国外征收碳税的法律实践

第二节　国外征收碳税的法律实践

减少温室气体的排放，是目前世界各国和地区面临的棘手课题。20世纪70年代开始，出现了“生态税”一词，“生态税”是为了增加控制污染的投入而向排污者征收的费用。之后，一些发达国家继续开展研究，进而推出了以二氧化碳税为核心的一系列保护环境、减少温室气体排放的措施。

一、国外开征碳税的历史

20世纪90年代开始，欧美等发达国家开征碳税。欧盟最早实施碳税，随后参与国家日益增多。碳税最早可以追溯到1990年，由芬兰开征。此后，挪威、瑞典于1991年开征碳税，丹麦、荷兰于1992年开征，斯洛文尼亚在1997年开始征收，意大利、德国1999年开始征收，英国、法国等2001年也相继开征。2007年10月加拿大魁北克省开征碳税。2008年7月不列颠哥伦比亚省也开征碳税，为碳税的国际实践注入了新鲜血液。^[8]

在欧盟国家中，丹麦、芬兰、瑞典、英国、荷兰等国家在开征碳税后，能源需求总量均普遍下降，但是因为各国税率有所不同降幅也不尽相同。截至2004年，在能源需求上芬兰降幅最大，其他各国均减少2.5%左右。在温室气体减排方面，芬兰依然减排幅度最大，其中瑞典的二氧化碳减排幅度比能源需求的降幅还要多，而其他国家平均减少3%左右。此外，日本和新西兰等其他一些国家也在考虑征收碳税。日本碳税方案不像欧洲国家侧重立法和市场调节，而是更多依赖制度设计和各类政策措施，充分考虑了税率高低等核心问题，碳税设计考虑较为全面和详细。

目前，开征碳税的国家或地区虽然不多，且情况各异，但综观这些国家的碳税政策和实践，可以看出它们都在一定程度上成功地把环境政策与税收政策相结合，都认识到税收是解决环境问题的重要手段；把碳税作为环境税的重要组成部分，并使其在绿色税制改革中充当重要角色，有效地防止企业经营能力下降和偷漏税情况发生，促进经济发展并使税收稳定，并且有利于提升竞争力。从它们的实践可以看出，它们基本上都坚持税收中性原则，优化调整环境税制结构，形成了一个有机统一的碳税体系，这样一来既促使了企业的改革创新，促进了产品的升级换代，又带来了长期的社会福利，增加了就业。有关调查显示，碳税的征收对欧盟国家的GDP并没有带来多少负面效应。另外，碳税征收还改善了能效。芬兰政府开征碳税后，抑制了对进口燃料的需求，促进了可再生能源的投资，平衡了贸易收支。虽然依然有国家对征收碳税提出了异议，认为这种方式短期内会抬高相关能源产品价格，进而抑制一部分能源密集型企业的发展，对经济增长、产业竞争力产生副作用，但我们认为，从缓解排放压力和长远来看是有益的。对于企业成本这一问题，事实上可以通过其他税收减免措施来解决，这样就不会对企业税负造成过大的影响。例如，荷兰规定教育组织等非营利性的社会组织，只要缴纳能源管理税，便可得到税收返还，最高可以达到应纳税金的50%；丹麦通过减征企业应缴的职工社会保障金，减少企业付出的劳动成本，并用碳税的税收补贴企业支出来减轻征税带来的通货膨胀。基本上，各国对自愿参加减排协议的企业都给予免征或减征的优惠，利用补贴或补偿的方式在不增加纳税人税收负担的基础上征收碳税。尽管在全球统一碳税是最具成本效率和经济效率的方案，但在可预见的将来，这一方案难以实现。

二、北欧国家碳税征收的经验

（一）瑞典碳税制度

瑞典是世界上最早开征环境税的国家，也是最早将收入税向能源税和污染税转移的国家。1991年瑞典在整体税制改革过程中出台了碳税，同时降低了工业碳税和能源税的税率，并采取了很多激励手段。在税率设计上，面对不同燃料的排放量不同而带来的税率差异，瑞典政府依据不同燃料的平均含碳量和发热量来确定税率：二氧化碳排放量每公斤纳税0.25克朗。与此同时，税率的设计考虑到不同行业竞争力差异，对如电力、采矿、制造、商业园艺等高耗能产业给予一定的税收豁免。^[9]瑞典的工业生产者只需交纳50%的碳税，高耗能产业全免，发电用燃料不需要交纳任何碳税。船、飞机和火车机车所用的燃料也享受免税优惠。但是，对化石燃料，尤其是对汽油征收的碳税仍然维持高税率。这些措施带来的一个显著变化是有机物在供暖系统中的大量应用。如今，瑞典不再全部依赖煤炭和石油来提供热能，约二分之一的供暖系统利用生物燃料等作为热能供给。

自1999年开始，瑞典政府开始应用旨在减排的法律，并于2000年5月开始正式实施。根据《京都议定书》设定的目标，政府和企业减排的自愿协议将是实现目标的首选途径。瑞典还是欧盟第一批将经济手段运用到环保领域的国家，碳税的完善是其总体财政改革的重要组成部分。在瑞典开展的绿化税制改革中，碳税和电力税都起到了重要的推动作用，完成由个人所得税向碳税的转化。到2004年，瑞典已经成功通过征收高污染产品的消费税和降低所得税的办法转换了近8亿欧元。同年，世界经合组织对包括瑞典在内的成员国做了一系列的评估，结果表明，瑞典每年从环境相关的税费中获得了总数约为680亿克朗（合70亿欧元）的收入，是在环境保护方面运用经济手段最成功的国家之一。

在碳税收入的使用上，瑞典的碳税有很大一部分用于节能减排和补贴低收入公民，因为碳税始终会加剧穷人的负担。同时，瑞典制订了众多细致的免税优先项目，在这些项目中企业只要达到相关的能耗效率要求就能得到免税，从而得到所得税的实在减免。这也使得瑞典成为应对全球气候变暖行动中最有成效的国家。

根据瑞典政府2007年公布的统计数据，瑞典近九成的温室气体减排效果得益于碳税改革。由于征收了碳税，瑞典国内的碳排放量比预计的减少了近20%。另一方面，瑞典通过税收提高使用成本，促使民众改变了一些高碳的消费观念。企业和国民都开始关注环保新能源的研发和使用，一些高耗能产业也尝试采用更为低耗的环保技术节约资金。这一举措增加了很多的环境效益，却并未对经济发展造成很大的负面影响。

瑞典开征碳税后，通过提升化石燃料价格，既解决了环境成本外部化的问题，又鼓励了清洁能源的开发利用，使得碳排放总量迅速下降，达到了节能减排的目标。^[10]瑞典的经验之所以具有较大参考价值，在于自实施碳税以来，瑞典的GDP增长了30%，同时实现了碳排放量绝对值的下降，达成碳排放量下降与经济增长的双赢。瑞典不单经济增长速度高于欧洲其他国家，连带着其就业、贸易比例都在欧洲平均水平之上。

（二）丹麦碳税制度

丹麦是欧盟第一个真正实行生态税收改革的国家，也是全球较早通过制定大气保护政策从而减少二氧化碳排放量的少数国家之一。20世纪70年代初，丹麦最先开始征收的是能源税，当时只对家庭和非增值税纳税企业进行征收。到1992年，丹麦开始对家庭和企业同时征收碳税。丹麦期望通过该税的开征，使二氧化碳的排放量保持在1990年的基础上。1992年丹麦对家庭用能征税，范围包括除汽油、天然气和生物燃料以外的所有二氧化碳排放，是以燃料燃烧时产生的二氧化碳含量为计税基础的。丹麦政府将税收收入的一部分用于补贴工业企业的节能项目，这样既节约了能源又增强了企业竞争力。1993年，丹麦对企事业单位所用天然气也开征碳税，税率与家用能源相同。1996年丹麦在以二氧化碳含量为税基的基础上对该税的征收进行了修改，推出了一个新方案，同时引入二氧化硫税、二氧化碳税和能源税三个税种。二氧化碳的税率不变，但税基扩大到供暖用能源。此后，丹麦在1997年、1998年提高二氧化碳税率。与1990年相比，丹麦2002年二氧化碳的排放量减少了18%，使得能源生产与生态环境保护协调发展。近年来，丹麦政府提出了新的能源结构，计划到2030年的整体能源中太阳能占15%，生物能和其他可再生能源占35%，风能要占近一半的比例。^[11]

丹麦实行碳税循环机制，目的是为了保障效率和公平。丹麦通过降低雇主的社会保障缴款和建立小企业基金等方式，将来自工业的碳税收入全部循环到工业投入中；还实行了税收返还制度，将税收基本返还给缴税的企业，将其投资补贴给企业作为节省能源的奖励；征收的碳税还有一部分用于补助家庭消费者使用电力供热系统产生的费用，真正做到“取之于民，用之于民”。另外，丹麦还建立了“自愿减排协议”制度，对一部分签订自愿协议的高耗能企业实行减免与退税，退税标准与能源强度有关，是渐进式退还。^[12]以上这些机制方便而灵活，不但可以减少征税对经济增长和社会发展所带来的负面效应，而且有利于保障低收入人群的利益，保持能源密集型产业的竞争力。

（三）挪威碳税制度

富有“千岛之国”美称的北欧国家——挪威，是实施环境税较早的国家。1991年挪威开始对汽油征收碳税。1992年，挪威把征收范围扩展到煤和焦炭。从2000年到目前，挪威主要对矿物燃料、饮料容器、废弃物、损害健康与环境的化学品以及杀虫剂等征收绿色税，同时对矿物油、汽油、煤、焦炭、石油的生产和天然气征收二氧化碳税，其税为产品税，以升、公斤及一种体积单位计算，而不是以吨计算二氧化碳排放量。对用于水泥和轻质多孔黏土集料生产的煤炭和焦炭等可以免税，对纸浆和造纸及鱼粉生产行业有减税，但燃料油用于造纸和鱼粉生产的没有减免。所有制造行业及温室行业的电耗都适用这项税收。2005年每吨二氧化碳排放的税率为汽油41欧元，轻质油24欧元，重油21欧元。^[13]根据燃料含碳量不同，征税标准也有差别。

瑞典、丹麦和挪威等北欧国家实施碳税的经验表明，政府通过征收碳税的经济杠杆可以大幅度减低能源的消耗，同时也让消费者具备这样一种意识，消耗能源就需要付出一定的成本代价。另外，它们目前都将环境保护、气候变化作为能源战略的重要目标，这也是值得我国借鉴的。

三、其他国家或地区碳税征收的经验

自20世纪90年代起，北欧一些国家率先开征碳税，至今已有10多个欧盟国家征收碳税，包括荷兰、德国、英国等。这些国家大多采用自愿协议的方式，或者单方面实施国内碳税，或者采用鼓励减少温室气体的排放和提高能源效益的自愿协议。从这些取得明显效果的国家的数据来看，开征碳税后，各国的碳排放减少了，能源消耗也降低了，同时还刺激了能源替代及节能减排技术的开发和运用，促进了经济的发展。由此可见，征收碳税确实产生了良好的环境社会效应，并提高了经济效率。

第一，欧盟自2012年1月1日起开始对所有使用欧盟境内飞机场的航班征收航空碳税。此举虽然引起诸多反对，但在多数欧盟成员国的支持下，仍然得以实施。这对推进国际社会应对气候变化、发展低碳经济而言意义重大，也为欧盟将碳税征收扩展到其他碳排放行业和领域奠定了基础。

第二，荷兰从1990年开征二氧化碳税，征收的税款起初用于与环境有关的公共支出，开始时税率很低，之后逐渐增加。1992年起被纳入政府预算统筹安排，二氧化碳税也被改为能源税与碳税各占50%。1996年荷兰开始实施能源调节税，目的在于通过能源成本的增加降低能源过度滥用对环境的影响。二氧化碳税对所有能源适用，但对一些能源密集部门（如大型天然气消费者）是豁免能源税部分的，碳税部分则对任何部门没有豁免。

第三，德国的环境税制相对于欧盟其他国家来讲颇具特色。生态税是德国实施可持续发展计划的重要政策，也是减排温室气体的有效手段。德国生态税改革的基本思想是：一方面，必须降低阻碍德国经济发展的居高不下的工资附加费用，从而有效降低劳动力成本，促进就业；另一方面，对自然资源的使用必将对环境造成压力，因此必须提高能源税收，从而降低对能源的消耗，减轻大气污染。通过多年来在环境方面所做的许多政策调整，有数据分析表明，到2002年年底，德国已经减少二氧化碳排放700多万吨，新增6万个就业岗位。另外，根据德国经济研究所所做的一份调查研究表明，这一税种对生态的影响是：到2005年二氧化碳排放减少2%～3%。虽然生态税改革会给某些行业，例如原料工业中能源和资源密集型行业造成财务压力，但总体而言，改革给大部分出口行业没有带来压力，甚至为它们减负，因而对德国国民经济的竞争力不会造成明显的伤害。

第四，法国是世界上最早运用经济手段进行环境管理的国家之一。早在20世纪60年代，法国就已开始在环保领域采用经济手段。法国政府从90年代中期开始考虑对现有的生态税费进行整合，以建立一种更系统、更协调、更合理的环境生态税。由于法国能源结构是以不产生任何温室气体的核电为主，因此相比其他欧盟国家，1990年时法国人均温室气体排放量已经很低，只是欧盟平均水平的78%，是OECD成员国平均水平的56%。1999年5月，为加强对温室效应的控制和促进对能源的有效利用，法国政府发布了关于对企业能源消费征收TGAP的白皮书，其中明确，从2001年1月1日起将TGAP扩展至能源领域，其中包括征收机动车燃油生态税。法国政府还将通过限制在市内行车、加强停车收费管理、发展公共交通、提倡地铁和水路运输等方法，减少温室气体排放。法国许诺到2010年将二氧化碳等温室气体的年排放量减少到20世纪90年代1.05亿吨的水平。但是相对其他欧盟国家，特别是北欧国家，法国的生态税不仅历史短暂，而且目前在实施广度和深度上尚存在一定差距。

第五，美国从20世纪80年代初将税收手段引进环保领域，至今已形成一套相对完善的生态税收政策。美国对环保工作的重要性是步入“后工业社会”才意识到的，走的是“先污染，后治理”的道路。经过多年的努力，美国已经实现了环境状况的根本好转，有关数据显示，虽然美国的汽车使用量大增，但其二氧化碳的排放量却比70年代的排放量减少了许多。在发展节能建筑方面，美国为鼓励消费者购买和使用节能设备及节能建筑，对新建节能建筑实施减税政策，凡在IECC标准基础上再节能30%以上和50%以上的新建筑，每套房可以分别减免税一千美元和两千美元。美国各州政府还根据当地的实际情况，分别制定了地方节能产品税收减免政策。美国科罗拉多州的玻尔得市是唯一征收碳税的地区，征收对象是房屋所有者和商业组织。^[14]

以上这些区域组织或典型国家征收碳税的现状与特点表明，在引入碳税的过程中，要从各方面充分考虑碳税对经济社会的负面影响，并采取有效的应对措施，既发挥碳税的引导和调节功能，又能将负面影响尽量减至最小。它们的许多做法值得我国借鉴，如以税收为主，辅之以其他经济手段，实行税收中性政策、实行差别税率。我们应该扬长避短，同时须注意我国的国情与其他国家地区的差异化，尤其是能源结构的差异和所处发展阶段的不同。我国是世界上少有的以煤炭为主的能源消费国之一，而且这种能源状况还将延续很长时间。我国能源的利用率低，已成世界第一大二氧化碳排放国。作为经济快速发展的最大的发展中国家，我国面临的二氧化碳减排的压力会越来越大。在我国引入碳税，可以起到保护生态、减少温室气体排放的重要作用，还能弥补我国税制在能源与环保方面的不足，可以说是坚持可持续发展之路的必然选择。因此，在我国的碳税研究和实践过程中，既要充分考虑到我国的国情特点，又要借鉴外国的先进经验，建立适合中国特色的碳税制度。

四、国外碳税实践对我国碳税立法的启示

结合我国自身实施条件，很多问题还有待于进一步深入探讨和研究。从国外的先进经验中我们至少可以获得如下一些启发。

第一，与国际同步，分阶段实施，将税收影响分散化。我国应跟踪研究已经征收碳税或类似税收的国家、地区的进展效果。从国家层面、地区层面一同着眼，对这些先行者进行深入细致的研究；关注国际社会尤其是西方发达国家在碳税、碳关税方面的新举措，在国际气候变化会议上提出的新口号、新议程等，低碳发展的新技术等。目前，我国碳税制度的建立决不能一蹴而就，必须分步骤、分阶段进行，以最小的成本换取最大的收益，使企业和居民对能源产品价格上涨有一定的经济和心理承受能力，从而将税收影响分散在改革的过程中并逐步消化，避免因一次性地大幅度增税可能引发的震荡和民众的抵制。

第二，制定合理的配套政策措施。简单的分析征收碳税的价值是没有意义的，关键是要探讨适合我国的举措及路径。这方面有很多工作要做，比如征收环节、征收办法、征收标准、征收对象，这些都需要详尽而科学地进行事先探讨和设计。必须区别对待，分类指导，而不能泛泛而谈。税收天然具有收入再分配功能，碳税的优惠政策不仅要起到激励作用，还应起到减少波动作用。要多管齐下，对一些能源消耗大、竞争力差的企业及时淘汰或调整。同时也要避免对特定行业产生较严重的负面影响，减轻碳税推行的阻力。

第三，选择合适的时机和方式推出试点。国外碳税发展的历程表明，发达国家在构建碳税体系时普遍遵循循序渐进的原则。一般都是先在个别地区尝试一些碳税手段，在具备了一定经验后再展开大规模的推广，最后形成系统完整的制度。我国在引入碳税时也应结合自身实际，做好规划，逐步开展，不能简单移植、操之过急。例如，碳税的税率一开始不要设定得过高，以便让企业和居民在可承受范围内调整消费方式。随着碳税的开展，逐步缓慢地提升税率，循序渐进地完成整个优化调整的过程。

第四，宣传和培养公民的环保意识和减碳意识。目前西方国家的公众普遍有较好的环保意识，对环境问题也较为关注。在较好的环保意识支持下，环境生态税制改革才可能获得成功。尽管欧盟国家的公众环保意识很强，但税制改革中仍然出现了一些阻碍，即使如此，在碳税制度上欧盟仍然走在世界前列。环保意识对我国建立实施碳税制度亦同样重要。这就要求我国政府在碳税开征前让公众认识到碳税对保护我国环境和全球环境的重要作用，这就要求在公民中培育环保观念和低碳观念，从而保证低碳征收的顺利实施。