨在某些地方先进行碳税试点，然后在全国展开。目前，学术界提出了如下几种碳税征收方案。

（1）根据不同的化石燃料含碳量设计差别税率，在现有税的基础上进行调整，将其列入消费税中，参照燃油费的征收方式。该实施方式不需要增加新的税种，阻力相对较小。但这种征收方式目的不够明确，设计也比较繁复，不利于整体税制的明晰。

（2）将碳税作为一个单独的税目开征，独立于环境税、资源税、消费税之外。征税的范围是煤、焦炭、石油等化石燃料消耗所产生的二氧化碳。因为相比其他环境税，单独设立一个税目更容易操作，这种方式保障了碳税制度的独立性，也使得调控的对象更加明确。缺陷是需要设立一个全新的税种，耗费的成本和面临的压力比较大。

（3）将碳税作为新的环境税制改革中的一个税目进行征收，将碳税与硫税、废水税等都列为环境税的一个税目。在设立了环境税的新税种后，就没有必要再独立开征碳税。这种实施方式可以简化税制，但需要协调环境税与碳税的开征时间。^[31]

一些学者倾向于将低碳税作为环境税的组成部分，或者是消费税的组成部分。目前资源税改革的计划还没有推出，结合目前国内的经济形势，应该先推出资源税的改革，再推进安排碳税。在开征碳税的同时，还可以征收废水税、二氧化硫税等环境税，整合和优化整个环境税收体系。我们认为，现阶段可采取第三种实施方案，将碳税的征收和整体环境税制改革有效结合起来。

（二）立法设计

当下，有必要借鉴国际经验并结合中国的国情，尽快设计出符合我国国情的碳税制度，构建出一个相对成熟的碳税体系。就其具体立法内容，可作出如下初步设计。

1.征税主体

征税主体名义上无疑是国家，但征税行为还必须依赖一定的国家机关来完成。一般来说，碳税的征管主体有三种模式可供选择：第一种，由税务部门单独征收；第二种，由环保部门单独进行征收；第三种是由税务部门和环保部门相互配合进行。笔者认为，如果将碳税作为环境税的一个税目来征收，由于其特殊性，更适宜由环保行政部门来征收，主要是由于环保部门在专业技术上拥有更丰富的经验，相关的人才和知识储备也充裕，并且已经形成了较完善的环境监测系统和环境监理系统，这些条件非税务机关所具备。因此，在现行税收体制之下，可以确立由环保行政主管部门代为征收的机制，这样不仅不会增加征管成本，反而可以降低成本。另外，碳关税的征收则交由海关征收。

2.纳税主体

从纳税主体看，应该遵循“谁污染，谁缴税”的原则。在碳税中，纳税义务人应该是因在生产、消费、经营过程中消耗化石燃料而排放二氧化碳的单位和个人。因此，我国碳税的纳税人可以定义为：因消耗含碳能源（如煤、石油、天然气）而向大气中排放二氧化碳的单位和个人。当然，碳税主要是对企业征收，但是这个税负是可以转嫁的。企业成本增加了，生产的产品价格自然上涨，老百姓购买的时候，税负还是会部分地由消费者负担的。例如，公众购买天然气、石油等的款项中就含有碳税部分。

3.课税范围和对象

碳税的开征以减少碳排放为目标，因此征税范围和对象自然是：在生产、经营和消费等活动中，使用含碳能源而排放的二氧化碳的行为。但是并非所有向自然环境中排放二氧化碳的行为都应纳入征税范围。例如，类似于人类或动物基于基本的生理活动而产生的二氧化碳就不适宜列为征税对象。^[32]我国开征的碳税可以选择燃煤和石油下游的煤炭、航空燃油、汽油、天然气等化石燃料作为征税对象，按其碳含量的比例征税。

4.税率方案

（1）计税依据

碳税的税率应该以向大气中排放的二氧化碳量作为计税依据，但就具体税率来说，需要环保部门对化石燃料的含碳量实施差别税率。税率的设计应考虑多方面因素，既要考虑对宏观经济的影响，又要最大程度地减少成本。假如以实际排放量作为计税依据，监测技术上会不易操作，征收成本也较高。建议以煤炭、天然气、石油等化石燃料的含碳量估算出二氧化碳的排放量作为计税依据更为合理。^[33]这种方式不需要涉及二氧化碳排放量的监测问题，易于操作，征收成本也较低。因此，我国可以采用二氧化碳的估算排放量作为碳税的计税依据。

（2）税率

具体的碳税税率，是由环保部门测算化石燃料中的含碳量确定的，同时应该考虑必须最大反映二氧化碳减排的边际成本。综合考虑各方面的因素，在碳税开征初期税率设定不宜过高，实行低税率，对企业和个人应分别采取不同的对策，使纳税人可以自主选择能源消费行为，引导企业采取低碳工艺，提高能源利用率。此外，应该采取循序渐进的方式，逐步提高调整到适合的税率，这样既不影响企业的竞争力，又给予其充分的时间来应对新的税率，达到长期的减排效果。

5.税收优惠

为了保证我国工业产业在国际市场上的竞争力，可以在实施严苛的碳税的同时实行税收优惠，降低其他税收的税负水平，完善碳税优惠减免政策，避免对我国经济发展造成负面影响。可在不同时期根据实际情况，对受影响较大的能源密集型产业建立合理的税收减免与返还机制。政府通过税收手段抑制经济主体对高耗能产品的需求，利用优惠政策刺激其有意识地开发、保护和有效利用生态资源，例如对企业引进新的减排设备给予税收优惠，对高耗能设备予以淘汰的行为给予补贴。这样既可有效地达到碳减排的目的，又可促进资源的有效利用，还可促进产品的更新和技术的进步。

三、开征碳税的相关行政配套举措

征收包括碳税等一系列的环境税，财政税收部门、环保部门等行政部门还需要做好很多的政策性基础工作。如果没有相关税收行政配套措施辅助，仅仅采取税收手段是行不通的。开征碳税的同时，需要完善我国环境税法体制，政府还应采取相应的配套措施，以支撑碳税制度的开展和实施。

（一）运用财税和货币等政策杠杆，推动低碳技术和产业发展

政府的宏观经济调控手段主要是财税政策和货币政策。在财政政策方面，为保护我国产业的竞争力，可以从财政收入中拿出一部分作为低碳经济专项资金，对受影响较大的能源密集型产业建立健全合理的财政保障机制。通过优化财政政策的支持手段，将低碳技术创新纳入国家重点支持范围。中央可以增加可再生能源资金规模，设立主要污染物治理专项资金，并且强化资金的监管和利用，提高资金使用效益。还可以由财政部设立环境保护国家基金，用以稳定资金来源，明确支出方向。同时，将一部分发展较快的地区作为试点，把碳减排指标纳入政绩考核当中。在税收方面，可制订低碳国产设备投资减免企业所得税、进口设备免征关税及进口环节增值税等一系列优惠政策，以配合碳税的征收；还可以推出产业结构调整基金等优惠政策，鼓励企业和生产者发展低碳产业和项目建设。此外，还可利用其他行政措施进行有效的配合，例如价格政策、信贷政策、技术产业政策等，促进财税保障政策的有效发挥。在货币政策方面，在市场存贷款基本利率的基础上，对低碳项目贷款实行动态利率优惠，优惠程度可根据该项目对碳排放量的实际控制效果进行调整。利用资本权力，推动低碳技术应用，促进低碳产业发展。

（二）借力行政改革，探索碳税管理前置制度

在碳税的征收中，涉及税务、环保、国土、水利、科技、发改委、财政、工信、银行等众多部门，易出现多头管理或谁都不管的局面。政出多门，这会让碳税征收制度大打折扣。碳税的有效实施离不开政府的主导作用，应当以政府职能转型和机构改革为契机，厘清碳税制定、征收、管理和监督的系列权责。明确一个主导机构，整合现有机构，形成事权、财权等的统一与牵制，对违反碳税的行为加强监督和责任追究。集中法律手段，出台规制各种违法行为的相关法律法规，使低碳产业政策的制定、颁布、执行、监督、处罚等各个环节都有法可依，并形成有效的责任追究机制。在规制环节上，探索碳税管理前置制度。所谓碳税管理前置，是与根据实际碳排放量的多少来决定征税的事后管理模式相对而言的，将碳税的管理提前至项目的立项审批环节。对于大型项目，尤其是政府投资或主导的项目、工程，在可行性论证时同时提交碳排放评估报告，并以此作为能否通过立项的重要依据。同时，根据项目规模和碳排放量的控制程度缴纳相应的碳税保证金。在项目实施期间，根据不同阶段的碳排放监测结果，实行保证金返还或抵扣。若该阶段碳排放控制达到预期水平，则将保证金返还，反之，则作为惩戒而扣除，进入政府设立的低碳专项基金。依此规则，当项目达到预期目标时，保证金将全部返还，若项目未达标，不但要缴纳碳税，而且保证金不能返回。以此机制督促企业重视低碳工作，保证全过程的低碳管理。

（三）倡导全民低碳意识，拓宽公众参与渠道

我国目前处于低碳发展的初始阶段，与西方发达国家相比，公众参与程度、频率、效果等都相差甚远。对于拥有13.4亿人口的大国，如果公众不能积极参与低碳发展的进程，那么碳减排的目标就难以顺利地实现。虽然碳税的征收主体是各级税务机关或环保机关，但是公众参与的重要性是不可忽视的。^[34]政府必须增加公民参与碳税改革的机会和渠道，可以像个税起征点调整一样，让公民参与讨论和研究，允许、鼓励公众投诉、监督、建议节能减排相关的问题和措施，为国家节能减排献言献策，这样有利于公民树立高度的主人翁意识和完善公民参与管理机制。同时，培养城市居民、农村村民的低碳理念，形成低碳生活方式，让民众了解碳税征收的目标不是仅仅为了税收的增长，最重要的是达到节能减排、改善环境质量的效果。引导公众形成健康环保的生活方式，如使用低耗能的家用电器、乘坐公共交通、购买和使用再生纸以及分类存放可回收的生活垃圾等。碳税制度的推出应建立健全公民参与管理的机制，这就要求政府必须做好宣传引导工作，通过扩展公众参与管理渠道，宣传开征碳税的必要性与重要性和低碳生活的理念，真正做到公民有效地参与其中，形成广泛的社会基础。^[35]通过人大代表、政协委员以及人民群众的监督，构建低碳监测群体，对重点企业定期以信函、上门走访等形式检查职能部门征税、检查情况；及时向征收对象反馈相关信息，提出建议。通过监督管理体系的构建，可以督促企业做好节能环保、优化能源配置的工作，使政府信息更加透明化，最终推动低碳经济的发展。

（四）激励低碳技术创新，促进成果转化

低碳技术的难题在于：一是技术水平低下；二是市场价格过高无法广泛应用。政府一方面要鼓励研发新能源、新技术，吸引人才，促进低碳技术的研发；另一方面通过政府采购、财政补贴、税收优惠的形式将成本降低，促进低碳技术成果的转化和应用。

低碳的核心，是低碳技术，它包括清洁能源和可再生能源的利用。国家领导人在2011年的政府工作报告中特别强调：“加强节能环保和生态建设，积极应对气候变化。突出抓好工业、建筑、交通运输、公共机构等领域节能。继续实施重点节能工程。大力开展工业节能，推广节能技术，运用节能设备，提高能源利用效率。加大既有建筑节能改造投入，积极推进新建建筑节能。大力发展循环经济。”目前，我国需要通过自主创新的方式积极研究开发和推广应用碳捕获与碳封存技术、新材料技术、能源利用技术、生物技术、绿色消费技术等，有效发挥节能技术在生产中的特殊作用，提高能源附加值和使用效率，促进清洁生产和清洁循环利用，同时保障能源供应安全和控制二氧化碳的排放。鼓励推广包括风能、太阳能、生物质能源、核能技术在内的低碳能源技术，广泛应用于清洁燃料交通工具、节能建筑、生态农业等领域。低碳技术的另一个难点在于市场价格较高，缺少市场竞争力，无法得到广泛应用。这需要在尊重市场经济自身规律的前提下，发挥政府“有形之手”的作用：一方面鼓励技术革新，拢聚人才；另一方面通过财政补贴、税收优惠等政策降低企业成本，从而降低低碳产品的价格。同时，通过组织协调，建立产、学、研一体化，加快成果转化，引导形成产业链，通过集聚效应、规模效应，破解低碳技术面临的市场难题。

（五）立足国情，建立碳排放权交易机制

中国作为世界上碳排放量最大的国家，到2009年已经开展了近280个清洁发展机制项目（简称CDM项目）。据统计，2012年前我国可以承担全世界约三分之一碳排放交易量，通过碳排放权交易的形式获得数十亿美元的收益，尽管在实践中还存在一些问题，但亦足见中国在国际碳排放交易市场上拥有巨大的潜力。碳排放交易在中国刚起步试点，东部地区和西部地区的碳减排成本悬殊，随着我国政府对低碳经济的愈加重视，以及我国清洁发展机制项目的逐步扩大，参与国际碳排放权交易市场和建立国内碳排放交易机制势在必行。为此必须加强政府的宏观调控，有效地发挥市场机制的有效配置作用，同时通过法律法规建立国内碳排放交易机制。通过对比分析碳税和碳排放交易机制的特点，我们认为，可以在开征碳税的同时不断建立健全碳排放交易机制，这样才有利于建立一个系统而完善的低碳政策环境，从而推动低碳的发展。

（六）完善社会保障体系，解决负面影响

征收包括碳税在内的环境税，要想达到环保效果的显著性，还应当在一定程度上完善国家的社会保障体系。我国是一个人口大国，社会保障体系覆盖面窄、保障水平低。而碳税的开征必然会带来一部分高碳产品竞争力下降，从而导致部分企业的产业工人收入降低，这部分损失应该由政府来弥补。碳税的开征还将引起人们对某些特殊商品的需求减少，直接影响一些工人的收入，甚至导致相当一部分工人失业，政府可以通过相关的失业保险等福利措施保障其基本生活需求。^[36]在我国社会保障不足、劳动力供给相对过剩、再就业困难的情况下，部分低收入群体的利益必然受到损害。因此，只有不断地完善我国社会保障体系，才能使社会良性发展，平衡社会差距，建设更加美好的和谐社会。

【注释】

[1]参见国际能源网：《2011年全球二氧化碳排放量创10年新高》，http：／／www.in-en. com／finance／html／energy＿08360836531492018.html，2012年12月10日访问。

[2]百度百科：碳税，http：／／baike.baidu.com／view／1908382.htm，2011年1月5日访问。

[3]曹明德著：《生态法原理》，人民出版社2002年版，第45页。

[4]丛选功、张毅文：《环境税：规制公害的新举措》，载《环境学动态》1995年第2期，第12页。

[5]张怡著：《税法》，清华大学出版社2007年版，第242页。

[6]戴正华著：《国家税收新编》，上海交通大学出版社2000年版，第221—222页。

[7]楚昭根：《低碳经济更是法治经济》，载《环境经济》2009年第11期，第63页。

[8]李传轩：《应对气候变化的碳税立法框架研究》，载《法学杂志》2010年第6期，第20页。

[9]夏璐：《浅议“后哥本哈根时代”中国碳税之路——以国际碳税税制比较为视角》，载《贵州警官职业学院学报》2010年第4期，第97页。

[10]夏璐：《浅议“后哥本哈根时代”中国碳税之路——以国际碳税税制比较为视角》，载《贵州警官职业学院学报》2010年第4期，第97页。

[11]李慧玲著：《环境税费法律制度研究》，中国法制出版社2007年版，第65页。

[12]Hans-Erik Kristoffersen，Jesper Munksgaard and Mette Jensen，Energy Taxes and Subsidies in Denmark.at http：／／www.akf.dk／udgivelser＿en／97／afgifter，Dec.15，2010.

[13]姜克隽：《征收碳税对GDP影响不大》，载《中国投资》2009年第9期，第21—22页。

[14]杜放、于海峰著：《生态税·循环经济·可持续发展》，中国财政经济出版社2007年版，第101页。

[15]马海涛、白彦锋：《我国征收碳税的政策效应与税制设计》，载《地方财政研究》2010年第9期，第21页。

[16]李慧玲著：《环境税费法律制度研究》，中国法制出版社2007年版，第221页。

[17]叶祖达：《低碳城市规划建设：成本效益分析》，载《城市规划》2010年第8期，第22页。

[18]袁瑛：《中国“碳税”这把剑该怎么舞？》，http：／／www.infzm.com／content／36310，2012年5月1日访问。

[19]张昕宇：《“碳关税”的性质界定研究》，载《求索》2010年第9期，第30页。

[20]曾刚：《碳税和碳交易，中国该选哪个》，载《当代金融家》2009年第11期，第11页。

[21]王晶：《关于我国开征二氧化碳税的思考》，载《税务与经济》2009年第5期，第97页。

[22]张明文、张金良、谭忠富、王东海：《碳税对经济增长、能源消费与收入分配的影响分析》，载《技术经济》2009年第6期，第51页。

[23]李传轩：《气候变化背景下的碳税立法：必要性与可行性》，载《甘肃政法学院学报》2010年第3期，第12页。

[24]张晓盈、钟锦文：《环境税收体系下的中国碳税设计构想》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2010年第6期，第853页。