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国外碳排放权交易实践

时间:2022-11-10 百科知识 版权反馈
【摘要】:欧盟排放权交易机制采取绝对控制交易模式。正因为欧盟交易指令如此迅速通过,所以指令存在一些不明之处,即交易指令未给各个成员国设定排放总量。由于欧盟交易指令没有为各个成员国设定排放总量,为了弥补这一不足,指令第9条一款设定了国家分配方案的制订和批准程序。第一阶段中后期,欧盟排放交易体系和全球碳市场规模广泛地扩大。配额总量由欧盟制定统一限制。

第三节 国外碳排放权交易实践

一、欧盟排放权交易体系

(一)欧盟排放权交易的背景和立法问题

欧盟启动了世界上第一个温室气体排放交易体系——欧盟排放交易体系(European Union Emission Trading Scheme,简称EUET)。《京都议定书》签署后,欧盟委员会[22]分别于1998年和1999年发布了两次通讯,分析欧盟应该采取哪些措施履行《京都议定书》。欧盟认为利用《京都议定书》所设计的灵活机制可以大幅降低欧盟履行《京都议定书》的成本,可以保证欧盟企业在市场上的竞争力不因为履行《京都议定书》的义务而受到影响。欧洲委员会于2000年发布了温室气体排放权交易的绿皮书。2002年4月25日,欧盟通过了批准《京都议定书》的决定。2003年,欧盟部长理事会一致通过了欧盟排放交易机制指令。该指令是欧盟排放权交易的基础性法律文件。欧盟在2004年和2008年两次对排放交易指令进行了修改,以完善现有的交易机制。

(1)欧盟排放权交易机制采取绝对控制交易模式。根据欧盟排放交易机制指令,欧盟各个成员国要确定本国纳入排放交易的产业和企业,并为本国的排放量设置一个总量上线,向各个企业分配一定数量的排放许可权。[23]

(2)欧盟的排放交易机制指令通过迅速。根据欧盟的立法程序,只需绝对多数(3/4)的票数同意便能通过指令。2003年,欧盟部长理事会全体一致通过了欧盟排放交易指令;并且,这个指令从提案的形成到通过只用了不到两年的时间。在如此短的时间内通过指令在欧盟的立法史上也是罕见的。原因在于,2001年3月美国总统布什宣布拒绝批准《京都议定书》,欧盟为了打消各国因美国拒签而产生的疑虑,向外界表明其坚定履行《京都议定书》的决心。正因为欧盟交易指令如此迅速通过,所以指令存在一些不明之处,即交易指令未给各个成员国设定排放总量。

(3)欧盟交易指令规定了国家分配方案的制订和批准程序。由于欧盟交易指令没有为各个成员国设定排放总量,为了弥补这一不足,指令第9条一款设定了国家分配方案的制订和批准程序。成员国制定国家分配方案时,必须说明本国在规定的时间段内计划发放配额的总数等内容;国家分配方案必须提交到欧盟委员会由相关机构进行审查,只有欧盟委员会批准了成员国制定的国家分配方案,成员国才能以此为依据在国内对碳排放权配额进行分配。[24]欧盟排放权交易的法律框架对各个成员国制定国家分配方案规定了一系列规则,其中包括:①制定的国家分配方案必须反映一国实现减排目标的实际情况和预期的进展状况,并且该国的国家分配方案必须与其所承担的减排目标相适应;②成员国采用清洁发展机制和联合履行机制实现减排目标时,必须制定具体细化的实施计划;③在对企业进行排放权配额分配前,对企业的生产活动进行考察,估计其减排潜力,以使企业分配到的排放额度始终低于该企业可能需要的额度等。[25]

(4)2004年欧盟连接指令函(EU linking directive)生效,完成了与其他排放体系的衔接。欧盟允许被纳入欧盟排放权交易体系的企业根据《京都议定书》规定参与清洁发展机制(CDM)和联合履行机制(JI)项目获得减排信用,来实现其减排目标。[26]

(5)欧盟交易指令不能直接适用于成员国。各成员国必须经过本国的立法程序将指令转化为国内法方能生效。各成员国在保证指令目标实现的前提下,按照指令规定的要求,有权自由选择实现这些指令的方法。

(二)欧盟排放权交易各阶段的内容

交易指令规定交易市场以欧盟为界,成员国之间可自由贸易;交易货币为欧盟配额(European Union Allowance,简称EUA),1 EUA=1吨二氧化碳。

第一阶段(2005—2007年),为试验阶段,即“边干边学”(learning by doing)阶段。第一阶段欧盟规定了纳入交易体系的企业的门槛,将大约11500家企业纳入排放权交易市场,这些企业的温室气体排放量占欧盟的50%,纳入的企业涉及能源产业、内燃机功率在20 MW以上的企业、冶炼、钢铁、水泥、陶瓷、玻璃、造纸等行业。配额总量为22.98 亿t·a-1,由各成员国制定各自限值。[27]在此阶段,95%以上的配额免费分配。配额不得跨期储存或借贷。

在第一阶段,欧盟排放交易体系完全市场化运行,配额价格完全由市场供求关系确定。2006年4月,因为配额的供大于求,配额价格由30多欧元猛跌至不到10欧元。第一阶段中后期,欧盟排放交易体系和全球碳市场规模广泛地扩大。2007年年末,欧盟排放交易体系的交易量达到20.6亿吨,比2005年高出5倍多,交易额将近500亿美元,占全球碳交易市场的78%以上。

第二阶段(2008—2012年),与《京都议定书》第一承诺期重合。管制范围除了第一阶段所涉及的行业外,从2012年起管制范围扩大到航空业的二氧化碳排放,以及硝酸制造业的N2 O排放。配额总量为20.86亿t·a-1,各成员国制定各自限值。在此阶段90%以上的配额免费分配。配额可跨期储存,不可以跨期借贷。

第三阶段(2013—2020年),后京都阶段。此阶段管制范围增加石油化工、碳捕捉等行业的二氧化碳排放及铝工业的PFCS排放。配额总量由欧盟制定统一限制。配额50%以上拍卖,2027年实现100%拍卖。此阶段的配额亦是可以跨期储存,但是不可以跨期借贷。

(三)欧盟排放权交易体系的配额分配与管理

1.初始配额的分配

首先,制定初始排放配额的分配。欧盟虽然采用总量控制的模式,但是没有给成员国规定排放总量,而是把《京都议定书》所规定的减排目标分解到每一个成员国,由各个成员国制定各自的减排总量。欧盟是一个发达经济体,但是成员国的经济发展情况大不相同,葡萄牙、希腊、西班牙等部分南欧国家经济实力相比西北欧的国家要落后一些。考虑到这一点,欧盟决策者借鉴了《京都议定书》所规定的“共同但有区别的责任”原则,在各个成员国制定国家减排方案时,考虑各成员国的经济状况、产业结构、能源结构等有关因素为各个成员国的减排作出规定,西北欧的一些发达国家要承担最大的减排责任;为了促进部分南欧国家的经济增长,它们的温室气体排放量可以有一定的增长;使用清洁能源比较多的国家温室气体排放量比较小,它们虽然可以不减排,但是也不能因此增加温室气体排放量。[28]

其次,“国家分配计划”(National Allocation Plan,简称NAP),亦即各个成员国政府把分配到的排放配额再分配给国内相关企业。各个国家要向全社会公开国家分配计划,并同时将国家分配计划提交欧盟委员会审议。当成员国的国家分配计划被认为不合格的时候,欧盟有权要求其对国家分配计划进行修正,甚至可以完全拒绝该国的国家分配计划。欧盟委员会拒绝一国的国家分配计划时,该国必须重新制订新的计划;相应的,如果成员国的国家分配计划获得通过,那么通过后该国不得再更改计划。

2.配额的存放和管理

欧盟各个成员国的政府建立电子注册系统来对配额进行发放、持有、交易和注销等操作,这个电子注册系统由欧盟的一个中央机构统一监管,监管者核查独立的交易日志,检验每一笔交易的合法性;同时欧盟也很关注电子注册系统的安全性,欧盟借鉴“联合国数据交换”标准来规定电子注册系统的标准和安全性,并建立起跟踪制度来审查通过清洁发展机制和联合履行机制而获得减排信用。[29]

3.初始配额的分配方式:无偿分配与拍卖

欧盟在第一阶段初始配额的分配上选择了无偿分配为主的方式,95%的配额无偿分配给各个企业,剩下的5%拍卖给后续加入欧盟排放权交易机制的企业,拍卖的比例在第二阶段扩大到10%。欧盟在排放权交易体系建立之初几乎以无偿分配方式将配额分配给企业的原因是,企业因自身利益的考虑,认为拍卖取得配额将增加生产成本,大部分企业反对采用拍卖方式分配配额,当一些垄断巨头如能源行业等反对配额拍卖方式时,碳排放权机制的运行就会受到阻碍。欧盟委员会为了让排放机制可以顺利实行,采取了无偿分配为主、以拍卖为辅的“妥协政策”。但是,在第一阶段,这种以无偿分配为主、以拍卖为辅的政策的弊端就显现出来了。

首先,配额的发放量超过了实际排放量。其根本原因是企业各温室气体历史排放数据的严重缺失导致很难有效地制定配额限制。[30]在2005年,所发放的排放权配额超过实际排放量的4%,所有产业获得的配额大大多于其实际排放量。由于发放的配额过多,造成市场的供过于求,导致配额的价格下降。这样,又造成企业减排的积极性下降,不能达到使企业积极实行技术创新,加大力度进行节能减排的目的。针对这个问题,欧盟在排放交易体系实施的第二阶段对配额总量进行调整,调整后的配额总量比第一阶段减少2.12亿吨。

其次,配额的无偿发放使垄断企业特别是电力行业获利,造成企业之间的不公平。垄断行业如要借机盈利关键取决于两个条件:一是能获得足够多的免费排放配额;二是价格上涨后的产品能经受得起激烈的市场竞争。[31]像电力行业这样的垄断企业能轻松地做到这两点,电力行业不仅能从消费者手中收回减排成本,还能以转让免费配额的方式获得额外利润。据欧洲碳咨询机构Carbon trust的估计,在第二阶段,英国和西班牙的能源产业能从碳排放权交易中获得巨额的额外利润。而那些没有加入欧盟碳排放交易系统的企业不但得不到免费的配额,还要承受电费上涨带来的成本的增加。

为了解决上述由免费分配配额带来的问题,欧盟决定从2013年开始,所有的电力公司必须以拍卖的方式购买排放配额。其他的产业,如航空业和炼油业,将逐渐以拍卖的方式购买更多的排放配额,拍卖购买的比例从2013年的20%上涨到2020年的100%。

4.欧盟排放权交易体系的监测与报告制度

欧盟规定,纳入欧盟排放权交易体系的每一家企业,如果该企业经营者有能力监测和报告该企业的二氧化碳排放情况,就必须从有资质的管理当局获得一份排放许可证。这里的许可是指要求企业必须具备监测和报告排放温室气体情况的技术和物质条件,所以取得排放许可证是进行排放权交易的前提。在每一个日历年度结束后,纳入欧盟排放权交易体系的企业必须报告它们当年二氧化碳的排放情况,企业的这项报告由独立的核查机构根据欧盟颁布的相关法规来验证。[32]欧盟规定公众和环境非政府组织等有权对企业的报告和核查结构的验证结果进行监督,因此,前两项文件要对社会各界公开。如果核查机构没有认可企业的排放报告,那么该企业不能进行碳排放权交易,同时企业还要修改自己的排放报告,直到核查机构认可排放报告后企业才可以将自己多余的配额出售;否则,擅自出售配额,企业要面临缴纳高额罚金的处罚。[33]

5.欧盟排放权交易体系的核查措施

欧盟碳排放权交易体系有一套严格的监督核查措施。

(1)配额上交。为了使企业不能重复利用分配到的配额,在每个日历年度结束之后,纳入碳排放权交易体系的企业必须将分配给自己的二氧化碳排放权上交,并且上交份额还要与其在该年度排放的份额相等,同时,这些排放配额作废。

(2)罚金。在一个日历年度结束后,如果一个企业的温室气体排放量超过分配给它的排放额度,并且其上交的排放权不足以抵消其排放的额度,那么该企业就要缴纳相应的罚金。在排放交易体系实施的第一个阶段,罚金是每吨二氧化碳40欧元,从2008年开始罚金升至每吨二氧化碳100欧元,不论是40欧元还是100欧元都远远高于同期市场上二氧化碳的价格;不仅如此,在下一个日历年度,超额排放的企业必须实现配额的结余用以抵消上年度的差额。

(3)点名批评。欧盟相关机构会向社会公布超额排放的企业名单,这样超额排放企业会遭到点名批评。并且,超额排放的企业不仅会受到欧盟的点名批评,还会受到本国的处罚。欧盟规定,各成员国必须建立本国的处罚机制,处罚超额排放的企业。

6.由欧盟碳排放权交易体系发展起来的碳金融产业

欧盟的碳金融产业,随着欧盟排放权交易体系的实施和多层次交易市场的建立而逐步发展起来。欧盟碳排放权交易最初是以柜台交易的方式进行,后来随着交易的需要,一大批碳排放权交易中心应运而生,例如欧洲气候交易所、欧洲能源交易所、北方电力交易所等。2005年碳排放权挂钩的期权交易。交易所的出现大大推动了碳排放期权交易的发展。虽然柜台交易还占欧盟碳排放权交易的很大比例,但是交易所的出现不但促进了碳排放权的流动性,还推动了碳交易金融衍生品的发展。

二、美国的碳排放交易:从“酸雨计划”到芝加哥气候交易所减排计划

(一)美国的“酸雨计划”

1.美国酸雨计划的背景和立法经验

20世纪70年代,美国经济学家戴尔最早提出了排污份额交易,其主要思想是:在满足环境要求的前提下,设立合法的污染物排放权利即排污权(通常以排污许可证的形式出现),并允许这种权利像商品那样被买卖,以此进行污染物的排放控制,排污份额交易首先被美国联邦环保局(EPA)应用于大气以及河流污染的治理。[34]为了缓解美国和加拿大日趋严重的酸雨所带来的危害,美国于1990年通过了《清洁空气法》第四修正案。酸雨计划,采用绝对控制交易模式,减少二氧化硫的排放量,并且国会批准可以用排污份额交易实现减排。在以后的实践中美国在经济增长的同时大幅减少了二氧化硫的排放量。美国学界普遍认为,对于美国以前的空气污染控制规章制度来说,酸雨计划是一个根本性的变革。第一,美国以前的空气污染控制制度,要么是规制单个污染源的污染物排放比例,要么要求单个污染源应用规定的控制技术,从来没有规定污染物排放总量的数额,因而不能达到控制污染物总量的目的。酸雨计划规定了二氧化硫的排放总量,让排污者自由决定是否减排、减排的方法等;第二,酸雨计划的实施,吸引了多方利益集团的参与,它的影响已经远不限于受影响的主体;第三,酸雨计划给使用多种燃料作为动力的生产企业以广泛的灵活性,让它们可以在不进行排污份额交易的情况下遵守污染物排放量的限制。[35]

2.美国酸雨计划各阶段内容

酸雨计划规定了电力生产企业年度二氧化硫的排放总量,它规定了两个阶段:第一阶段,1995年至1999年,要求分布于110家动力生产企业约占整个电力生产能力88%的263家大型重污染单位从1995年开始每年减少350万吨二氧化硫排放;第二阶段,从2000年开始,纳入“酸雨计划”减排体系的企业包括所有的燃料动力型企业,发电厂的二氧化硫排放量要减少到20世纪80年代的一半,所有企业的排放总量要减少到第一阶段的一半左右。[36]

3.酸雨计划中排污权配额的分配与管理

排污配额每一单位的额度是一吨二氧化硫的排放量,持有者可在当年或未来的任何一个年度中使用;企业免费得到排污配额,并可以储备配额,发放的额度以企业1985—1987年这三年的平均热量输入量为基础,每年会预留2.8%的配额用来拍卖,每一个重污染单位在每年年末最后的30天向环保局递交相当于其本年度二氧化硫排放量的份额;期满之后,环保局将企业上缴的配额注销,若有多余的份额,企业可以将其储存或转让,若企业递交的配额不足以抵消其本年度的排放量,那么该企业不仅要面临极为严重的经济惩罚,而且会被要求更多的减少其未来年度二氧化硫的排放量。[37]

(二)芝加哥气候交易所减排计划

1.芝加哥气候交易所的减排计划

芝加哥气候交易所(Chicago Climate Exchange,简称CCX)成立于2003年,它为自愿参与温室气体减排提供一个交易平台,是全球第一个也是北美唯一的自愿减排交易平台,芝加哥气候交易所主要致力于温室气体减排量交易,并且它的减排量具有法律约束力。“该交易所会员来自汽车、环境、航空、电力、交通等数十个不同行业,会员数量将近200个,会员自愿从法律上承诺减少温室气体的排放量。芝加哥气候交易所要求会员要做到从2003年到2006年每年减少1%的排放量,减排的方式可以是企业的技术创新实现减排,或者购买补偿项目的减排量,这样到2010年每个机构将可以实现温室气体排放减排6%。芝加哥气候交易所建立了现行减排补偿项目明细表的碳汇市场,成为全球第二大的碳汇贸易市场,同时也是全球唯一的一个可以同时进行甲烷、氢氟碳化物、二氧化碳、氧化亚氮、全氟化物、六氟化硫这六种气体减排交易的市场。”[38]芝加哥交易所于2004年在欧洲建立了欧洲气候交易所(ECX)作为分支机构,此后在加拿大设立了分支机构并与印度商品交易所建立伙伴关系,在2008年参与建立并成为天津排放权交易所的第二大股东。

2.芝加哥气候交易所交易体系

(1)会员注册系统(CCX Registry)。芝加哥交易所登记系统是一个电子数据库,它为CFI[39]合同提供数据,记载持有和交换配额的情况。每一个芝加哥交易所会员都拥有芝加哥交易所登记账户。芝加哥交易所的登记系统也是一个跟踪系统,它会跟踪一系列温室气体排放配额的情况,同时给予芝加哥交易所登记账户的持有者一系列的管理指导,包括提供温室气体排放配额和历史排放信用额交易。

(2)交易操作平台(Trading Platform)。芝加哥气候交易所的交易操作平台是一个完全电子化的系统,买卖双方的CFI合同是匿名的,同时芝加哥交易所的清算和结算系统保证所有交易的顺利进行,在交易发生的当天芝加哥气候交易所的登记账户所有者之间的CFI合同就会进行交付。并且,芝加哥气候交易所登记账户持有者之间的交易由芝加哥交易所交易平台管理,它还会公布合同双方谈判达成的交易。

(3)清算、结算操作平台(Clearing and Settlement Platform)。芝加哥气候交易所清算、结算操作平台直接与登记系统链接,所有交易平台上进行的买卖活动都通过芝加哥气候交易所清算及结算系统进行,芝加哥气候交易所登记账户持有者在交易当天进行CFI合同交付、清算及结算。操作平台每日公布当日交易平台上所有交易活动的信息。芝加哥气候交易所的会员可以通过芝加哥气候交易所登记系统查询每天或每月的结算报表。

(4)认证体系。NASD[40]为芝加哥气候交易所提供监管服务,并为通过芝加哥气候交易所获得的温室气体减排量提供第三方认证书,这样保证了芝加哥交易所减排项目的诚信度。NASD审查芝加哥气候交易所会员所出具报告的精准度和完整性,监督芝加哥气候交易所的交易活动,审查抵消交易的报告书。


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